Федерализм в Йемене: на обломках счастье сложно строить

В каком контексте будет развиваться процесс стабилизации в Йемене? Саудовское военное вторжение реанимировало традиционный раскол страны на Север и Юг: части остаются в составе единого государства, но крайне слабо взаимодействуют между собой. Это, в свою очередь, неизбежно и скоро возродит дискуссию о федерализации Йемена, активно протекавшую до саудовского вторжения, а после него заглохшую.

25 марта 2016 г. исполнился год с начала военной кампании, реализуемой в Йемене коалицией во главе с Саудовской Аравией. Операции «Буря решимости» и «Возвращение надежды» не принесли их инициаторам желаемого результата. Осознавая это, 19 марта министерство обороны Саудовской Аравии заявило о том, что военная миссия королевства в Йемене близится к завершению. На смену военным действиям, как полагают саудовские власти, должен прийти процесс стабилизации. Но в каком контексте он будет развиваться? Саудовское военное вторжение реанимировало традиционный раскол страны на Север и Юг: части остаются в составе единого государства, но крайне слабо взаимодействуют между собой. Это, в свою очередь, неизбежно и скоро возродит дискуссию о федерализации Йемена, активно протекавшую до саудовского вторжения, а после него заглохшую.

Одно из самых молодых государств мира, Йеменская республика, закрепившая свои нынешние границы в 1990 г., стала воплощением давнего стремления правящих кругов Народно-Демократической Республики Йемен (НДРЙ) и Йеменской Арабской Республики (ЙАР) к политическому единству. С момента независимости и северяне, и южане не раз предпринимали попытки нащупать ту модель, которая могла бы гарантировать взаимовыгодное сосуществование двух абсолютно разных политических образований в рамках общего государственного пространства. Приемлемая формула была утверждена на встрече глав двух государств в Сане в апреле 1990 г., а 22 мая было обнародовано совместное решение о создании Йеменской республики. К сожалению, воспользоваться богатым опытом мирового федерализма йеменцам не удалось. Подтверждением тому стала гражданская война 1994 г., спровоцированная «оккупационной» политикой северян в отношении Юга. Вместо того чтобы пойти по пути уступок, сопутствующих любой федерализации, центральные власти в начале 1990-х гг. взяли курс на лишение южан сложившейся за годы независимости идентичности. По словам британского специалиста Питера Солсбери, элита времен президента Салеха «предпочла сокрушение и подавление «раскольников» интегрированию локальных групп в открытую и подотчетную управленческую систему» [1]. Иначе говоря, проблема разрешилась силовым путем и утверждением авторитарной власти, пресекавшей любой сепаратизм.

Политическая система Севера предоставляла Югу лишь «перспективу ретроградной эволюции в собственное прошлое, от которого население Юга с большим облегчением избавилось благодаря радикальным реформам, проведенным режимом НДРЙ в 1970-е гг.» [2]. В конечном счете, упорное нежелание правительства в Сане вести торг с региональными элитами привело к тому, что южане при первой же возможности воспользовались слабостью центра и заявили о желании выйти из единого государства.

История определяет настоящее

REUTERS/Faisal Al Nasser
Николай Сурков:
Йемен: между иракским и сомалийским
сценарием

На первый взгляд, события 25-летней давности имеют мало общего с происходящим сегодня. Но это не совсем так — хотя бы потому, что обозначившаяся с лета 2015 г. условная «линия фронта», разделившая хусито-салеховский лагерь и его противников, почти идеально совпадает с бывшей границей между НДРЙ и ЙАР. Оценивая этот факт, следует иметь в виду, что былая экспансионистская политика Севера сформировала в рядах политической элиты южан стойкий сепаратистский комплекс. Победившему в 1994 г. режиму удалось лишь отсрочить назревающий конфликт: разлом по линии «Север-Юг» вновь обозначил себя после отставки Али Абдаллы Салеха в 2012 г. и начала работы Всеобщего национального диалога, в рамках которого обсуждалась реформа государственного устройства. К тому моменту подавляющее большинство йеменского политического класса не сомневалось в том, что единственная возможность сохранить Йемен в границах 1990 г. — федерализация страны.

Самой логичной и напрашивающейся опцией выглядело разделение Йемена на два субъекта федерации, территориально копирующих независимые государства, которые существовали до 1990 г. Однако обсуждение данного проекта быстро выявило его непрактичность, прежде всего из-за недовольства северян. Правящие круги Саны понимали, что в памяти южан свежи воспоминания о кровавых событиях 1994 г. Следовательно, подобная федеративная модель, по мнению северной элиты, предполагала риск полного прощания с Югом, едва ли готового вновь мириться с ролью политического аутсайдера. В итоге в декабре 2013 г. рабочая группа по проблемам Юга, приняв решение о преобразовании Йемена из унитарного государства в федерацию, не смогла договориться о количестве административных образований и их границах. Пока шло обсуждение, опасения йеменского руководства получили подтверждение — страна оказалась на грани полномасштабного конфликта, в котором вновь противостояли друг другу северяне и южане. Формальным поводом к обострению послужила хуситская революция 2014 г., которая была интерпретирована южным движением «Хирак» как переворот и после которой Мирное движение Юга и Революционное движение за освобождение Юга объявили о запуске процесса самоопределения, продолжающегося до сих пор.

EPA/YAHYA ARHAB/ Vostock Photo
Юрий Бармин:
Беспорядки в Йемене как фактор
долгосрочного влияния на нефтяной рынок

Попытки хуситов достичь компромисса с лидерами «Хирака» не увенчались успехом, несмотря даже на то, что для хуситов федерализация по принципу «Север-Юг» была бы оптимальной. Почуявшие запах свободы южане к концу 2014 - началу 2015 г. уже не собирались соглашаться даже с самым выгодным для себя федералистским проектом, надеясь на дальнейшее ослабление (или полный крах) государственных структур на Севере.

Чуть ранее, в феврале 2014 г., участники диалога, как показалось, достигли согласия по альтернативному проекту президента Хади, предполагавшему формирование на территории страны шести провинций — четырех на Севере и двух на Юге. (Ими должны были стать Азал, Саба, Джанад, Тахама, Аден и Хадрамаут, причем города Сана и Аден получали особый статус.) Еще через месяц президент дал указание заложить в проект новой йеменской конституции принципы разграничения полномочий между центром и регионами. После этого не раз высказывалось опасение, что федерализм в Йемене погубит единое государство, но проверить его состоятельность не удалось: в стране началась гражданская война, сопровождающаяся внешней интервенцией. Тем не менее даже в теоретическом плане идея планируемой йеменской федерализации сталкивалась с серьезными возражениями. Прежде всего проект создания шести провинций не учитывал внутренние дисбалансы, традиционные для йеменской жизни. Так, если в регионе Джанад плотность населения составляет 370 человек на квадратный километр, то в Хадрамауте ту же площадь населяют всего 7 человек. При этом на долю Хадрамаута и Сабы совокупно приходятся 70 процентов экономического потенциала страны, в то время как остальным провинциям, в которых проживают 80 процентов йеменцев, достаются лишь оставшиеся 30 процентов.

Чуть подробнее, чем просто детали

REUTERS/Khaled Abdullah
Василий Кузнецов:
Спустя тысячу лет мы вновь оказались в
IX веке

Имеющиеся на сегодня договоренности обходят стороной важнейшие экономические аспекты функционирования будущей федеральной системы: во-первых, разграничение компетенций центральных, региональных и местных властей, и, во-вторых, принципиальнейшее распределение нефтегазовых доходов [3]. Конференция национального диалога затронула эти темы лишь вскользь, ограничившись констатацией того, что природные богатства Йемена принадлежат всему народу. Кроме того, создание новых «этажей» власти усугубит бремя и без того немалых государственных расходов: в Йемене на зарплаты бюджетников идет более 30% всех государственных расходов (10% ВВП). Для небогатой страны создание новых административных структур, сопровождающее федерализацию, может обернуться финансовой катастрофой.

Помимо серьезных экономических аргументов против проекта выдвигаются и весомые политические резоны. Вполне ожидаемым оказалось то, что отстаиваемый Хади план «шести субъектов» встретил жесткое противодействие со стороны хуситов и южан. Первых не устраивает низкий экономический потенциал будущей провинции Азал, вотчины «Ансар Аллах»: не имея выхода к морю и не обладая полезными ископаемыми, эта территория заведомо обречена на вечный статус дотационного региона. В свою очередь, южане, дорожащие идеей единого и неделимого южного Йемена, с крайним недоверием отнеслись к попыткам разобщить их вотчину на два субъекта, Хадрамаут и Аден. Их, в частности, страшит перспектива утраты контроля над месторождениями углеводородов, расположенными именно в южной части страны. Неудивительно, что план Хади привел к выходу ряда южных движений из Всеобщего национального диалога. «Объявление о создании шести регионов — переворот против того, что было согласовано в ходе диалога», — заявил экс-министр внутренних дел Южного Йемена Мухаммед Али Ахмед [4]. Шестичленную схему категорически отвергает и Йеменская социалистическая партия, которую возглавляет бывший руководитель Южного Йемена Али Насер Мухаммед, настаивающий на сохранении нынешнего биполярного деления. В итоге «федеративный рецепт, который был призван умиротворить южан и учесть их минимальные требования, еще больше разгневал их».

Очевидно, что схема «шести субъектов» наилучшим образом отвечает интересам центральной власти, предоставляя ей возможность играть на противоречиях между регионами, которые попадают в зависимость от федерации. Но будущее его в условиях распадающейся государственности представляется туманным. По-видимому, желание местных политиков сохранить Йемен в нынешних границах в скором времени вновь сделает актуальной идею федерации, состоящей не из шести, а из двух субъектов, и предусматривающей за Югом широкие полномочия. Такой сценарий вероятен не только потому, что элита северян теперь относится к нему более мягко, нежели два года назад, но и из-за того, что часть южного истеблишмента, в том числе ряд фракций «Хирака» и Йеменская социалистическая партия, по-прежнему выступает за автономию. Еще в конце 2011 г. ими были выработаны так называемые «каирские принципы», в соответствии с которыми началу переговоров о федерализации страны должно предшествовать признание суверенитета Юга, утраченного в 1990 г.

REUTERS/Abdalrhman Ismail
Максим Сучков:
Ближний Восток между США и Россией
в 2016 г.: чего опасаться Москве?

Пять лет назад Сана и страны Персидского залива, под патронажем которых проходил Всеобщий национальный диалог, отказались идти на уступки южанам. Но реалии 2016 года меняют ситуацию: и для Саудовской Аравии, и для Севера, находящегося в основном под контролем хуситов и клана Али Салеха, федерализация страны по принципу «Север — Юг» стала бы сейчас самым оптимальным решением. Саудовская Аравия, уставшая от изнурительной интервенции, в последние месяцы вынуждена переключить внимание на Сирию, где разворачивается ее «холодное» противоборство с Ираном. Поэтому и ее вполне могла бы удовлетворить двучленная федерация, способствующая ослаблению хуситов и позволяющая королевству хотя бы частично восстановить каналы влияния на политические процессы в Йемене. Северянам же федерация двух субъектов предоставила бы возможность не только выйти из войны, но и избавиться от саудовской блокады.

У сторонних наблюдателей, однако, остаются сомнения. Основная претензия к намечаемым преобразованиям заключается в том, что федерализм, допуская наличие у составных частей государства собственных вооруженных формирований, налогов и политической инфраструктуры, теоретически облегчает противоборствующим группам вражду друг с другом. Ведь йеменская гражданская война 1994 г. стала возможной из-за того, что бюрократические и военные системы двух частей Йемена не сделались к тому моменту единым государственным целым. Результатом внедрения федерализма в разделенных обществах может оказаться не сплачивающий, а раскалывающий «этнический федерализм» [5]. И в этой связи стоит процитировать вывод британского исследователя, актуальный не только для Йемена, но и для других арабских государств: «Нет никаких гарантий того, что региональные лидеры, оказавшись в федеральной системе, начнут действовать более ответственно, чем их былые контрагенты, представлявшие центральную власть в централизованных системах» [6].

1. Salisbury P. Federalism, Conflict and Fragmentation in Yemen. London: Saferworld, Oct. 2015. P. 2.

2. Серебров С.Н. Революция и конфликт в Йемене // Конфликты и войны XXI века (Ближний Восток и Северная Африка). М.: Институт востоковедения РАН, 2015. C. 300.

3. В 2011 г. доходы от нефти составляли в Йемене от 60 до 70 процентов всех поступлений государственного бюджета.

4. Цит. по: Yemen Agrees On 6-region Federation // The National (Abu Dhabi). 10.02.2014.

5. Salisbury P. Op. cit. P. 6.

6. Ibid. P. 7.