Евросоюз усиливает борьбу с обходом санкций

В отличие от США, обладающих обширной практикой применения вторичных санкций, опыт ЕС в данной области может быть оценен как весьма ограниченный. И напротив, фокус внимания на правоприменительную практику стран ЕС в отношении нарушителей режима антироссийских санкций ЕС актуализируется с учетом ряда обстоятельств. Имеющиеся эмпирические данные позволяют говорить о ряде особенностей текущего курса ЕС в области контроля над соблюдением режима санкций в отношении России.

Первая особенность — сохраняющиеся дисбалансы в активности национальных органов в области правоприменения. С одной стороны, выделяются юрисдикции, характеризующиеся наиболее быстрыми темпами развития практики принудительных мер и последовательным увеличением числа расследований. Лидерами среди них можно считать Германию, Нидерланды, Финляндию и Латвию. Открытые источники позволяют говорить о том, что вместе они проводят более половины всех расследований нарушений режима санкций ЕС. Данная закономерность может объясняться более широким подходом указанных государств к реализации политики санкций в отношении Москвы: начиная с 2022 г. они не только имплементировали меры, принятые на уровне ЕС, но и последовательно ужесточали антироссийские ограничительные меры посредством ужесточения национального законодательства о санкциях. С другой стороны, ряд государств, включая Венгрию, Словакию, Словению и Мальту, согласно открытым данным, не проявляют никакой активности в области правоприменительной практики.

Вторая особенность – отчетливое выделение приоритетных направлений в области правоприменения. С 2022 г. большинство административных и уголовных дел было инициировано по основаниям экспорта в Россию товаров и технологий двойного и военного назначения, а также микроэлектроники (почти 40%). Около 20% расследований связаны с осуществлением транзакций и предоставлением услуг фигурантам списка блокирующих санкций. Порядка 15% всех случаев составляют дела, инициированные по основаниям поставок в РФ промышленной и строительной продукции, а также различного рода сырьевых товаров. Поставки в Россию «товаров роскоши» из стран ЕС стали поводом для начала расследований в более 10% случаев. Наконец, около 15% расследований властей стран ЕС связаны с экспортом в Россию условно «других» товаров.

Третья особенность — продолжающееся сотрудничество с профильными органами США в области обеспечения соблюдения санкций. Как показывают данные, подавляющее число расследований в странах ЕС инициируется по основаниям обхода экспортного контроля и финансовых санкций Евросоюза. Вместе с тем в ряде случаев задержание подозреваемых осуществляется в связи с нарушением американского санкционного законодательства для последующей экстрадиции по запросу США.

В результате одной из проблем динамичного расширения и развития правоприменительной практики ЕС в области обеспечения контроля над соблюдением антироссийских ограничений является то, что принудительные меры Союза больше не выступают в качестве альтернативы вторичным санкциям. Напротив, административное и уголовное преследование может сочетаться с использованием вторичных ограничений, что создает дополнительные риски для европейского бизнеса в процессе работы с российскими партнерами. При этом дальнейшее наращивание усилий ЕС в сфере правоприменения и их эффективность будет зависеть как от углубления координации политики между органами ЕС и национальными профильными ведомствами, так и от увеличения числа антироссийских санкций, главным образом в области экспортного и импортного контроля.

Угроза применения вторичных ограничений часто воспринимается как ключевой способ воздействия на нарушителей режима санкций зарубежных государств в отношении России. Это объясняет большое внимание к данному вопросу в исследовательской литературе, экспертных материалах и СМИ. Не меньшее число источников фокусируется на рисках инициирования административного и уголовного преследования за обход санкционного законодательства. Частота использования обоих инструментов давления заметно возросла после февраля 2022 г. в результате существенного расширения финансовых санкций и экспортного контроля в отношении России. В отличие от США, обладающих обширной практикой применения вторичных санкций, опыт ЕС в данной области может быть оценен как весьма ограниченный. И напротив, фокус внимания на правоприменительную практику стран ЕС в отношении нарушителей режима антироссийских санкций ЕС актуализируется с учетом ряда обстоятельств.

1. С 2022 года наблюдается стремительный рост динамики инициирования административных и уголовных дел в отношении граждан и бизнеса стран ЕС по основаниям нарушения антироссийских ограничений.

Сама по себе практика применения принудительных мер за несоблюдение режима санкций не является новой. Например, в США административная ответственность за обход финансовых санкций и экспортного контроля применяется с начала 2000-х годов. В 2017 г. Минфин США назначил первый штраф американской нефтяной компании за работу с российским предприятием, принадлежащим фигуранту списка блокирующих санкций (SDN-List). Примерно в то же время появились первые случаи инициирования уголовных расследований за более серьезные нарушения экспортного контроля в отношении России. В дальнейшем Вашингтон последовательно наращивал практику административного и уголовного преследования за обход действующих в отношении России ограничений. Начало военной операции на Украине и сопутствующее расширение антироссийских санкций закономерно способствовали росту числа таких дел. Вместе с тем открытость и публичность расследований предоставляют обширную эмпирическую базу для анализа правоприменения США, отслеживания его динамики и изменений.

В случае ЕС правоприменительная практика государств-членов начала заметно развиваться только после февраля 2022 г. До этого времени открытые источники фиксировали лишь единичные расследования нарушений санкционного законодательства. По мере увеличения числа санкционных ограничений, преимущественно торговых, количество административных и уголовных расследований резко возросло и, по некоторым данным, превышает 2 тысячи дел. Заметно расширилась и география таких расследований. Точечные уголовные разбирательства в Германии и Нидерландах до 2022 г. сменились на широкую практику контроля соблюдения санкций практически во всех государствах — членах Евросоюза.

Иван Тимофеев, Полина Чуприянова:
Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений

2. Непрозрачность санкционного законодательства ЕС формирует дополнительные риски для российских и зарубежных лиц при ведении деятельности в юрисдикции ЕС.

Наличие в санкционном законодательстве ЕС противоречивых формулировок может способствовать неоднообразному и в ряде случаев неверному толкованию его положений со стороны национальных органов и профильных ведомств, в том числе в контексте обеспечения контроля над соблюдением режима ограничений. В июле прошлого года внимание российских экспертов было приковано к сообщениям об аресте личных автомобилей российских граждан, въезжающих на территорию Европейского союза. Аресты были инициированы на фоне расширения импортного контроля в отношении России и расширения ограничений на ввоз в ЕС широкого перечня наименований товаров, включая автомобили, фотоаппараты, бытовую технику, товары химической промышленности и так далее.

Сославшись на то, что правила (ст. 3i Регламента 833/2014) не предусматривали каких-либо исключений для предметов личного пользования, немецкие таможенные органы арестовали автомобиль гражданина РФ по основаниям нарушения санкционного законодательства ЕС посредством ввоза на его территорию запрещенных к импорту товаров (в данном случае – транспорта). После предварительного расследования местной прокуратуры россиянину удалось вернуть автомобиль. Вместе с тем уже в сентябре 2023 г. Еврокомиссия подтвердила отсутствие любых исключений для продукции и транспорта личного пользования, что допускает дальнейшие аресты имущества россиян при въезде на территорию стран ЕС.

Приведенный случай, с одной стороны, не означает, что собственность российских граждан будет беспрепятственно изыматься в любой стране ЕС в случае минимальных подозрений о нарушениях. С другой стороны, само наличие непрозрачных постановлений в законодательстве Евросоюза и простор для их толкования создает дополнительные риски для работы в юрисдикции ЕС даже в тех областях, которые формально не подпадают под действие ограничений.

3. Признание эффективного обеспечения контроля над соблюдением режима ограничений против России в качестве приоритетного направления политики ЕС в области санкций.

После февраля 2022 г. наблюдается активное участие наднациональных органов Европейского союза в разработке профильной нормативно-правовой базы и содействии расследованию нарушений в странах ЕС. Среди прочего отмечается роль Европарламента и Совета ЕС в устранении дисбалансов в активности национальных органов в области правоприменения. Более ранние исследования демонстрировали, что такие дисбалансы приводили к тому, что запрещенные законодательством сделки и операции успешно контролировались в одних государствах — членах Союза, однако продолжали беспрепятственно реализовываться в других. Это потребовало гармонизации национального законодательства государств ЕС в области реализации принудительных мер. В апреле 2024 г. был утвержден проект директивы, фиксирующей единые параметры установления административной и уголовной ответственности, меры наказания за нарушения, включая размеры штрафов и сроки тюремного заключения, смягчающие и отягчающие обстоятельства. Положения директивы должны быть включены в законодательства стран ЕС в течение года и, как следствие, способствовать единообразному и эффективному контролю над соблюдением режима санкций.

Еще одним шагом в этом направлении стало активное участие наднациональных органов ЕС в проведении расследований на национальном уровне. Так, в октябре этого года Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF) совместно с правоохранительными органами Испании произвело арест четырех подозреваемых в обходе санкций (трое из которых — граждане РФ) за предполагаемые поставки химических веществ в Россию. Помимо прочего, роль OLAF проявляется в отслеживании подозрительных торговых потоков, выявлении потенциальных попыток обхода санкций Евросоюза и предотвращении незаконных транзакций.

Иван Тимофеев:
Вторичные санкции в отношении партнеров России за рубежом: от определения к фактам

С учетом специфики правоприменительной практики ЕС ее анализ осложняется по ряду причин. Ключевой из них выступает отсутствие единого института, осуществляющего контроль над соблюдением режима санкций Евросоюза, или, по крайней мере, нескольких таких институтов. Американская политика в области преследования нарушителей режима санкций, для сравнения, координируется структурным подразделением Минфина США (OFAC) в тех случаях, когда речь идет об инициировании административного расследования, и Минюстом США, когда принимается решении об уголовной ответственности за нарушение. Роль иных ведомств, участвующих в расследовании, может быть охарактеризована как вспомогательная.

В Европейском союзе ответственность за обеспечение соблюдения законодательства лежит на национальных государствах. В каждом из них действует разветвленная система судов, которые вправе принимать решение об ответственности за обход санкций. Широкими полномочиями в области правоприменения обладают также узкоспециализированные ведомства, включая таможенные органы, агентства различного профиля и так далее. Решение о разглашении расследуемых правонарушений или об их конфиденциальности также зависит от перечисленных ведомств. Иными словами, оценить полноту картины в этой области представляется сложным.

Вместе с тем имеющиеся эмпирические данные позволяют говорить о ряде особенностей текущего курса ЕС в области контроля над соблюдением режима санкций в отношении России.

Первая особенность — сохраняющиеся дисбалансы в активности национальных органов в области правоприменения. С одной стороны, выделяются юрисдикции, характеризующиеся наиболее быстрыми темпами развития практики принудительных мер и последовательным увеличением числа расследований. Лидерами среди них можно считать Германию, Нидерланды, Финляндию и Латвию. Открытые источники позволяют говорить о том, что вместе они проводят более половины всех расследований нарушений режима санкций ЕС. Данная закономерность может объясняться более широким подходом указанных государств к реализации политики санкций в отношении Москвы: начиная с 2022 г. они не только имплементировали меры, принятые на уровне ЕС, но и последовательно ужесточали антироссийские ограничительные меры посредством ужесточения национального законодательства о санкциях. С другой стороны, ряд государств, включая Венгрию, Словакию, Словению и Мальту, согласно открытым данным, не проявляют никакой активности в области правоприменительной практики.

Вторая особенность – отчетливое выделение приоритетных направлений в области правоприменения. С 2022 г. большинство административных и уголовных дел было инициировано по основаниям экспорта в Россию товаров и технологий двойного и военного назначения, а также микроэлектроники (почти 40 процентов). В начале 2023 г. указанные категории продукции были включены в список товаров «высокого приоритета», разработанный совместно США, ЕС и Великобританией. Около 20 процентов расследований связаны с осуществлением транзакций и предоставлением услуг фигурантам списка блокирующих санкций. Порядка 15 процентов всех случаев составляют дела, инициированные по основаниям поставок в РФ промышленной и строительной продукции, а также различного рода сырьевых товаров. Поставки в Россию «товаров роскоши» из стран ЕС стали поводом для начала расследований в более 10 процентов случаев. Наконец, около 15 процентов расследований властей стран ЕС связаны с экспортом в Россию условно «других» товаров (к ним были отнесены крайне малочисленные поставки товаров для гражданского транспорта, химической продукции и товаров, назначение которых не определено).

Иван Тимофеев:
Без «чёрных рыцарей». Остаются ли третьи страны проблемой для инициаторов санкций против России?

Третья особенность — продолжающееся сотрудничество с профильными органами США в области обеспечения соблюдения санкций. Как показывают данные, подавляющее число расследований в странах ЕС инициируется по основаниям обхода экспортного контроля и финансовых санкций Евросоюза. Вместе с тем в ряде случаев задержание подозреваемых осуществляется в связи с нарушением американского санкционного законодательства для последующей экстрадиции по запросу США. Так, в августе прошлого года власти Кипра по запросу США задержали гражданина России и Германии Артура Петрова за предполагаемые поставки в РФ товаров и технологий военного назначения американского производства. Летом 2024 г. Петров был экстрадирован в США для избрания меры ответственности и исполнения наказания.

Еще одним направлением координации органов США и ЕС можно считать то, что поводом для начала следственных действий в отношении европейских граждан и компаний становятся блокирующие санкции США. В сентябре 2023 г. Минфин США включил в список блокирующих санкций две финские логистические компании (Luminor и Siberica) за предположительные поставки в Россию электроники двойного назначения. После этого власти Финляндии начали собственное расследование, в результате которого глава компаний был арестован и предстал перед судом. Наконец, сотрудничество между США и ЕС развивается на уровне принятия совместных документов о ключевых направлениях политики в области контроля над соблюдением санкций, как это было с перечнем «высокоприоритетных товаров».

В результате одной из проблем динамичного расширения и развития правоприменительной практики ЕС в области обеспечения контроля над соблюдением антироссийских ограничений является то, что принудительные меры Союза больше не выступают в качестве альтернативы вторичным санкциям. Напротив, административное и уголовное преследование может сочетаться с использованием вторичных ограничений, что создает дополнительные риски для европейского бизнеса в процессе работы с российскими партнерами. При этом дальнейшее наращивание усилий ЕС в сфере правоприменения и их эффективность будет зависеть как от углубления координации политики между органами ЕС и национальными профильными ведомствами, так и от увеличения числа антироссийских санкций, главным образом в области экспортного и импортного контроля.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».