«Дух ДНЯО» или «Let us be realistic»?

10 мая 2019 г. в Нью-Йорке в штаб-квартире ООН завершилась работа третьей сессии Подготовительного комитета Обзорной конференции 2020 года по рассмотрению действия Договора о нераспространении ядерного оружия (ПК-3 ОК ДНЯО–2020). Это была последняя и решающая сессия перед ОК ДНЯО–2020. Больших надежд на выработку консенсусного документа с рекомендациями будущей Обзорной конференции не было, тем не менее председатель конференции Посол Малайзии Сайед Хуссин и его команда активно работали над задачей выработать документ на основе предложений всех стран-участниц ДНЯО. 3 мая был подготовлен первый вариант Рекомендаций к ОК ДНЯО–2020 и 9 мая второй доработанный вариант. При обсуждении второго документа 9 и 10 мая выступили 53 делегата, представляющие как национальную позицию, так и региональные группы (Движение неприсоединения (ДН), Африканский союз, Лига арабских государств, группа Латиноамериканских государств и ЕС).

В ходе обсуждения второго варианта Рекомендаций Третьего Подкома сформировалось два кластера внутри государств — участниц ДНЯО. Практически все представители ДН говорили о том, что второй документ соответствует духу ДНЯО. Другая группа государств, включающая преимущественно страны НАТО и ЕС, в своих выступлениях настаивала на том, что второй вариант «уводит дальше от консенсуса».

Что же важнее — консенсус или следование идеалам и духу ДНЯО? Что движет радикальными сторонниками перемен внутри ДНЯО: идеалистическое реформирование режима ДНЯО или протест против ядерного меньшинства и структурного неравенства внутри ДНЯО? Как бы мы ни оценивали формирование новых группировок внутри ДНЯО и их мотивы поведения, становится очевидной все большая фрагментация внутри переговорного процесса ДНЯО, перегруппировка позиций и нарастание протеста против государств, обладающих ядерным оружием.

10 мая 2019 г. в Нью-Йорке в штаб-квартире ООН завершилась работа третьей сессии Подготовительного комитета Обзорной конференции 2020 года по рассмотрению действия Договора о нераспространении ядерного оружия (ПК-3 ОК ДНЯО-2020) [1]. Это была последняя и решающая сессия перед ОК ДНЯО-2020. Больших надежд на выработку консенсусного документа с рекомендациями будущей Обзорной конференции не было, тем не менее председатель конференции Посол Малайзии Сайед Хуссин и его команда активно работали над задачей выработать документ на основе предложений всех стран-участниц ДНЯО. 3 мая был подготовлен первый вариант Рекомендаций к ОК ДНЯО–2020 и 9 мая второй доработанный вариант. При обсуждении второго документа 9 и 10 мая выступили 53 делегата, представляющие как национальную позицию, так и региональные группы (Движение неприсоединения (ДН), Африканский союз, Лига арабских государств, группа Латиноамериканских государств и ЕС).

Екатерина Михайленко:
Трудности переговорного процесса в рамках ДНЯО: на пути к достижению консенсуса

ДНЯО и несогласные

Большинство государств Азии, Африки, Латинской Америки выступили в поддержку второй версии Рекомендаций, в то время как представители США, Канады, Великобритании и других западных государств сочли документ разобщающим позиции сторон и далеким от консенсуса. Выступая с комментариями представитель ЮАР заявила, что «ДНЯО принадлежит всем нам!.. Договор не принадлежит небольшой группе государств, которая решает, что приемлемо, а что нет». Это был ключевой момент в рамках переговорного процесса трех ПК ОК–2020. Серьезные разногласия относительно интерпретаций статей ДНЯО, ценностей и «духа ДНЯО» стали препятствием для продуктивного обсуждения современных вызовов режиму ядерного нераспространения.

Решающим и знаменательным в истории режима ядерного нераспространения станет 2020 год. Во-первых, будет отмечаться 50-я годовщина вступления в силу Договора о нераспространении ядерного оружия и 25-я годовщина безусловного и бессрочного продления данного договора в мае 1995 г. Почему вторая дата является важной для государств-участниц ДНЯО? Вероятно потому, что продление Договора в 1994–1995 гг. вызвало большую дискуссию среди государств-участниц. Дискуссия шла вокруг двух сюжетов: продления договора на новый срок или бессрочно; если бессрочно, то нужны ли дополнительные условия для бессрочного продления? Несмотря на видимую эффективность режима в середине 1990-х гг., которая определялась тем, что договор стал почти универсальным и наблюдался прогресс в области контроля над вооружениями, ряд государств присоединилcя к договору в качестве НЯОГ (Государств, не обладающих ядерным оружием). Тем не менее внутри переговорного процесса существовали серьезные разногласия по поводу дальнейшего укрепления режима и придания ему большей эффективности. Как отмечает Дж. Данапала, накануне Конференции 1995 г. по рассмотрению и продлению срока действия ДНЯО (КРПДНЯО) стал очевидным растущий раскол между Севером и Югом по вопросам реализации положений ДНЯО. Возглавляемая Индонезией группа государств Движения неприсоединения демонстрировала нежелание отмечать 25-летнюю годовщину вступления договора в силу, и, напротив, высказывала серьезную критику по поводу отсутствия прогресса в области разоружения, а также других вопросах, таких как всеобъемлющее запрещения ядерных испытаний, гарантии безопасности, договор о запрещении производства расщепляющихся материалов [2].

Движение неприсоединения в целом было против безусловного и бессрочного продления Договора. Участники переговорного процесса оказались не способны прийти к консенсусу, чему не способствовала позиция ряда западных стран и России. В. Орлов отмечает, что ведущие государства-сторонники бессрочного продления (США, Франция, Великобритания, Нидерланды и РФ) распределили между собой зоны ответственности и организовали в них давление на государства Латинской Америки, бывшие колониальные владения и государства СНГ [3]. В. Орлов и Дж. Данапала отмечают, что и само Движение неприсоединения не было едино в своей позиции по продлению ДНЯО. В. Орлов вычленяет пять групп государств по их отношению к бессрочному продлению ДНЯО: непримиримые (Сирия, Ливия, Малайзия, Нигерия, Северная Корея); радикальные, в дальнейшем согласившиеся на уступки (например, Индонезия, Иран, Египет, Мексика, Венесуэла, Кения); группа, возглавляемая ЮАР, предлагавшая 25-летнее продление договора и свой набор политических инструментов для совершенствования режима ядерного нераспространения; а также группа стран, поддерживающих западную позицию (островные государства Карибского бассейна) [4].

Несмотря на то, что страны ДН устроили «праздник непослушания» в работе КРПДНЯО 1995 года, результатом конференции стал «безусловный триумф дипломатии ЯОГ» [5], выразившийся в принятии решения о бессрочном продлении Договора и в отсутствии необходимости для ЯОГ идти на какие-либо уступки, которые могли ущемить национальные интересы.

Почему государства ДН выступали против безусловного и бессрочного продления договора о нераспространении ядерного оружия? Их не устраивало то, что выполнение договоренностей идет не так эффективно. В 1994–1995 гг. дали о себе знать новые вызовы в повестке нераспространения, которые разделили государства, подписавшие ДНЯО, а именно — неудовлетворённость процессом разоружения в РФ и США, неучастие других ЯОГ в процессе разоружения, отсутствие универсальности ДНЯО и проблема обладания ядерным оружием вне режима ДНЯО, отсутствие прогресса по запрещению ядерных испытаний, отсутствие в ДНЯО юридически закрепленных гарантий безопасности НЯОГ со стороны ЯОГ, невыполнение статей I и II ДНЯО странами — членами НАТО, на территории которых было размещено тактические ядерное оружие США, проблемы мирного использования атомных технологий и др.

Можно констатировать, что двадцатипятилетний юбилей ДНЯО стал своего рода подведением итогов и рефлексией стран-участниц договора на эффективность ДНЯО. Это был не «праздник непослушания», а серьезная попытка определить основополагающие ценности ДНЯО, в первую очередь странами, не обладающими ядерным оружием. Активную позицию по выдвижению поправок и дополнительных статей заняли не только члены ДН, но и ряд таких государств, как Австрия, Новая Зеландия, Швеция, Ирландия, Япония и др. Бессрочное и безусловное продление ДНЯО стало рассматриваться этими акторами как возможность ЯОГ сохранить свои ядерные арсеналы практически навечно, что усложнит процесс разоружения и дальнейшую ликвидацию ядерного оружия, а также отодвинет на неопределенный срок решение вопроса ядерного разоружения со странами, обладающими ядерным оружием, вне режима ДНЯО. Итак, спустя 25 лет мы вновь наблюдаем неудовлетворенность значительного количества государств по вопросам выполнения статей ДНЯО.

Пётр Кортунов:
Новые горизонты «Иранской сделки»

Символ неравенства или фактор стабильности?

Что не так с пониманием основополагающих ценностей ДНЯО? Для ответа можно обратиться к классикам и использовать интерпретацию их подходов к безопасности и пониманию роли ДНЯО в контексте двух больших школ: arms control и peace research [6].

Договор заключался в разгар холодной войны и выстраивался в рамках концепции контроля над вооружениями, главной целью которой было достижение стабильности и предсказуемости международной безопасности в ситуации противостояния двух великих держав. В рамках данной интерпретации ядерное оружие продолжает играть важную роль, как и переговорный процесс в контексте двустороннего или многостороннего разоружения. Целью переговоров является недопущение появления новых ЯОГ, а ДНЯО является сделкой между двумя группами государств с целью сохранения мира и стабильности. В данной интерпретации вопрос о ликвидации ядерного оружия отодвигается на очень далекую перспективу, когда мир станет более предсказуемым или появятся новые инструменты его сохранения. Но вопрос о ликвидации ядерного оружия может быть отнесен к отдаленному будущему — «let us be realistic».

Второй подход к безопасности демонстрируют школа «мирных исследований» (peace research), которая дала толчок для развития таких направлений, как критический конструктивизм, нео-марксизм, феминизм и др. Антиядерное движение в США и Европе в 1970–80-х гг. подготовило почву для развития новых подходов к безопасности. Ядерное оружие становится символом неравенства: социального и гендерного; символом антигуманизма и международного авторитаризма. Сторонники данного подхода требуют стигматизации ядерного оружия и демаскулинизации инструментов решения вопросов международной безопасности. Четверть века спустя сторонников запрещения и ликвидации ядерного оружия стало больше и их круг не ограничивается странами ДН.

Гуманистическая и феминистская повестки сблизили страны Юга и Севера, а также позволили создать транснациональную адвокативную сеть, возглавляемую Международной кампанией по запрещению ядерного оружия (ICAN). Апогеем данной деятельности стал Договор о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО) 2017 г. Документ вызвал широкую дискуссию, которая разворачивалась под ликование антиядерных сторонников и жесткие оппозиционные заявления ядерных государств и их союзников. Прошло два года после открытия для подписания документа, а ДЗЯО так и не вступил в силу.

Дмитрий Стефанович:
Запрет ядерного оружия и международная безопасность

Идеи реформирования режима ядерного нераспространения

Проблема заключается в том, что ДЗЯО не является документом, удовлетворяющим интересам всех акторов, причастных к его появлению. Движение неприсоединения не участвовало в обсуждении текста ДЗЯО, только его отдельные представители. Это связано с тем, что существует несколько вариантов интерпретации «духа ДНЯО» и идей реформирования режима ядерного нераспространения. Отталкиваясь от последнего Подкома–2019 г., попробуем идентифицировать группы реформаторов и их идеи.

Вариант первый — умеренный. Сторонники данного варианта признают значимость ДЗЯО, но понимают сложность продвижения идеи запрещения ядерного оружия, учитывая позицию ЯОГ по этому вопросу. Для представителей данной группы важно не предать забвению такие вопросы, как гуманитарные последствия применения ядерного оружия, гендерные аспекты и риски, связанные с последствиями применения ядерного оружия. Активную роль здесь занимают Австрия, Мексика, Новая Зеландия, Ирландия. Их поддерживают антиядерные НПО.

Второй вариант — отступнический. Ряд государств, которые изначально участвовали в обсуждении текста ДЗЯО, полтора года спустя отказались от позиции запрещать ядерное оружие. Они поставили перед собой задачу достичь компромисса между апологетами ДЗЯО и его противниками. Идея построения мостов между группами внутри ДНЯО не нова. Тем не менее вариант 2019 г. выглядит очень аккуратным. Активную роль в этом процессе стала играть Швеция, которая выдвинула концепцию «ступенек» (stepping stones) [7]. В подготовленном к Подкому–2019 г. документе отсутствует упоминание о ДЗЯО, но есть предложения выстроить систему доверия, найти консенсус. При этом Швеция не отказывается от необходимости включения в повестку ДНЯО таких вопросов, как гендерное равенство, гуманитарные аспекты и вопросы разоружения. Ключевым здесь является отказ упоминать ДЗЯО, ибо построение консенсуса вещь сложная и тонкая. «Есть вопросы безопасности и мы не можем игнорировать национальные интересы государств — членов ДНЯО. Нам необходим консенсус на Обзорной конференции 2020 г.», — подчеркивалось в ходе обсуждения на Подкоме.

Третий вариант – радикальный. Несмотря на то, что страны ДН на национальном уровне участвовали в обсуждении ДЗЯО, а ряд стран уже подписали и ратифицировали его, сам по себе договор о запрещении ядерного оружия не является для них главной целью. Если в период 1994–1995 гг. ДН оказалось расколотым по вопросу продления действия ДНЯО, то за следующие 25 лет эта представительная региональная группа научилась проводить закрытые заседания и продвигать консолидированные конкретные ключевые темы.

Как было отмечено выше, ДН не выступало единым голосом при обсуждении ДЗЯО. Причина кроется в том, что ДН настаивает на принципиально ином подходе к ядерному оружию. В рабочих документах ДН содержатся требования о разработке Конвенции о полном уничтожении ядерного оружия в процессе проведения работы Конференции по разоружению; о ликвидации ядерного оружия до 2035 г. Кроме того, должны быть предусмотрены запретительные меры для проведения исследований с целью создания новых видов ОМУ. ДН настаивает на создании специальных органов в рамках Конференции по разоружению для обсуждения и принятия вышеупомянутых предложений. Подобное обсуждение могло бы включить и страны, обладающие ядерным оружием, но не участвующие в ДНЯО (в первую очередь речь идет об Израиле). Рабочий документ Движения неприсоединения с рекомендациями к Обзорной конференции ДНЯО 2020 г. содержит 81 раздел, практически полностью вошедший во вторую версию рекомендаций Председателя к Обзорной конференции 2020 года.

Дмитрий Стефанович:
Искусственный интеллект и ядерное оружие

Позиции ядерных держав

С одной стороны, мы видим единую негативную позицию ЯОГ в отношении ДЗЯО, поскольку новый договор противоречит ДНЯО и подрывает его [8]. Однако все пять государств ЯОГ имеют разное понимание относительно дальнейшей эволюции ДНЯО. ЯОГ предлагают консервативную повестку дня для ДНЯО, которая предполагает решение существующих вопросов в контексте двустороннего и многостороннего переговорного процесса между ядерными государствами. Например, США предлагают не торопиться с предложениями о разоружении, а сначала создать благоприятную среду для дальнейшего разоружения (Creating an environment for nuclear disarmament) [9]. Китай активно выступает за ядерное разоружение, за построение широкого консенсуса в рамках ДНЯО. При обсуждении второго варианта Рекомендаций к ОК–2020, Китай выступил с неоднозначным заявлением о том, что новая версия документа содержит множество предложений, которые он не может игнорировать. Разногласия между США и РФ по вопросам выполнения обязательств по ДРСМД, отсутствие прогресса в переговорах по разоружению осложняют выработку ими согласованной позиции по многим вопросам ядерного нераспространения и предоставляют НЯОГ все больше аргументов для настаивания на возвращении к первоначальному духу и смыслу ДНЯО.

В ходе обсуждения второго варианта Рекомендаций Третьего Подкома сформировалось два кластера внутри государств — участниц ДНЯО. Практически все представители ДН говорили о том, что второй документ соответствует духу ДНЯО. Другая группа государств, включающая преимущественно страны НАТО и ЕС, в своих выступлениях настаивала на том, что второй вариант «уводит дальше от консенсуса».

Что же важнее — консенсус или следование идеалам и духу ДНЯО? Что движет радикальными сторонниками перемен внутри ДНЯО: идеалистическое реформирование режима ДНЯО или протест против ядерного меньшинства и структурного неравенства внутри ДНЯО? Как бы мы ни оценивали формирование новых группировок внутри ДНЯО и их мотивы поведения, становится очевидной все большая фрагментация внутри переговорного процесса ДНЯО, перегруппировка позиций и нарастание протеста против государств, обладающих ядерным оружием.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-014-00033 А «Многостороннее взаимодействие в рамках режима ядерного нераспространения и национальные интересы России в контексте инициативы по запрещению ядерного оружия».

1. Делегация Уральского федерального университета участвовала в качестве наблюдателей в работе Подготовительного комитета с 29 апреля по 10 мая 2019 г.

2. Dhanapala J., Rauf T. Reflections on the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear weapons. SIPRI. 2017. Pp. 26-29.

3. Орлов В. Конференция 1995 года по рассмотрению и продлению срока действия Договора о нераспространении ядерного оружия: особенности, результаты, уроки. Москва. 1999. С. 10.

4. Там же. С. 12.

5. Там же. С. 33.

6. Buzan B., Hansen L. The evolution of International Security Studies. Cambridge University Press. Cambridge. 2009. P. 50-57.

7. Unlocking disarmament diplomacy through a “stepping stone” approach. Working paper submitted by Sweden. https://undocs.org/NPT/CONF.2020/PC.III/WP.33

8. Statement by H.E. Mr. Fu Cong, on Behalf of the P5 States, at the General Debate in the Third Session of the Preparatory Committee for the 2020 NPT Review Conference (1 May 2019, New York). URL http://statements.unmeetings.org/media2/21491982/china-behalfofthep5states-general-debate.pdf

9. Operationalizing the Creating an Environment for Nuclear Disarmament (CEND) Initiative. Working paper submitted by the United States of America. https://s3.amazonaws.com/unoda-web/wp-content/uploads/2019/02/NPT_CONF.2020_PC.III_WP.43-WP.43-FINAL-US-Working-Paper_2019-PrepCom_CEND.pdf