Европейский союз после Brexit: трансформация политико-институциональной системы
East News
Д. Кэмерон и Ж.-К. Юнкер на саммите ЕС,
28 июня 2016 г.
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Голосов: 2, Рейтинг: 3) |
(2 голоса) |
К.полит.н., заведующий кафедрой интеграционных процессов МГИМО МИД России, ведущий научный сотрудник Института Европы РАН
Референдум, инициированный Дэвидом Кэмероном как средство давления на партнеров по Евросоюзу, превращается в политическое землетрясение глобального масштаба. Европейский союз превращается в организацию, нормальным состоянием которой должна быть стабильность, а не развитие. Но чтобы достичь этого «нормального состояния», он должен трансформироваться, поскольку современная политико-институциональная система ЕС не отвечает требованиям времени.
Референдум, инициированный Дэвидом Кэмероном как средство давления на партнеров по Евросоюзу, превращается в политическое землетрясение глобального масштаба. Европейский союз превращается в организацию, нормальным состоянием которой должна быть стабильность, а не развитие. Но чтобы достичь этого «нормального состояния», он должен трансформироваться, поскольку современная политико-институциональная система ЕС не отвечает требованиям времени.
Шокирующий итог референдума в Великобритании высветил все системные дефекты политико-институциональной системы Европейского союза, усиленные внешними шоками последних лет. В числе основных системных дефектов можно назвать следующие: отсутствие разделяемой всеми акторами долгосрочной цели интеграции и видения будущего; недостаточная эффективность текущего управления; образ Брюсселя как далекой от народа всевластной бюрократии; неспособность обеспечить требуемый уровень легитимности системы в отсутствие укорененной в обществе европейской идентичности; чрезмерное расширение состава, в результате которого в ЕС сегодня входит слишком много стран, существенно различающихся по базовым политическим и экономическим характеристикам и приоритетам.
Основные вызовы, с которыми Евросоюз столкнулся в последние годы, хорошо известны. Кризис зоны евро вскрыл блок экономических проблем, которые можно суммировать следующим образом: как повысить глобальную конкурентоспособность экономики Евросоюза и «противостоять тенденции к сокращению доли и роли Европы в мировой экономике» [1]?
Попытка Евросоюза строить внешнеполитическую стратегию в мире глобальной нестабильности на основе «мягкой силы» и экспорта собственных принципов и норм не выдержала испытания реальностью.
Миграционный кризис до предела обострил все конфликты, связанные с мультинациональной и мультиконфессиональной природой европейского общества. Он стал питательной средой для и без того ощутимых в политической жизни Европы трендов евроскептицизма и правого радикализма.
Попытка Евросоюза строить внешнеполитическую стратегию в мире глобальной нестабильности на основе «мягкой силы» и экспорта собственных принципов и норм не выдержала испытания реальностью. В частности, ЕС оказался не готов эффективно реагировать на фундаментальные вызовы безопасности на своей периферии. Экономика, идентичность и внешняя политика — современные вызовы затрагивают наиболее важные достижения европейской интеграции.
Наконец, очередную злую шутку сыграл разрыв между элитами и основной массой населения. Европейские элиты (британские в особенности) уже давно глубоко интегрировались в глобальную экономику и политическое сообщество и превратились в «граждан мира». Они прекрасно понимают, какие возможности дает глобализация, и присваивают большую часть получаемых от глобализации/интеграции благ. А вот значительная часть населения по-прежнему привержена национальной идентичности. Она ощущает интеграцию скорее как источник рисков, а не возможностей, как причину усиления конкуренции и даже как источник угроз.
И вот референдум, инициированный Дэвидом Кэмероном как средство давления на партнеров по Евросоюзу, превращается в политическое землетрясение практически глобального масштаба. В полном соответствии с заветами Карла Маркса идея, овладев массами, стала материальной силой.
Вероятность того, что за Великобританией последуют другие страны (некоторые эксперты называют Венгрию, Польшу, Грецию, Нидерланды), очень невелика. Большая и высокоразвитая экономика способна успешно развиваться самостоятельно, хотя она неизбежно столкнется со сложностями из-за утраты части связей с континентальной Европой. А вот малые страны (или страны большие, но среднего уровня развития) должны быть частью большого экономического пространства, иначе они неминуемо будут терять конкурентоспособность.
Значительная часть населения ощущает интеграцию скорее как источник рисков, а не возможностей, как причину усиления конкуренции и даже как источник угроз.
Элиты это прекрасно понимают. Какие страны ЕС рискнут последовать за Великобританией? Венгрия, где ключевые позиции в экономике занимает иностранный капитал? Польша, ежегодно получающая из бюджета Евросоюза около 13 млрд евро? Греция, чтобы начать одиночное плавание с дефолта и необходимости самостоятельно перезаключить миграционную сделку с Турцией? Нидерланды, у которых 75% внешней торговли приходятся на ЕС?
Конечно, кто-то может попытаться повторить британскую тактику «шантажа»: угрожая выходом из ЕС, добиться уступок. Но что дозволено Юпитеру, не дозволено быку. Великобритания всегда имела в ЕС не только особый статус, но и ресурсы, позволявшие получать все новые и новые уступки. Чтобы успешно шантажировать Евросоюз, нужно быть пятой экономикой мира, ядерной державой и стратегическим союзником Вашингтона. Наконец, лидеры Евросоюза явно не хотят во второй раз попасть в ловушку «шантажиста» и постараются выстроить свои отношения с Лондоном так, чтобы никому не было повадно повторить его путь.
Процесс выхода Великобритании из ЕС займет несколько лет. На повестку дня снова встает вопрос независимости Шотландии, возникает неопределенность по поводу будущего Северной Ирландии. Абсолютно неясно, на какой основе будут строиться отношения между Лондоном и Брюсселем после развода. Предсказать, каким станет Европейский союз после выхода Великобритании, практически невозможно. Ясно одно: он не останется прежним.
Сейчас, по горячим следам, можно сформулировать лишь самые общие соображения о будущем Евросоюза, предложить для дискуссии один из возможных сценариев.
Крах идеологии интеграции
Европейская интеграция должна постоянно углубляться, ведь интеграция — это необратимый процесс, не имеющий обратного хода. Конечная цель никому не известна, но «все более тесный союз народов Европы» подразумевает постоянное движение вперед. Интеграция — это благо для всех, и поэтому все страны Европы стремятся вступить в Европейский союз, присоединиться к «пространству свободы, безопасности и благосостояния». Большинство политиков европейского мейнстрима если и не произносили вслух эти тезисы, то вели практическую политическую деятельность на основе этих предпосылок.
Этой идеологии больше не существует. Крах Конституции ЕС фактически поставил крест на проекте европейской федерации и заставил задуматься о пределе углубления интеграции. События последних лет дали несколько примеров отката интеграционного процесса, фактического отказа от уже достигнутого уровня взаимодействия и передачи вопросов обратно на национальный уровень (например, миграционный кризис). А сегодня стало понятно, что интеграция — это не только расширение, но и «сужение» ЕС.
Лидеры Евросоюза явно не хотят во второй раз попасть в ловушку «шантажиста» и постараются выстроить свои отношения с Лондоном так, чтобы никому не было повадно повторить его путь.
Вместо бесконечного, необратимого, априори выгодного для всех процесса Европейский союз стал организацией, не имеющей мессианской цели, способной как приобретать новые компетенции и новых членов, так и терять их. ЕС превратился в организацию, вынужденную ежечасно доказывать свою полезность государствам-членам, элитам и обществам. А последние, в свою очередь, теперь оценивают Евросоюз исходя преимущественно из национальных/групповых интересов, а не из нормативных критериев. Впрочем, не стоит забывать, что ЕС предоставляет чрезвычайно важные «общественные блага»: отсутствие войн между государствами-членами, эффективную экономическую систему с высоким уровнем социальной защиты, инклюзивные политические системы с большим объемом политических и гражданских свобод, экономические выгоды единого рынка, удобства единой валюты и Шенгенского пространства и т.п. Отказ от «интеграционного мессианизма» повлечет за собой смягчение ценностной риторики, существенное замедление процессов европеизации, чрезвычайную осторожность или вообще отказ Брюсселя от попыток воздействовать на политическую ситуацию в государствах-членах, ослабление коммунитарных органов (прежде всего Еврокомиссии) при дальнейшем усилении межправительственных.
Европейский союз превращается в организацию, нормальным состоянием которой должна быть стабильность, а не развитие. Но чтобы достичь этого «нормального состояния», он должен трансформироваться, поскольку современная политико-институциональная система ЕС не отвечает требованиям времени [2].
Ядро получает свободу рук
ЕС превратился в организацию, вынужденную ежечасно доказывать свою полезность государствам-членам, элитам и обществам.
С середины 2000-х гг. в ЕС усиливаются элементы межправительственного сотрудничества, все ощутимее становится доминирование национальных интересов, особенно при решении стратегических вопросов. Увеличившаяся разнородность интересов ставит под вопрос возможность продолжения интеграционного процесса как игры с положительной суммой. Отсюда — стремление гарантировать собственные интересы за счет возврата к практике межгосударственного торга. Уже Лиссабонский договор, формально сохранивший принцип институционального баланса между наднациональными и межправительственными элементами, сдвинул баланс влияния в пользу межправительственных институтов — Европейского совета и Совета министров.
Необходимость срочных стратегических решений в ходе кризиса зоны евро и миграционного кризиса, а также приоритизация внешнеполитической повестки привели к тому, что решения все чаще принимались на уровне Европейского совета. Прочие институты ЕС лишь оформляли с трудом достигнутый политический консенсус. Учреждение поста председателя Европейского совета существенно повысило эффективность этого института.
Усиление межправительственных элементов в ЕС естественным образом увеличивает неформальное влияние крупных государств. Представители этих государств начинают собираться отдельно. Мини-саммиты (на уровне лидеров или министров) становятся обычным явлением, еще чаще мы наблюдаем челночную дипломатию руководителей ключевых стран ЕС. Апофеозом этого можно считать институализированную еврогруппу, министры которой встречаются за день до заседания Совета ЕС по экономическим и финансовым вопросам и предрешают многие решения последнего.
Кардинально изменилась роль Германии. Окончательно ушли в прошлое комплексы и самоограничения немцев, связанные с преступлениями фашизма. Воссоединение страны и уверенное преодоление экономического кризиса сделали Германию очевидным экономическим, технологическим, промышленным и финансовым, а в последнее годы — и политическим лидером ЕС. Соответственно, франко-германская ось, исторически служившая основой Евросоюза, превратилась в германо-французскую.
Но достаточно ли велика Германия, чтобы уверенно осуществлять лидерство в Евросоюзе? Очевидно, что нет. И даже франко-германская ось слишком мала и уже не способна вырабатывать стратегические компромиссы, приемлемые для большинства государств ЕС. За пределами «пространства компромисса», как правило, остаются некоторые страны Южной Европы и значительная часть стран Центральной Европы.
Выход Великобритании способен существенно упростить формирование сплоченного ядра Евросоюза. Во-первых, уходит страна, которая традиционно оппонировала интеграционным устремлениям германо-французского тандема. Во-вторых, самим фактом своего присутствия в ЕС Великобритания, опиравшаяся на особые отношения с Вашингтоном, подрывала лидерство Германии. В-третьих, по всем экономическим и политическим параметрам еврозона становится доминирующей группой в составе ЕС [3].
Теперь еврозона имеет все шансы трансформироваться в устойчивое ядро, которое будет задавать вектор развития всего Евросоюза. Разумеется, это ядро не будет гомогенно; в нем уже видны зарождающиеся элементы управляющих структур.
Франко-германская ось слишком мала и уже не способна вырабатывать стратегические компромиссы, приемлемые для большинства государств ЕС.
Основным контуром управления останется германо-французская ось — она либо сохранится в нынешнем виде, либо трансформируется в треугольник Германия–Франция–Италия. Характерно, что для выработки стратегии ЕС после британского референдума Ангела Меркель пригласила на совещание 27 июня именно Франсуа Олланда и Маттео Ренци, а также председателя Европейского совета Дональда Туска, который должен был символизировать участие всех остальных стран ЕС. Сегодня основной раскол внутри Евросоюза — это раскол между севером и югом. В треугольнике крупных стран ЕС Германия выражает интересы севера, Италия — юга, а Франция во всех смыслах занимает промежуточное положение.
Второй контур управления образуют государства — основатели ЕС, т.е. треугольник плюс Бенилюкс. Колоссальный опыт сотрудничества, символическая аура государств-основателей, схожее видение стратегического направления развития ЕС — более чем достаточная основа для углубленного взаимодействия. При этом участие стран Бенилюкс позволит парировать критические замечания относительно «директории» и «заговора» крупных держав. К тому же сегодня все больше экспертов полагают, что глубинную основу успешного интеграционного проекта составляет культурное единство. Не случайно легенда приписывает Жану Монне слова: «Если бы я начинал это [интеграцию] заново, я бы начал с культуры». Состав государств — основателей ЕС в начале 1950-х гг. определялся не только нюансами политики того периода. Все они были «наследниками» империи Карла Великого, историческим ядром Западной Европы. Кстати, именно профиль Карла Великого был изображен на бельгийских сувенирных монетах ЭКЮ 1980-х гг.
Периферия Евросоюза как провинция
Очевидно, что ключевые игроки Евросоюза обставят уход Лондона так, что никому не захочется следовать этому примеру, — никаких бонусов тому, кто не хочет разделить общую ношу.
Вплоть до настоящего времени периферийные страны ЕС, т.е. те, которые не входят в Шенген, еврозону, пользуются специфическими исключениями в других проектах ЕС [4], считали себя полноценными участниками интеграционного процесса, только идущими другим путем или чуть медленнее остальных. Добровольный отказ Великобритании от ряда интеграционных инициатив означает, что не все проекты ЕС в равной степени соответствуют интересам всех государств-членов. Следовательно, ядро Евросоюза — это лишь одна из групп стран ЕС, пусть и большая количественно. А аутсайдеры — и те, кто не хочет, и те, кто не может, — это равноправная «другая Европа». Было бы преувеличением утверждать, что Лондон выступал в роли лидера стран периферии, хотя во внешней политике именно он консолидировал «новую» Европу. Однако пример Великобритании — страны с гигантским количеством исключений из правил ЕС, но при этом неотъемлемой части «Европы Евросоюза» — легитимизировал существование других аутсайдеров.
С уходом Великобритании периферия ЕС будет состоять из малых стран (за исключением Польши). Большинство из них имеют относительно менее развитую экономику, а часть — менее стабильную и эффективную политическую систему. К тому же большинство из них составляют периферию не по своему желанию, а потому, что не соответствуют критериям, необходимым для присоединения к тем или иным проектам Евросоюза.
Периферийные страны ЕС рискуют получить ярлык второсортности. В процессе упрочения ядра их статус будет все больше приближаться к статусу Норвегии или Швейцарии. Эти две страны не являются членами Евросоюза и не имеют возможности влиять на принятие решений в нем, но вынуждены соблюдать большую часть его законодательства, чтобы сохранить участие в едином внутреннем рынке и Шенгенской зоне.
Место Великобритании
Чего хочет Лондон? Один из лозунгов, под которым евроскептики шли на референдум, — нам нужна зона свободной торговли и ничего больше. Но в реальности Лондон будет стремиться максимально сохранить свое участие в едином внутреннем рынке. Разумеется, за исключением свободы движения трудящихся, ведь именно нежелание пускать приезжих из других стран ЕС, прежде всего из Восточной Европы, — один из сильных лозунгов британских евроскептиков. Кроме того, Великобритания заинтересована в сохранении существующих условий финансового взаимодействия — свободы финансовых услуг, хотя и без участия в проектах финансового и банковского сотрудничества, которые инициированы еврозоной, но реализованы в формате большинства стран ЕС («пакет двух», «пакет шести», налоговый союз, бюджетный союз) [5]. И, разумеется, неприятие Лондона вызывает то, что он считает чрезмерным регулированием экономической деятельности, а именно — технические стандарты, меры социальной политики, защиту прав потребителей и т.д. Сложность состоит в том, что соблюдение этих норм — безусловное требование для доступа к единому внутреннему рынку.
Иными словами, обговаривая условия выхода из ЕС, Лондон может попытаться продолжить свою стратегию cherry picking и сохранить участие в выгодных для него элементах интеграционного проекта. Однако ЕС-27 явно не склонен потакать намерениям британцев. Уже прозвучали заявления, что Брюссель не будет делать из истории выхода Великобритании урок, наказывая ее за уход. Но очевидно, что ключевые игроки Евросоюза обставят уход Лондона так, что никому не захочется следовать этому примеру, — никаких бонусов тому, кто не хочет разделить общую ношу.
Задача, стоящая перед британскими политиками заключается в переосмыслении места Великобритании в западном сообществе.
Модели Норвегии и Швейцарии одинаково неприемлемы для Великобритании. Как уже отмечалось, обе эти страны, формально не входя в состав Евросоюза, на практике применяют даже бόльшую часть его законодательства, нежели Великобритания (настолько велики исключения, которыми она пользуется). При этом ради участия в едином внутреннем рынке обе страны соблюдают правила, обеспечивающие свободу движения трудящихся [6], что неприемлемо для Лондона. Более того, применяя значительную часть законодательства ЕС, эти страны не имеют возможности принимать участие в его разработке (иногда это называют «демократией по факсу»). Такое положение ограничило бы суверенитет Великобритании в гораздо большей степени, нежели полноценное членство в ЕС.
Задача, стоящая перед британскими политиками, намного масштабнее, чем нахождение нового места в «Европе Евросоюза». Она заключается в переосмыслении места Великобритании в западном сообществе. И чтобы решить эту задачу, следует отказаться от европоцентризма. Место Великобритании — между Европой и США. В сфере безопасности это — НАТО, в сфере внешней политики — суверенитет и особые отношения с Вашингтоном, в сфере экономики — участие в качестве третьей стороны в Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве (TTIP). Во-первых, TTIP явно не ограничивает экономический суверенитет, а если и ограничивает, то в минимальной степени. Во-вторых, не подразумевает большой регуляторной нагрузки (с этим никогда не согласились бы США) и либерализует торговлю товарами и движение капиталов, что является основным интересом Лондона. В-третьих, участие Великобритании в TTIP способно решить политическую задачу сохранения трансатлантической солидарности в новых условиях.
1. Борко Ю.А. Европейский Союз в XXI веке: текущие дела и фундаментальные проблемы // Современная Европа. 2015. № 3 (июль-сентябрь). C. 9.
2. В этой связи примечательна фраза премьер-министра Франции Мануэля Вальса: «Сейчас время создать другую Европу». См.: Melander I., Lough R. France says new Europe needed after Brexit «explosive shock» // Reuters, 24.06.2016.
3. Характерно, что среди условий сохранения членства Великобритании в ЕС, которые Д. Кэмерон выторговал в феврале 2016 г., одним из ключевых было положение о недискриминации стран, сохранивших национальную валюту. Речь шла как о политических аспектах (не допустить, чтобы Еврогруппа подменила собой Экофин), так и об экономических (правила функционирования зоны евро не должны подрывать единство внутреннего рынка ЕС).
4. Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. М.: УРСС, 2012; Кавешников Н.Ю. «Гибкая интеграция» в Европейском союзе // Международные процессы. 2011. Май-август. Т. 9. № 2(26). C. 58–69.
5. Цибулина А.Н. Банковский и фискальный союзы в ЕС: что важнее? // Вестник МГИМО-Университета. 2014. № 4(37). С. 155–161.
6. И в этом проблема Швейцарии, поскольку на референдуме в феврале 2014 г. швейцарцы высказались за введение квот для иммигрантов из ЕС. Это требование противоречит соглашениям, заключенным между Швейцарией и Европейским союзом. В настоящее время стороны ищут компромисс, который позволил бы выполнить требование швейцарского народа и одновременно не разрушил бы всю систему отношений.
(Голосов: 2, Рейтинг: 3) |
(2 голоса) |
