Дилеммы гуманитарных интервенций

Зарубежный взгляд

В специальном интервью для Российского Совета по международным делам профессор Майкл Дойл рассматривает дилеммы гуманитарных интервенций на примерах военного вмешательства НАТО в Ливии и международной реакции на гражданскую войну в Сирии. При каких обстоятельствах интервенция допустима? Имеют ли региональные организации право санкционировать военное вмешательство? Как повысить эффективность миротворческих операций ООН с тем, чтобы адекватно реагировать на возрастающие угрозы безопасности по всему миру? На эти и другие вопросы М. Дойл дает ответы в этом интервью.

В специальном интервью для Российского Совета по международным делам профессор Майкл Дойл рассматривает дилеммы гуманитарных интервенций на примерах военного вмешательства НАТО в Ливии и международной реакции на гражданскую войну в Сирии. При каких обстоятельствах интервенция допустима? Имеют ли региональные организации право санкционировать военное вмешательство? Как повысить эффективность миротворческих операций ООН с тем, чтобы адекватно реагировать на возрастающие угрозы безопасности по всему миру? На эти и другие вопросы М. Дойл дает ответы в этом интервью.

Собеседник: Майкл Дойл, профессор международных отношений, права и политических наук Колумбийского Университета, президент Фонда за демократию ООН, бывший помощник Генерального секретаря и специальный советник Генсека ООН Кофи Аннана.

Интервьюер: Мария Просвирякова, РСMД.

Фото: Майкл Дойл, профессор международных
отношений, права и политических наук
Колумбийского Университета

– Несмотря на то, что существует общее согласие относительно теоретических основ концепции «ответственность по защите», не прекращаются споры по поводу практического применения данной нормы. Каковы основные дилеммы гуманитарных интервенций, которые охватывает эта норма?

– В рамках системы ООН действительно существовала очень широкая поддержка доктрины «ответственность по защите». В 2005 году Генеральная ассамблея ООН единогласно приняла по этому поводу специальную резолюцию. Она установила двойное обязательство: 1) государства должны осуществлять защиту своих народов; 2) если государства не могут обеспечить эту защиту, международное сообщество посредством СБ ООН должно отреагировать и помочь защитить население от военных преступлений, преступлений против человечности, геноцида и этнических чисток.

Летом 2009 года этот принцип снова обсуждался и получил широкую поддержку среди членов Генеральной Ассамблеи ООН.

Ливия – трудный случай для применения этого принципа. Некоторые государства-члены ООН считали возможным вмешаться в ливийскую ситуацию, чтобы оказать бескорыстную помощь по защите народа Ливии, не вмешиваясь при этом в политический конфликт в этой стране – между правительством Муаммара Каддафи и повстанцами. Идея заключалась в том, чтобы международные участники посредством санкций убедили обе конфликтующие стороны прийти к мирному соглашению и остановить кровопролитие. Если бы это не сработало, тогда была бы применена военная сила для защиты гражданского населения от убийств как на полях сражений, так и в городах. Однако когда военное вмешательство НАТО, санкционированное СБ ООН, привело к свержению режима Каддафи, оно было расценено как акция, вышедшая за рамки предоставленных СБ полномочий (ultra vires (лат.) – «за пределами полномочий», как говорят юристы).

Другая группа стран во главе с США, Францией и Великобританией заняла иную позицию. Во-первых, была предпринята попытка прийти к решению путем переговоров. Руководство осуществлял специальный посланник Генсека ООН по Ливии Абдель Элах аль-Хатиб. Но сближения позиций между восставшим населением Ливии и правительством Каддафи не произошло, и решение на основе переговоров принято не было. Во-вторых, нельзя было спасти народ Ливии одним лишь изменением соотношения сил, применив военную силу непосредственно на фронте. Чтобы безопасным путем направить военные самолеты стран НАТО для оказания такой поддержки, необходимо было уничтожить (или нейтрализовать) ливийские ВВС в целом. Нужно было найти все военные самолеты, военные базы, включая базы в Триполи, источники связи, радиолокационные станции и т.д., а это означало бы полномасштабное нападение. В-третьих, большая часть ливийцев вела вооруженную борьбу против режима, который международное сообщество считало жестоким и деспотическим. Поэтому оно не могло не признать революционную ситуацию в Ливии с тем, чтобы привести борьбу к стабильному завершению и помочь ливийскому народу прийти к власти.

Расхождение позиций этих групп стран, несомненно, привело к разногласиям внутри Совета Безопасности ООН. Это один из факторов, хотя и не самый важный, который затрудняет выработку согласованного международного подхода по Сирии.

– Таким образом, концепция «ответственность по защите» была подорвана операцией НАТО в Ливии, которая вышла за рамки мандата СБ ООН. Как следствие, мы сегодня наблюдаем тупиковую ситуацию в рассмотрении в Совете Безопасности вопроса по Сирии. Каковы перспективы концепции «ответственность по защите» после Ливии?

– Как я уже упомянул, это предмет спора. Некоторые считают, что выход операции за рамки ограниченной защиты был вынужденным: нужно было защитить самих интервентов и отразить ситуацию на местах, поскольку режим Муаммара Каддафи был полностью дискредитирован устроенной им в стране массовой бойней. И не было никакого иного пути, кроме как принять во внимание изменившиеся политические обстоятельства.

В результате несколько стран во главе с Россией и Китаем выразили свою озабоченность (неудовлетворенность) изменением режима применения «ответственности по защите». И это один из многочисленных факторов, осложняющих процесс урегулирования сирийского кризиса.

Сирия коренным образом отличается от Ливии по целому ряду позиций. Подавляющее большинство ливийцев объединились в стремлении изгнать Каддафи, сирийский же народ глубоко разделен по религиозным и региональным признакам. Некоторые могут рассуждать таким образом, что большинство сирийцев настроено в пользу смены режима в Сирии, но это утверждение не имеет ничего общего с позицией подавляющего большинства в Ливии.

Весьма важные группировки, связанные с алавитами, христианами и другими шиитскими сектами, очевидным образом выстраиваются за спиной Асада, опасаясь того, что суннитское большинство может предпринять в случае, если победит в гражданской войне, которая глубоко разделила общество, была очень напряженной и жестокой. Таким образом, ситуация в Сирии совсем другая, и это более чем что-либо еще заставляет почти всех колебаться в вопросе о вмешательстве.

В международном сообществе очень немного (если вообще они есть) сторонников вмешательства в дела Сирии. Большинство сейчас надеются, что посреднические усилия, ранее возглавлявшиеся Кофи Аннаном, а теперь г-ном Брахими, сплотят членов СБ ООН с тем, чтобы посредническая миссия удалась. Многие внешние наблюдатели считают, что эта миссия будет успешнее, если посредникам удастся сочетать методы «пряника» (стимулы) и «кнута». Но сейчас нет «кнута», который можно было бы задействовать, потому что СБ ООН разделен по вопросу применения любых санкций.

– В каких случаях вмешательство разрешено?

– Вмешиваться на законных основаниях можно в следующих случаях

1. если на вас напали, вы можете ответить на нападение в порядке самообороны, которая может включать интервенцию;
2. если напали на другие государства, вы можете прийти им на помощь (оба эти положения закреплены в статье 51 Устава ООН);
3. когда Совет Безопасности заявляет, что это касается международного мира и безопасности, и гуманитарная интервенция необходима (СБ ООН сделал это недавно в отношении Ливии, в 1992 г. – в отношении Гаити, Грузии, ранее – в отношении Сомали, Боснии);
4. если имеет место геноцид (хотя Конвенция о борьбе с геноцидом несколько двусмысленна в вопросе о том, нужна ли предварительная резолюция СБ ООН или нет).

Таким образом, двумя ключевыми основаниями для гуманитарных интервенций являются санкция СБ ООН и случай самообороны.

– Могут ли гуманитарные интервенции, санкционированные региональными организациями, быть легитимными?

– Согласно Уставу Африканского Союза, существует право на интервенцию, предоставленное и согласованное членами Африканского Союза. Если обратиться к Декларации, принятой в Буэнос-Айресе Организацией Американских государств (ОАГ), то в ней есть положение о принятии ненасильственных мер в случае неконституционного падения демократического режима.

Другие регионы продвигаются в этом направлении, не принимая на себя конкретных обязательств. Например, НАТО ставила эти вопросы перед своими членами без четкого их прояснения. Дискуссии были и внутри СНГ. Это подходы наиболее крупных региональных игроков. Но ключевой момент, относящийся к компетенции юристов, заключается в следующем: согласно статье 103 Устава ООН региональные организации не должны санкционировать использование силы за исключением случаев самообороны. Монопольное право санкционировать использование силы не в целях самообороны принадлежит Совету Безопасности ООН.

– В настоящее время миротворческие операции ООН сталкиваются с двумя основными вызовами. Первый – сильная зависимость от участия государств-членов ООН в формировании совместного воинского контингента. Очень часто это приводит к серьезным задержкам в развертывании войск или к неожиданному выводу войск в то время, когда риски на месте проведения операции возрастают. Второй вызов касается управления операциями по поддержанию мира. Миротворцы ООН, во-первых, получают мандат от СБ ООН, во-вторых, находятся под управлением Секретариата ООН, в-третьих, отвечают перед своими национальными правительствами. Поступление приказов из трех центров негативно сказывается на эффективности операций. Что можно сделать, чтобы повысить эффективность операций ООН по поддержанию мира?

– Я согласен с посылом Вашего вопроса. В настоящее время операции по поддержанию мира представляют собой «коалиции согласных», даже несмотря на то, что они организуются на многосторонней основе. Известный миротворец сэр Брайан Уркхарт однажды назвал их «отрядом шерифа». Он имел в виду западные криминальные боевики, где по сюжету совершается преступление. Например, в казино произошла кража, и шериф, услышав о преступлении, прибывает к входу в казино и призывает добровольцев выйти и погнаться за преступниками. К сожалению, несмотря на то, что мы находимся в совершенно других обстоятельствах, операции по поддержанию мира все еще, в общем и целом, организуются именно таким образом. Это означает, что военные батальоны миротворцев зачастую не обучены действовать сообща, они могут руководствоваться разными доктринами, иметь несовместимое снаряжение. И, конечно, они не работали вместе раньше. Все это снижает эффективность операций.

Другая причина снижения эффективности миротворческих операций – множественность источников поступления приказов: Совет Безопасности, Секретариат ООН, а также страны, предоставляющие собственные национальные вооруженные силы для операции. Таким образом, приказы войскам в полевых условиях отдаются тремя центрами, что не способствует хорошему управлению этими операциями.

Улучшить ситуацию можно, создав, например, на действительно многосторонней основе постоянные силы, которые имели бы в своем составе 5–10 тыс. обученных совместным действиям солдат. Эти силы могли бы находиться под командованием Генсека ООН и использоваться в чрезвычайных ситуациях – там, где они могут возникнуть. Это опять-таки хорошо в теории, но на практике государства-члены ООН еще не взяли на себя соответствующее обязательство. Они не хотят, чтобы СБ или Генсек ООН получили столь большое потенциальное влияние.

Более того, люди выражают беспокойство, что эти силы вскоре будут истощены, что это будет, возможно, первая и единственная «крупная победа в городе». Их будут использовать слишком часто и повсеместно, что приведет к «износу» войск по поддержанию мира. Таким образом, нам нужно подумать о реформах меньшего масштаба. В их числе попытка – ООН сейчас работает над этим – разработать доктрину, которую можно было бы широко распространить. Речь идет о лучших практиках по поддержанию мира, учебных пособиях, которые позволили бы солдатам понять работу миротворца, даже если раньше они никогда ею не занимались.

Кроме того, очень важно убедиться в том, что военнослужащие сержантского состава, которые будут руководить этими операциями, говорят на французском, английском, испанском или любом другом языке, в зависимости от конкретной зоны. Целесообразно заранее обучить специально выделенные миротворческие подразделения, которые будут доступны при первой необходимости и готовы к отправке в район чрезвычайной ситуации. Все эти реформы было бы полезно осуществить. В настоящее время некоторые из них уже осуществляются, но предстоит сделать гораздо больше.

– Большое спасибо.

– Пожалуйста.