Будущее «Восточного партнерства»

Разразившийся на Украине кризис прервал переговоры по программе «Восточного партнерства». О будущем проекта, а также интересах, преследуемых ЕС на Украине и перспективах украинско-европейского сотрудничества нам рассказали Владислав Белов (Институт Европы РАН), Николай Кавешников (МГИМО), Ольга Потемкина (Институт Европы РАН), Кирилл Энтин (НИУ ВШЭ), Андраш Раш (Католический университет Петера Пазманя, Венгрия).

Разразившийся на Украине кризис прервал переговоры по программе «Восточного партнерства». О будущем проекта, а также интересах, преследуемых ЕС на Украине и перспективах украинско-европейского сотрудничества нам рассказали Владислав Белов (Институт Европы РАН), Николай Кавешников (МГИМО), Ольга Потемкина (Институт Европы РАН), Кирилл Энтин (НИУ ВШЭ), Андраш Раш (Католический университет Петера Пазманя, Венгрия).

Владислав Белов: В формировании новой стратегии «Восточного партнерства» важную роль будет играть ожесточившаяся антироссийская риторика

Николай Кавешников: Западным политикам целесообразнее использовать свое влияние на то, чтобы убедить пришедшие к власти в Украине силы начать поиск широкого общеукраинского консенсуса о будущем политическом устройстве страны

Ольга Потемкина: ЕС подтвердил свою цель укрепить экономическую интеграцию и политическую ассоциацию с «перспективными» странами «Восточного партнерства» - Молдавией и Грузией

Кирилл Энтин: Присутствие в правительстве Украины крайне правых будет удобным предлогом для отказа ЕС от выполнения данных им обещаний

Андраш Раш: Нам предстоит стать свидетелями интенсификации «восточной политики» ЕС

Владислав Белов

Владислав Белов: В формировании новой стратегии «Восточного партнерства» важную роль будет играть ожесточившаяся антироссийская риторика

Владислав Белов, зав. отделом страновых и региональных исследований, руководитель Центра германских исследований Института Европы РАН

ЕС будет активно поддерживать в последующие недели нынешнее правительство Украины в её «антикрымской / антироссийской позиции», настаивая на сохранении территориальной целостности страны. В марте-апреле будет подписана политическая часть соглашения об ассоциации. После избрания нового президента, а также нового европейского парламента и состава Комиссии Евросоюза начнётся плотная работа по его экономической части. Прогнозировать дату его подписания пока невозможно. После событий февраля-марта с.г. обеим сторонам предстоит понять, каким содержанием его наполнить и какие средства предстоит для этого найти.

В этом отношении следует ожидать дальнейших перемен (здесь «лёд уже тронулся») и в отношении всех задействованных сторон к программе «Восточного партнёрства», а в последующем и к её содержанию. По всей видимости, формально она будет сохранена, но по стратегическим целям, задачам, содержанию претерпит немалые изменения, в которых заинтересованы и ЕС, и постсоветские участники. К сожалению, важную роль будет играть ожесточившаяся антироссийская риторика (ее станет еще больше), которая будет использоваться для усиления мотивации отдельных стран к принятию европейских требований в рамках будущей перезагруженной программы. С учётом нынешней политической ситуации в Молдавии, (включая проблемы с  Гагаузской автономией), под вопросом остаётся подписание её руководством летом с.г. соглашения об ассоциации. У Грузии на сегодняшний день таких проблем нет.

Германия как политический и экономический тяжеловес будет пытаться уравновесить различные позиции внутри ЕС, вместе с партнёрами (в первую очередь, с Францией и Польшей) найти компромиссные пути наполнения программы «Восточного партнёрства» новым содержанием, а также укрепить своё влияние в этом направлении. Понятно, что интересы Украины после Януковича и новая геополитическая ситуация на Востоке европейского континента будут играть здесь важнейшую роль. Немецким политикам предстоит найти финансовые механизмы, которые были бы эффективны с точки зрения инструментария, не противоречили бы интересам других стран (например, южноевропейских), были бы реализуемы с точки зрения монетарно-фискальной стабильности. Особых разногласий в нынешней правительственной коалиции, а также в бундестаге по этим вопросам, наверно, не будет (оппозиция со стороны «зелёных» и «левых» имеет минимальный вес). Немецкие политические функционеры будут также активно вести переговоры с заинтересованными странами-участниками, особый упор делая на своей нейтральности.

Хотелось бы выразить осторожную надежду на то, что политическое руководство ФРГ вспомнит про свои недавние предложения об отказе от политики «или... или...» (это было сказано в отношении Украины), постепенно преодолеет обозначившийся в последние дни антироссийский синдром и будет содействовать подключению к процессам обсуждения нового партнёрства и его возможных последствий Россию. К сожалению, по состоянию на середину марта 2014 г. такая вероятность минимальна.

Николай Кавешников

Николай Кавешников: Западным политикам целесообразнее использовать свое влияние на то, чтобы убедить пришедшие к власти в Украине силы начать поиск широкого общеукраинского консенсуса о будущем политическом устройстве страны

Николай Кавешников, зав. каф. европейской интеграции МГИМО (У) МИД России, в.н.с. Института Европы РАН

Судьбу Украины определяет глубокая разнородность украинского общества. Культурные, языковые и даже экономические различия между западом и востоком страны способствовали неустойчивости политической системы Украины и колебаниям её внешнеполитического курса. Незрелость политической элиты страны также сыграла роковую роль. Вместо попыток найти общенациональный консенсус любые приходившие к власти силы действовали по принципу «победитель получает все». К примеру, при В. Ющенко все силы были брошены на вступление Украины в НАТО вопреки желанию половины украинского народа. При В. Януковиче дело дошло до очевидно политически мотивированного уголовного преследования Ю. Тимошенко. «Политическая борьба» на уничтожение оппонента проходила на фоне углубляющихся экономических проблем и нарастающего недовольства общества в адрес коррумпированных политиков, размахивающих лозунгами «европейского выбора» и «единства с Россией». Негативный вклад в раскачивание «украинского маятника» внесли и недальновидные действия внешних сил. Созданная Евросоюзом логика ложного выбора «либо в Европу, либо с Россией» способствовала поляризации украинского общества. Возникло открытое противопоставление двух проектов структурирования региона: реализуемого Евросоюзом «Восточного партнерства» и интеграционного проекта Таможенного союза ЕврАзЭС. Россия не могла оставаться безучастной к происходящему и смогла убедить Януковича в невыгодности подписания соглашения об ассоциации с ЕС. А дальше кризис стал развиваться по нарастающей, в том числе из-за выходящей за рамки всех международных норм поддержки Майдана со стороны западных стран.

И что же сегодня? Новое «правительство» в Киеве не только имеет низкую легитимность, но и не пользуется поддержкой у половины населения Украины. В Крыму налицо открытое сопротивление и усиление настроений в поддержку независимости полуострова. В восточных регионах страны – молчаливое недовольство и малочисленные (пока) мирные (до каких пор?) акции протеста против киевских властей.

На революционной волне к власти рвутся экстремисты и даже откровенные фашисты. Их немного, но они имеют существенное влияние на Майдан и тех, кто сегодня называет себя правительством Украины. На этом фоне радикализируются даже системные политики. Лидеры Майдана в первый день после прихода к власти отменяют закон о региональном статусе русского языка – не было более актуальных дел? Профашистские формирования пытаются встроить в системы силовых органов. В последние дни дошло до политических «посадок» - возбуждаются уголовные дела против губернаторов и мэров на востоке страны.

И все это на фоне полномасштабного расстройства государственных финансов и видного уже невооруженным взглядом экономического кризиса. И все это на фоне роста обеспокоенности русскоязычных граждан Украины по поводу своего будущего в родной стране и даже по поводу личной безопасности.

Сегодня уровень напряженности подошел к опасной черте. На кону – будущее Украины как государства. В этой ситуации власти в Киеве должны предложить идею, способную примирить расколотое общество. Только они, словами и делами, могут инициировать широкий общеукраинский диалог. Только они могут начать создание такой политической системы, которая способна обеспечить единство украинского народа. Очевидно, что в основу политической системы Украины должна лечь федеративная конструкция. Лишь она позволит обеспечить учет интересов и позиции всех групп населения Украины. Трансформация Украины в федерацию снимет страхи тех русскоязычных граждан Украины, которые сегодня все больше чувствуют себя чужими в родной стране. Только федерализация Украины может снизить существующий в стране накал сепаратистских настроений.

Готовы ли к таким действиям власти в Киеве? Не уверен. Слишком ощутимо в рядах «победителей» влияние экстремистов. Слишком велика эйфория от свержения режима В. Януковича. В этой ситуации ключевую роль могут сыграть те, кто обладает реальным влиянием на киевских политиков – США и страны Европейского союза. Прежде всего Европейский союз. Вплоть до настоящего времени их безоговорочная поддержка лишь укрепляла радикальные настроения киевских революционеров. Политики Европы должны решить, готовы ли они продолжать безоговорочную поддержку киевских властей, в числе которых есть не только радикальные, но и откровенно фашистские элементы? Готовы ли европейцы продолжать безоговорочную поддержку тех, кто начал уголовные преследования политических оппонентов и способствует созданию атмосферы страха на востоке своей собственной страны. Готовы ли европейцы продолжать безоговорочную поддержку тех, чьи действия стимулируют рост сепаратистских настроений у значительной части украинских граждан.

Западным политикам целесообразнее использовать свое влияние на то, чтобы убедить пришедшие к власти в Украине силы начать поиск широкого общеукраинского консенсуса о будущем политическом устройстве страны. Только это позволит снять обеспокоенность русскоязычной части граждан Украины по поводу своей безопасности, культурной идентичности и своего будущего в украинском государстве. И, безусловно, после начала процесса консолидации украинского общества, Европа и Россия должны подключиться к этому процессу, чтобы совместными усилиями содействовать стабилизации политической и экономической ситуации на Украине. Европа и Россия должны совместными усилиями помочь многонациональному украинскому народу создать такую Украину, которая будет не яблоком раздора, а мостом между частями европейского континента.

Ольга Потемкина

Ольга Потемкина: ЕС подтвердил свою цель укрепить экономическую интеграцию и политическую ассоциацию с «перспективными» странами «Восточного партнерства» - Молдавией и Грузией

Ольга Потемкина, зав. отд. исследования европейской интеграции Института Европы РАН

Свои намерения относительно сотрудничества с Украиной Европейский союз сформулировал вполне определенно в заключении и резолюции Европарламента.

ЕС признает и поддерживает новое киевское правительство и ожидает результатов президентских выборов 25 мая, которые считает легитимными. Поддержка Украины имеет как политическое, так и финансово-экономическое измерения, которые неразрывно связаны. Прежде всего, уже 21 марта будет подписана политическая часть Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. Подписание экономической части решено притормозить, что свидетельствует о понимании ЕС и Украиной возможных последствий этого шага для экономических отношений с Россией, т.е. в этом вопросе новая киевская власть собирается действовать так же, как это делало прежнее правительство Н. Азарова. Чтобы не поднимать спорного вопроса о полноценной «глубокой и всеобъемлющей» зоне свободной торговли с Украиной, ЕС предлагает открыть доступ украинских товаров на свои рынки в одностороннем порядке посредством имплементации раздела Соглашения о тарифах: применением автономных торговых мер - временного снижения пошлин и введения дополнительных квот на определенную продукцию. В то же время ЕС не отказывается от своего намерения распространить на Украину действие Третьего энергетического пакета ЕС.

Финансовая же помощь со стороны МВФ обставлена очень жесткими условиями - требованиями структурных реформ, которые не встретят поддержки у населения. Украине обещана дальнейшая либерализация визового режима (напомним, что после отказа правительства Украины подписать Соглашение об ассоциации, консультации на эту тему ЕС предложил приостановить и в назидание Украине пропустил вперед Молдавию, чьим гражданам режим краткосрочных безвизовых поездок будет предоставлен в ближайшее время).

Одновременно ЕС подтвердил свою цель укрепить экономическую интеграцию и политическую ассоциацию с «перспективными» странами «Восточного партнерства» - Молдавией и Грузией путем подписания Соглашений об ассоциации не позже конца августа 2014 года. Однако население Молдавии также расколото по вопросу европейской интеграции и румынизации страны, поэтому успех и исход этого процесса будет во многом зависеть от того, как разрешится ситуация с референдумом в Крыму. Комиссия заговорила о «перспективе членства в ЕС» для Украины. Тогда подобное требование возникнет и у других ассоциированных стран, и Евросоюзу придется объяснять, почему именно Украина заслужила подобную перспективу. Хотя предложение о членстве в ЕС для Украины выглядит маловероятным, но при наличии политической воли и политической целесообразности все возможно.

Кирилл Энтин

Кирилл Энтин: Присутствие в правительстве Украины крайне правых будет удобным предлогом для отказа ЕС от выполнения данных им обещаний

Кирилл Энтин, доцент факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, научн. сотр. Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ

Решение Европейского союза подписать политическую часть Соглашения об ассоциации, не дожидаясь проведения выборов и установления полностью легитимной власти, выглядит по меньшей мере спорным. Дело в том, что развитие сотрудничества будет во многом зависеть от конфигурации будущего правительства и отсутствия в нем крайне правых. Можно вспомнить, что когда крайне правой Австрийской Партии Свободы Йорга Хайдера в 2000 году было предложено участие в правительстве Австрии, остальные государства-члены ЕС на несколько месяцев прекратили любые дипломатические контакты со страной и даже пригрозили ей приостановлением полноценного участия в ЕС. Присутствие  в правительстве Украины крайне правых будет удобным предлогом для отказа  ЕС от выполнения данных им обещаний перехода к безвизовому режиму и финансовой помощи.

С другой стороны, Евросоюзу необходимо уже сейчас продемонстрировать твердую поддержку правительству А. Яценюка, пусть даже ценой разделения политической и экономической частей соглашения, в чем было отказано В. Януковичу. В этом плане подписание соглашения можно рассматривать в качестве логического продолжения введенных ЕС в отношении России «дипломатических санкций», поскольку оно также призвано подорвать привлекательность российских интеграционных проектов.

Благодаря соглашению Украина прочно закрепляется в политической орбите ЕС. При этом отношение к самой Украине в Брюсселе нисколько  не изменилось – ЕС будет продолжать рассматривать ее в качестве буферной зоны в политическом плане и привлекательного рынка для собственных товаров и услуг. Украинцам следует понимать, что подписание соглашения об ассоциации и установление зоны свободной торговли не станут промежуточным этапом на пути к членству в ЕС, но будут, по большому счету, конечной остановкой. ЕС не готов предложить стране даже отдаленной перспективы членства. Нельзя исключать и того, что последние события в Крыму и на востоке страны, а также ухудшение экономической ситуации в целом заставят ЕС на какое-то время отказаться от идеи предоставления гражданам Украины безвизового режима краткосрочных поездок.

С момента запуска «Восточного партнерства» в 2009 году было очевидно, что неоднородный состав участников, ограниченность доступных финансовых ресурсов и отсутствие действенной институциональной структуры не позволят решать с помощью данного проекта каких-либо сверхзадач. Тем не менее Восточное партнерство выполнило свое главное предназначение – подготовило Молдавию, Грузию и Украину к подписанию соглашений об ассоциации. Можно логически предположить, что после того, как это произойдет, ЕС переключит свое внимание на Армению и Азербайджан, а также может задуматься о расширении состава участников. Сворачивать в целом успешный проект для ЕС не имеет смысла – он необходим хотя бы как инструмент давления на Россию.

Андраш Раш

Андраш Раш: Нам предстоит стать свидетелями интенсификации «восточной политики» ЕС

Андраш Раш (András Rácz), доцент Католического университета Петера Пазманя *, Венгрия

(* Мнение, высказанное экспертом, не представляет официальной позиции Католического университета Петера Пазманя)

Что произойдет с «Восточным партнерством» и отношениями между Украиной и ЕС в связи с последними событиями?

По моему мнению, текущая ситуация с точки зрения «восточной политики» ЕС по-своему напоминает то, что происходило в сентябре 2008 года. Тогда, сразу после августовской войны в Грузии, ЕС было принято решение не ввязываться в прямую конфронтацию с Россией. Вместо этого ЕС принял решение укреплять свои отношения с шестью странами к востоку, в частности, с Беларусью, Украиной. Молдовой, Грузией, Арменией и Азербайджаном.

Мне представляется, сейчас нам предстоит стать свидетелями в чем-то схожей интенсификации «восточной политики» ЕС, в том числе отношений с Украиной. Новое украинское правительство гораздо сильнее привержено идее более тесного сотрудничества с ЕС, чем его предшественники. Скорее всего, Соглашение об ассоциации с ЕС (СА) будет подписано совсем скоро. Даже если ратификация займет значительное время, политическое значение заключения СА сложно переоценить. Разумеется, следует помнить, что СА не имеет прямого отношения к вступлению в ЕС и даже перспективам такого вступления, а относится «только» к более тесному торговому и политическому сотрудничеству.

При этом, по сравнению с ситуацией вслед за августовскими событиями 2008 года, есть одно важное отличие. В этот раз ЕС явным образом готов начать прямое политическое противостояние с Россией по поводу нарушения суверенитета и территориальной целостности Украины российскими и поддерживаемыми Россией силами в Крыму. Первые шаги уже сделаны: уже приостановлены переговоры об облегчении визового режима; вскоре могут появиться конкретные санкции, а также иные меры. Таким образом, ЕС находится на одной стороне с украинским правительством: в их общих интересах заставить Россию понять, что вооруженное нарушение суверенитета и территориальной целостности Украины совершенно неприемлемо.

В чем заключаются интересы ЕС на Украине?

Помимо очевидной общности культурного и исторического наследия, ЕС располагает конкретными политическими и экономическими интересами на Украине. Разумеется, самый важный, базовый интерес заключается в стабильности и предсказуемости политической ситуации. Как бы то ни было, Украина находится в непосредственном соседстве с ЕС, поэтому стабильность играет важнейшую роль для Евросоюза. При этом, существуют разные формы стабильности, и даже авторитарная система может быть стабильной, но, с точки зрения ЕС, стабильное и демократическое государство предпочтительнее диктатуры. Дело в том, что непреложные требования ЕС в отношении верховенства закона, прав человека и его основополагающих свобод демократическими странами соблюдаются лучше, чем авторитарными режимами.

Исключительно с позиций стабильности, можно говорить о том, что украинский президент Виктор Янукович был относительно неплохим партнером, а массовые демонстрации и протесты угрожали этой самой стабильности. И действительно, целый ряд стран ЕС придерживались такой позиции, особенно в начале протестов. Однако массированное, масштабное, подчас неразборчивое и незаконное применение силы против протестующих для Европейского союза было неприемлемо, опять-таки, с точки зрения прав человека и верховенства закона.

В свете последних печальных событий также необходимо открыто заявить: ЕС явным образом заинтересован в сохранении суверенитета и территориальной целостности Украины, и, по всей видимости, будет постепенно задействовать весь комплекс политических и экономических мер для достижения этих целей.

Помимо политической важности стабильности, демократического развития и уважения прав и основных свобод человека, необходимо также перечислить и основные экономические интересы ЕС в отношении Украины. В настоящее время наиболее важным из них является безопасный транзит российской нефти и газа в Европу. «Газовый кризис» 2009 года прекрасно продемонстрировал, какой ущерб может быть нанесен длительными перебоями в поставках. Для ЕС жизненно важно предотвратить еще одну «газовую войну» в своем «восточном соседстве».

Еще один интерес заключается в развитии двусторонней торговли. Предлагаемое «Глубокое и всестороннее соглашение о свободной торговле» направлено на либерализацию торговых отношений между ЕС и Украиной и открывает перед обеими сторонами многообещающие возможности в области торговли. Помимо и так известной и конкурентоспособной продукции украинской тяжелой промышленности, следует также упомянуть и о растущем значении украинского сельского хозяйства. В связи с продолжающимся ростом общемировых цен на продовольствие, рано или поздно бескрайние, богатые земли Украины и ее продовольственная продукция вполне могут стать важным стратегическим активом для всей Европы. Ввиду общего значения торговли необходимо убедить украинцев сделать выбор в пользу «Глубокого и всестороннего соглашения о свободной торговле» вместо возглавляемого Россией Таможенного союза. Это, в свою очередь, подводит к еще одной, важной заинтересованности ЕС, а именно, во всеобщей модернизации Украины, затрагивающей как социальный и образовательный, так и технологический аспект.

Помимо прочего, ввиду всем известных демографических проблем, общество в западноевропейских странах одновременно сокращается по численности и стареет. Отсюда также растущая необходимость в трудовых силах. В более отдаленной перспективе более тесное сотрудничество с ЕС, включая облегчение визового режима (возможно, даже отмена виз), откроет украинцам более широкий доступ к рынку труда ЕС.

Каковы возможные сценарии развития событий на Украине и какими будут их последствия для региональной ситуации?

С точки зрения региональной безопасности, ситуация чревата самыми тяжелыми последствиями. Вооруженные силы России грубым образом нарушили территориальную целостность суверенного, независимого государства. Многие украинские военные объекты в Крыму захвачены, остальные заблокированы; при этом численность российских войск в Крыму постоянно растет. Кроме того, Россия открыто заявила, что не признает правительства в Киеве в качестве законной власти на Украине; таким образом, Москва не намерена соблюдать ни одно из подписанных ранее с Украиной соглашений.

Такое поведение России явным образом угрожает всем соседним странам, в особенности тем из них, где проживают многочисленные русские меньшинства, или же в которых существуют собственные и поддерживаемые Россией сепаратистские конфликты. Обеспокоенность растет в Молдове и в Грузии, а также и в Азербайджане, Финляндии и в странах Балтии.

В среднесрочной перспективе растущая угроза со стороны России, скорее всего, подтолкнет все не входящие в НАТО страны в широком черноморском регионе к поиску более могущественных защитников, а также к усилению собственного оборонного потенциала. В результате, скорее всего, мы станем свидетелями новой волны перевооружения как в черноморском регионе, так и, возможно, в других регионах по соседству с Россией.

Что касается более отдаленной перспективы, то Россия нанесла себе серьезный ущерб в том, что касается собственного имиджа. Вместо того чтобы выступать как предсказуемая великая держава, действующая ответственно в мировой политике, Россия теперь ведет себя как «неконтролируемый снаряд», нанося огромный урон не только Украине, но и себе самой.

Престиж российской дипломатии и доверие к ней подорваны непоследовательными действиями в период кризиса. Следует напомнить, к примеру, откровенно ложные заявления о том, что силы в Крыму не были российскими (хотелось бы посмотреть на магазин, в котором, по словам президента Путина, можно приобрести тысячи (!) комплектов российской военной формы - заодно с крейсерами, БТР и боевыми вертолетами…). Другой пример – это то, что Москва называет свободным волеизъявлением крымского населения об отделении от Украины: означает ли это, что Россия внезапно признала Косово?

Конфликт в Крыму нанес серьезный урон также отношениям как между Россией и ЕС, так и между Россией и НАТО. Москва, судя по всему, собирается изолировать себя от Запада. Нет нужды говорить, что агрессия против Украины фактически свела на нет какой бы то ни было престиж, заработанный практически идеальным проведением Олимпийских Игр в Сочи: все десятки миллиардов рублей, направленных на этот пиар-проект, фактически потрачены впустую. В результате, этот конфликт в будущем будет иметь негативные последствия для всех его участников, включая Россию, Украину, Запад, а также страны черноморского региона.

Вот почему этому необходимо положить конец – и чем быстрее, тем лучше. Референдум 16 марта в Крыму, даже если он не будет признан никем из международных игроков, на самом деле открывает перед Россией возможность сохранить лицо. Если результаты покажут, что большинство жителей Крыма против отделения, Россия могла бы воспользоваться этим как основанием для вывода войск с полуострова, особенно если киевские власти проявят готовность предложить значимые гарантии соблюдению прав всех национальных меньшинств Украины. Урон престижу в случае отвода войск будет все же меньше, чем политические и экономические издержки затяжного конфликта, уж не говоря об опасности спонтанной, никому не нужной военной эскалации.

Подготовили: Дарья Хаспекова, программный координатор РСМД, Мария Гурова, программный ассистент РСМД.