Членство Китая в Арктическом совете

В мае в Кируне (Швеция) состоялась восьмая министерская сессия Арктического совета (АС), на которой главным событием стало утверждение в качестве постоянных наблюдателей группы из шести государств. Особое положение среди них занимает Китай, который в течение последних нескольких лет наиболее активно демонстрировал свое стремление участвовать в освоении арктического региона.

В мае в Кируне (Швеция) состоялась восьмая министерская сессия Арктического совета (АС), на которой главным событием стало утверждение в качестве постоянных наблюдателей группы из шести государств. Особое положение среди них занимает Китай, который в течение последних нескольких лет наиболее активно демонстрировал свое стремление участвовать в освоении арктического региона.

Последнее слово – за Норвегией

Практически до самого последнего момента сохранялась интрига о позиции Норвегии по поводу допуска Китая в Арктический совет. Это обусловливалось «похолоданием» в двусторонних отношениях, которое наблюдалось в последние годы и было вызвано скандалом вокруг вручения Нобелевской премии мира [1] китайскому диссиденту Лю Сяобо в начале октября 2010 г. Пекин тогда воспринял решение Норвежского Нобелевского комитета как оскорбление и решил «наказать» официальный Осло, надолго заморозив все официальные контакты с ним. Так, уже 9 октября 2010 г. по инициативе китайской стороны были прерваны переговоры с министром рыбной промышленности Норвегии Лисбет Берг-Хансен. Последняя прибыла в Пекин для переговоров о снижении пошлин (с 10% до 2%) на ввоз в Китай норвежского лосося, что гарантировало норвежским экспортерам рыбной продукции ежегодную экономию в 380 млн крон . В декабре 2010 г. провалом завершился девятый раунд норвежско-китайских переговоров по Соглашению о свободной торговле , подписание которого имело бы для Осло принципиально большое значение.

Ситуация постепенно усугублялась, и дипломатический кризис принял хроническую форму. В начале января 2012 г. в норвежской прессе даже появились сообщения о том, что МИД Норвегии намеревается блокировать предоставление Китаю статуса постоянного наблюдателя в Арктическом совете (он добивается этого статуса с 2009 г.), если Пекин не вернется к конструктивному диалогу. Тем не менее эти предупреждения не были восприняты всерьез, и КНР по-прежнему продолжала принимать репрессивные меры: многим известным норвежским экспертам, журналистам и политикам (среди них был даже бывший премьер-министр Кьелль Магне Бундевик) китайские власти систематически отказывали в визах. Высказывались опасения, что на восстановление норвежско-китайских отношений может понадобиться до десяти лет.

К размораживанию официальных контактов с Пекином норвежское правительство подтолкнуло предпринимательское сообщество. В начале января 2012 г. состоялась встреча министра торговли и промышленности Норвегии Тронда Гиске с руководством крупнейших норвежских компаний-экспортеров. В ходе встречи управляющий директор Норвежской ассоциации судовладельцев Стурла Хенриксен заявил: «…На сегодня очевидно, что Китай нужен Норвегии больше, чем Норвегия Китаю. Поэтому решение вопроса должно явно исходить от норвежской стороны». С. Хенриксен также подчеркнул, что нужно действовать осторожно и проводить тщательную политическую оценку ситуации.

В начале ноября 2012 г. на саммите АСЕМ в Мьянме состоялась встреча премьер-министра Норвегии Йенса Столтенберга и премьера Госсовета КНР Вэнь Цзябао, в ходе которой обсуждалось состояние двусторонних отношений. Так начался процесс их постепенной нормализации. Конечным пунктом в нем стало заявление министра иностранных дел Норвегии Эспена Барта Эйде о том, что Норвегия поддержит присоединение Китая к Арктическому совету.

Правила игры для «новобранцев» Арктического совета

Фото: bloomberg.com
Формирование «коалиции» России и Китая
в рамках АС представляется
нереалистичным в силу процедурных
ограничений и возможных расхождений в
восприятии сторонами тех или иных
аспектов арктической политики.

Какие возможности дает Китаю статус постоянного наблюдателя в Арктическом совете? Для ответа на этот вопрос целесообразно обратиться к регламенту организации, который четко обозначает пределы компетенции постоянных наблюдателей.

Во-первых, существует набор из семи критериев , которым должен обязательно соответствовать каждый новый наблюдатель АС. Ключевыми из них являются требования о «признании суверенитета, суверенных прав и юрисдикции арктических государств в Арктике», а также «о признании действующих норм международного (морского) права в качестве прочной основы для ответственного управления ресурсами Северного Ледовитого океана».

Во-вторых, наблюдатели допускаются к непосредственному участию в работе Арктического совета на уровне рабочих групп, но при необходимости могут приглашаться и на специальные заседания при наличии консенсуса среди восьми членов организации. На заседаниях органов АС по усмотрению председателя наблюдателям может быть предоставлена возможность сделать письменное или устное заявление по существу рассматриваемого вопроса, а также принять участие в дискуссии.

Указанные процедурные условия недвусмысленно обозначают второстепенное место наблюдателей в структурной иерархии АС, а также пресекают любую возможность навязывания новыми игроками собственных «правил игры» в регионе. Прозвучавшие недавно громкие заявления ставят под сомнение готовность Китая следовать заданным в регламенте АС установкам. Одно из заявлений принадлежит контр-адмиралу Инь Чжо, который высказал мнение, что «Арктика принадлежит всему миру, так что ни у одного народа нет над ней единоличной власти». Похожее заявление было сделано научным сотрудником Шанхайского института международных исследований Чэном Баочжи. По его словам, «невообразимо представить, чтобы неарктические государства оставались пользователями арктических морских маршрутов и потребителями энергоресурсов Арктики без возможности участия в процессе принятия решений, так что конец монополии циркумполярных держав в арктических вопросах становится абсолютной необходимостью».

Однако в дальнейшем китайские эксперты постарались максимально дезавуировать сложившийся стереотип «китайской угрозы в Арктике» и позиционировать региональные амбиции страны исключительно в конструктивном ключе. Так, один из ведущих китайских специалистов по Арктике, вице-президент Шанхайского института международных исследований, профессор Ян Цзянь заявил, что Китай «уважает суверенитет и суверенные права арктических государств», «не располагает прямыми интересами в Арктике и не делает ее объектом своего влияния», но «будучи крупной державой, … желает внести свой вклад в укрепление мира и безопасности в регионе». Официальные лица КНР вообще стали воздерживаться от комментариев по поводу Арктики, чтобы не давать лишнего информационного повода для распространения негативного восприятия.

Получив статус постоянного наблюдателя в Арктическом совете, Китай официально подтвердил свою готовность следовать указанным выше принципам, что косвенно свидетельствует о низком уровне его политических амбиций в Арктике и одновременно о конструктивном стремлении содействовать развитию региона. Правда, сам факт приема в АС все-таки имеет для Пекина определенное политико-символическое значение, так как говорит об отсутствии дискриминации и предвзятости со стороны циркумполярных держав.

Свобода маневра

Фото:AP/ Xinhua
Члены китайской исследовательской группы
поднимают флаг на исследовательской
станции Свальбард, Норвегия.

Ян Цзень, вице-президент Шанхайского
института международных исследований:
Китай «уважает суверенитет и суверенные
права арктических государств», «не
располагает прямыми интересами в
Арктике и не делает ее объектом своего
влияния», но «будучи крупной державой, …
желает внести свой вклад в укрепление
мира и безопасности в регионе».

Еще один актуальный вопрос состоит в том, какую практическую выгоду может получить Китай от своего присутствия в Арктическом совете? На наш взгляд, Пекин не сможет использовать новый статус в качестве рычага для реализации основной группы приоритетов своей региональной стратегии, которые сосредоточены в экономической плоскости. Такой вывод можно сделать, основываясь на понимании сути АС как форума, объединяющего всех заинтересованных игроков на арктическом пространстве. Кроме того, отдельные его члены (Канада, Скандинавские страны) прикладывают настойчивые усилия к тому, чтобы сделать решения организации практически ориентированными и юридически обязательными. Некоторые успехи в этом направлении уже достигнуты: в мае 2011 г. было принято Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике, а в мае 2013 г. подписано Соглашение о сотрудничестве в предупреждении и ликвидации морских разливов нефти в Арктике. Единодушие всех членов АС, скорее всего, так и ограничится экологической сферой, потому что во всех других областях интересы акторов зачастую не совпадают или даже оказываются диаметрально противоположными. Например, трудно представить, чтобы Россия отказалась от преимуществ действующего режима Северного морского пути (СМП) в угоду принципу свободного мореплавания в Арктике, который поддерживают США, Дания, Китай и другие крупные страны-экспортеры. Вопрос об окончательном разграничении шельфа в Северном Ледовитом океане будет решаться не в АС, а в профильной Комиссии ООН, а также (возможно) на дополнительных переговорах между Россией, Данией и Канадой. Вопросы добычи природных ресурсов, строительства инфраструктуры также лежат вне пределов юрисдикции АС: каждая арктическая держава решает их по собственному усмотрению. В этих условиях расширение компетенции Арктического совета представляется нереалистичным.

В связи с этим присутствие в Арктическом совете может иметь для Пекина чисто репутационное и символическое значение. Кроме того, Китай рассчитывает, что в новом качестве он сможет доводить свою позицию до государств-членов АС и таким образом принимать посильное участие в формировании и реализации региональной повестки дня. При этом вовлечение Китая в конкретные экономические проекты в Арктике (что и составляет основу его региональной стратегии) будет зависеть, в первую очередь, от выстраивания эффективных двусторонних партнерств с каждой циркумполярной державой в отдельности.

Арктическая повестка дня России и Китая

Фото: wikimedia.org
Восьмая министерская сессия Арктического
совета в Кируне, Швеция, 2013

В настоящее время арктическое партнерство России и Китая находится на самой ранней стадии: никаких официальных заявлений на уровне правительств по поводу совместных действий в регионе пока сделано не было. Однако уже сейчас можно достаточно четко определить содержание будущего арктического сотрудничества двух стран.

Главное место в списке приоритетов занимает освоение Северного морского пути китайскими судоходными компаниями, старт которому должен быть дан уже в летнюю навигацию 2013 г. Китайская пресса не указывает, какая конкретно компания будет осуществлять арктический рейс, однако есть все основания полагать, что ею станет один из крупнейших китайских перевозчиков — COSCO. Именно COSCO в сентябре 2012 г. объявила о своих планах по изучению экономической эффективности перевозок между портами Китая и Исландии (а в перспективе и остальными странами Европы), используя для этого возможности СМП.

На втором месте стоит привлечение китайских добывающих компаний к освоению углеводородных ресурсов шельфа российской Арктики. Этот вопрос обсуждался в феврале 2013 г. в ходе визита в Китай главы «Роснефти» Игоря Сечина. Достигнутые договоренности обрели юридическую форму, когда в рамках переговоров между Владимиром Путиным и новым председателем КНР Си Цзиньпином в Москве «Роснефть» и CNPC договорились о совместном изучении Западно-Приновоземельского участка в Баренцевом море, а также Южно-Русского и Медынско-Варандейского участков в Печорском море.

Другие перспективные направления арктического сотрудничества России и Китая – привлечение китайских инвестиций к инфраструктурному развитию Арктики, освоение и экспорт на рынки Азиатско-Тихоокеанского региона дефицитных рудных полезных ископаемых, сосредоточенных в пределах Арктической зоны Российской Федерации, создание центров экологического туризма на российском Севере.

Представляется важным в ближайшее время экстраполировать принципы и динамику стратегического партнерства России и Китая на Арктику, которая станет новым измерением сотрудничества двух стран. При этом еще раз подчеркнем, что все указанные выше направления лежат в плоскости двусторонней компетенции Москвы и Пекина.

Что касается непосредственно Арктического совета, то Россия спокойно отнеслась к расширению состава организации за счет внерегиональных игроков, к числу которых относится и Китай. Молчаливое согласие во время голосования по данному вопросу наглядно демонстрирует благожелательное отношение Москвы к появлению новых субъектов арктической политики. Следует учитывать и тот факт, что в системе региональных приоритетов России Арктическому совету фактически отводится второстепенная роль. Об этом свидетельствует отсутствие упоминания данной организации в «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», утвержденной 20 февраля 2013 г. Тем не менее Россия и Китай могут использовать Арктический совет как дополнительную площадку для обмена мнениями по актуальным вопросам развития региона. Формирование же «коалиции» России и Китая в рамках АС представляется нереалистичным в силу описанных выше процедурных ограничений и возможных расхождений в восприятии сторонами тех или иных аспектов арктической политики.

1. Норвежский Нобелевский комитет, принимающий решение о присуждении Нобелевской премии мира, располагается в здании норвежского парламента (Стортинга), но при этом не имеет никакого отношения к деятельности последнего.