Ближневосточный «квартет» в палестино-израильском урегулировании

Сейчас мирный процесс урегулирования палестино-израильского конфликта находится в тупике, выхода из которого практически не существует. Однако многие акторы международных отношений вовлечены в ближневосточную проблематику и совершают определенные попытки урегулирования конфликта. Особую роль в данной ситуации играет «ближневосточный квартет» — Россия, США, ЕС и ООН. Так, основным результатом постоянных рабочих встреч «четверки» стала разработка в экстренные сроки «дорожной карты», которая предусматривала трехэтапное продвижение к всеобъемлющему арабо-израильскому урегулированию в течение трехлетнего периода. Однако вскоре после этого начался кризис в отношениях между членами «квартета», которые и не позволил решить основную проблему — урегулировать палестино-израильский конфликт.

По-прежнему напряженной остается ситуация вокруг Иерусалима — статус города остается одним из самых обсуждаемых вопросов на встречах разного уровня. Эта ситуация осложняется недавними заявлениями Дональда Трампа и переносом посольства США в Израиле из Тель-Авива в Иерусалим.

Процесс мирного урегулирования на Ближнем Востоке зашел в тупик после провала израильско-палестинских переговоров под эгидой США еще в 2000 г. Провал переговоров спровоцировал лидер израильской оппозиции Ариэль Шарон, который поднялся на храмовую гору в Иерусалиме и вызвал тем самым ответные действия палестинцев и начало второй интифады, которую часто называют «интифада Аль-Аксы». С этого времени говорить о подвижках на палестино-израильском треке не приходится. Любые переговоры, которые направлялись американцами, чаще всего не имели результата. Последняя попытка была предпринята в 2013–2014 гг. госсекретарем администрации Обамы Джоном Кэрри. Но его программа была слегка подретушированным планом, который использовали американцы в 2001 г., и он опять привел к полному провалу палестино-израильских переговоров. Сегодня вряд ли какая-то программа, исходящая от США, может привести к прорыву на палестино-израильском направлении.

Сергей Мелконян:
Израилю 70: контуры настоящего и будущего

Что касается подхода администрации Д. Трампа к ближневосточному урегулированию, то это не что иное как один из очевидных примеров корректировки ближневосточной политики Вашингтона, цель которой восстановить и укрепить традиционные партнерские отношения США с ключевыми региональными союзниками — арабскими странами Персидского залива и прежде всего Саудовской Аравией, а также Египтом, Иорданией и Израилем.

Первая угроза проистекает из паталогической ненависти и неприятия Ирана и его региональных союзников. Крайне враждебное отношение к росту иранского влияния и перспективе создания «шиитской оси сопротивления» в регионе проявляется и в конфронтационной риторике, в соответствии с которой «Иран — «главный государственный агент дестабилизации Ближнего Востока» [1], и в конкретных действиях, выразившихся, в частности, в выходе США из соглашения по иранской ядерной программе и возвращении американских санкций против Тегерана.

Вторая угроза — следствие изначально занятой враждебной позиции по отношению к России, в результате чего все ее действия на Ближнем Востоке вызывают у нынешних властей США только раздражение. Примечательно, что борьба с распространением террористических и экстремистских групп, в том числе таких как «Исламское государство», «Джабхат ан-Нусра», Аль-Каида и др., отодвигается на второй план. Однако в список террористических и враждебных «американской демократии» организаций были зачислены «Хезболла», «Силы Кодс» (военное подразделение специального назначения Корпуса стражей Исламской революции), некоторые отряды проиранских шиитских ополченцев и другие военные формирования, поддерживающие проправительственные войска САР.

Антииранская ориентация новой американской администрации полностью соответствовала военно-политическим запросам Тель-Авива, основного стратегического партнера США в регионе, для которого Иран вкупе с «Хезболлой» и режимом Б. Асада в Сирии — «враг человеческой цивилизации». Д. Трамп, только став президентом, сделал то, чего не решались сделать все его предшественники: он во всеуслышание отказался от формулы «два государства для двух народов» и объявил, что готов действовать в соответствии с принципом «у вас есть проблема — вы ее и решайте». Б. Нетаньяху не скрывал своего удовлетворения по поводу того, что теперь США не будут настаивать на возвращении Израиля к границам, которые существовали до июньской войны 1967 г., не будут требовать заморозки поселенческой активности на палестинских территориях и окончательно откажутся от полностью провального проекта предыдущей американской администрации — «плана Керри», который так раздражал израильского премьера и его политическое окружение, поскольку предусматривал территориальные уступки палестинцам.

Выступая на пресс-конференции в Белом доме 5 декабря 2017 г., Д. Трамп заявил: «Как президент Соединенных Штатов я официально признаю Иерусалим столицей Израиля и распоряжаюсь перенести посольство США из Тель-Авива в Иерусалим». Дата открытия нового здания посольства (15 мая 2018 г.) была приурочена к 70-летнему юбилею со дня провозглашения Государства Израиль. Это заявление вызвало противоречивую реакцию. Премьер-министр Великобритании Т. Мэй отметила, что ее правительство не намерено предпринимать какие-либо действия, направленные на изменение статуса Иерусалима: «Мы не согласны с решением США перенести свое посольство в Иерусалим и признать Иерусалим столицей Израиля до достижения окончательного мирного соглашения». А. Меркель четко дала понять, что Федеральное правительство Германии не поддерживает решение администрации США по признанию Иерусалима в качестве столицы Израиля. Франция была в числе восьми стран, которые потребовали провести экстренное заседание Совета Безопасности ООН в связи с предпринятым шагом, который «ставит под угрозу перспективу мирного урегулирования». Достаточно жесткой была реакция всех мусульманских стран. Президент Турции Р. Эрдоган пообещал «всколыхнуть весь мусульманский мир», чтобы не допустить изменения статуса Иерусалима. С этой целью он объявил о срочном созыве в Анкаре саммита Организации исламского сотрудничества (ОИС). Даже Саудовская Аравия выразила сожаление в связи с решением президента. По сообщению пресс-службы Кремля, В. Путин выразил серьезную обеспокоенность в связи с решением США о признании Иерусалима в качестве столицы Израиля.

Глава Палестинской национальной администрации Махмуд Аббас назвал решение президента «неприемлемым преступлением» и отказался от посреднических услуг американской администрации на переговорах с израильской стороной. Председатель Политбюро палестинского движения ХАМАС Исмаил Хания в Газе призвал палестинцев к новой интифаде. Жертвами вновь обострившейся ситуации уже стали несколько тысяч палестинцев.

Сразу после заявления Д. Трампа о переносе американского посольства в Иерусалим осведомленные арабские дипломатические источники распространили информацию о том, что госдепартамент США имеет в своем арсенале проект плана ближневосточного урегулирования. По сообщению, этот план будет представлен на специальной международной конференции, которая пройдет в одной из арабских столиц, скорее всего, в Каире, с участием израильской делегации.

В настоящее время во многих западных, арабских и израильских СМИ появляются различные версии «плана Трампа». Эти версии разнятся в деталях, не исключен преднамеренный вброс заведомо ложной или тенденциозной информации. Представляется, что наиболее достоверные сведения о конкретных предложениях, которые намерен передать американский президент для обсуждения израильской и палестинской сторонами, были представлены Саэбом Орейкатом, генеральным секретарем Исполкома ООП и основным палестинским переговорщиком на предыдущих переговорах с израильтянами.

Дмитрий Марьясис:
Россия — Израиль: «старые» новые темы для обсуждения

Черновой вариант плана Трампа уже вызвал беспокойство среди израильских экспертов, которые опасаются, что за перевод американского посольства в Иерусалим от Израиля могут потребовать слишком дорогую плату — признать палестинское государство и согласиться с тем, что столица этого государства будет находиться в Абу Дисе, т.е. на территории восточного Иерусалима, который, в соответствии с основным законом Израиля, является «вечной и неделимой столицей еврейского государства».

Что касается работы «квартета» посредников ближневосточного урегулирования — США, России, ЕС, ООН, — ее крайне важно оценивать объективно. Напомню, что «квартет» заработал в 2001 г., в тот самый сложный драматический период в истории палестино-израильского противостояния, когда провалилась сама идея переговоров под эгидой американского президента Б. Клинтона. Стало очевидно, что позитивные наработки, сделанные со времен Мадридской мирной конференции и базировавшиеся на ко-спонсорстве великих держав и знаменитом принципе «земля в обмен на мир», на практике перестали действовать и работать. Попытка, которая была предпринята в период действия так называемого процесса Осло, также была неудачной.

В условиях свертывания переговорного процесса из-за неуступчивости сторон, начала широкомасштабной палестинской интифады в конце 2000 г. и ответных, явно ассимметричных наступательных действий израильских вооруженных сил на Западном берегу и в Газе, по сути, только усиленная команда посредников была способна предпринять действенные меры для недопущения взрывоопасного развития событий в регионе и для возвращения ситуации в русло политического урегулирования.

Основным результатом постоянных рабочих встреч «четверки» стала разработка в экстренные сроки (весна–лето 2002 г.) документа, известного как «Дорожная карта», который предусматривал трехэтапное продвижение к всеобъемлющему арабо-израильскому урегулированию в течение трехлетнего периода. В «Дорожную карту» были включены такие пункты, как «отказ от насильственных действий с обеих сторон, создание палестинских государственных институтов, прекращение создания Израилем новых поселений на территории Западного берега».

Положения «Дорожной карты» предполагалось выполнить в три этапа к 2005 г. К этому времени должно было завершиться формирование Палестинского государства. «Дорожная карта» без колебаний была поддержана палестинцами, а в апреле 2003 г. — и Израилем, при условии, что он сохраняет ряд серьезных оговорок по сути документа.

Однако ссылаясь на атаки палестинских боевиков на гражданское население Израиля, правительство А. Шарона отказалось от политического диалога с палестинцами и взяло курс на одностороннее размежевание с Газой.

К 2007 г. стало очевидно, что процесс урегулирования конфликта зашел в тупик. В этих достаточно непростых условиях от «квартета» международных посредников требовалось принятие дополнительных решений, способных прорвать плотную завесу напряженности и реанимировать процесс урегулирования палестино-израильского противостояния. В этой связи «квартет» на министерском уровне принял решение усилить свою работу непосредственно в зоне конфронтации назначением на пост спецпредставителя на Ближнем Востоке бывшего премьер-министра Великобритании Т. Блэра, который имел большой опыт в урегулировании многолетнего национального конфликта в Северной Ирландии.

В апреле 2007 г. аппарат советников Т. Блэра подготовил детальную программу «На пути к палестинскому государству», которая предусматривала создание промышленных зон в ряде палестинских городов, строительство сооружений по очистке воды и водоснабжению, увеличение иностранных инвестиций в палестинскую экономику, проведение мероприятий по реформе палестинских правоохранительных органов и служб, ответственных за обеспечение безопасности. В финансировании программы приняли участие страны Евросоюза (Нидерланды, Дания, Норвегия, Германия, Италия), Всемирный Банк, Австралия и др.

Однако правительство Израиля сразу заблокировало все проекты экономического развития на палестинских территориях, включая проект развития 14 палестинских селений на Западном берегу. Т. Блэр очень скоро признал утопичность предложенной им программы, поскольку она полностью противоречила коренным принципам политики Израиля, которые направлены в первую очередь на депалестинизацию районов расположения еврейских поселений и распространение на эти районы Западного берега израильского суверенитета путем интенсивного расширения поселенческих структур и строительства заградительного барьера.

Очевидно, что формула «безопасность для израильтян в обмен на социально-экономическое развитие отдельных районов Западного берега — залог прорыва на переговорах между Израилем и ПНА» не оправдала себя полностью. Израиль вполне устраивала ситуация, когда от имени «квартета» к нему обращаются, по сути, с пустяковыми просьбами о введении послаблений на палестинских территориях или временном замораживании строительства в поселениях. Палестинцы же начали осознавать, что программа Т. Блэра не способствует усилиям «квартета» по нормализации ситуации на Западном берегу и в Газе, а тем более — формированию фундамента будущего палестинского государства. Из-за откровенно произраильской позиции США и их отхода от ранее наработанной международно-правовой базы по ближневосточному урегулированию, «квартет» обречен заниматься не столько проблемами этого урегулирования, сколько преодолением внутренних разногласий. В настоящее время можно утверждать, что «квартет» исчерпал свои возможности и не может стать действенным инструментом примирения палестинской и израильской сторон.

Правовой статус Иерусалима

Владимир Наумкин:
«Двойной тулуп» Трампа

Проблема правового статуса Святых мест Иерусалима уходит своими корнями к временам правления султана Сулеймана II Великолепного (1520–1566 гг.), прославившегося тем, что по его приказу была возведена крепостная стена вокруг Святого Города, сохранившаяся до наших дней. При Сулеймане II были установлены предписания, предполагавшие свободу отправления культа в Святых для христиан и иудеев местах, а также покровительство и внутриобщинную административную, судебную и религиозную самостоятельность для обеих общин.

По мере того как Османская империя приближалась к своему неминуемому распаду, небольшая, но стратегически важная территория Палестины, прежде всего из-за христианских святынь Иерусалима, на стыке XIX–XX вв. стала объектом геополитического соперничества ряда государств — Англии, Франции, Германии, Италии и России. Навязанный туркам этими державами режим капитуляций предусматривал в том числе равноправие всех подданных империи вне зависимости от религиозной и национальной принадлежности.

Следствием уступок, на которые вынуждена была пойти Порта, стало открытие многочисленных иностранных религиозных, дипломатических и культурно-просветительских представительств. Именно в это время все Святые места в Палестине, включая Иерусалим, были юридически закреплены за Францией, Англией, Италией, Германией Грецией и Россией, в соответствии с османским законодательством. На Берлинском конгрессе в 1878 г. европейские державы подтвердили обязательство следовать принципу status quo, и такое положение дел сохранялось вплоть до поражения Османской империи в Первой мировой войне. 30 сентября 1918 г. турецкие власти объявили о капитуляции и отказе от всех арабских владений, в том числе и от Палестины, включая Иерусалим, территория которой была оккупирована британскими войсками.

Руководствуясь в своей политике традиционным принципом «разделяй и властвуй», британские политики предполагали отвести своей колониальной администрации в Палестине роль арбитра в заранее предугадывавшемся национальном и религиозном конфликте между прибывавшими еврейскими поселенцами и коренными арабскими жителями страны. Кроме того, Англия проигнорировала требование палестинских лидеров создать в Палестине независимое арабское правительство и в одностороннем порядке произвела раздел страны, выделив тем самым Трансиорданию (сегодня — Хашимитское королевство Иордания) в особый арабский эмират, подчиненный британскому Верховному комиссару в Палестине.

Увеличение численности ишува (еврейская община Палестины) в связи с сионистской иммиграционной политикой привело к росту напряженности между двумя общинами, и с учетом значимости Иерусалима для обеих общин Город с самого начала британского колониального правления превратился в очаг столкновений между евреями и арабами, которых не наблюдалось за весь период османского владычества.

В августе 1929 г. в Иерусалиме произошли ожесточенные столкновения, поводом для которых стал вопрос принадлежности Западной стены (Стены Плача) — основной святыни для верующих евреев, прилегающей к Харам-аш-Шариф или Святой Площади на Храмовой Горе, на которой расположены основные места поклонения мусульман в Иерусалиме. После столкновений 1929 г. британские колониальные власти решили следовать принципам прежнего status quo.

В 1947 г. Англия отказалась от обязательств, предусмотренных текстом мандата, и передала вопрос о будущем статусе Палестины на рассмотрение ГА ООН. Учитывая неприемлемость для арабской и еврейской общин Палестины плана создания единого государства, ГА ООН приняла большинством голосов решение о прекращении действия британского мандата в стране и разделе ее территории на два независимых государства. Иерусалим, в соответствии с резолюцией №181, должен был стать городом со специальным международным режимом (Сorpus Separatum), обязанности по обеспечению которого ООН возлагала на находящийся в ее ведении Совет по Опеке.

Однако эта резолюция так и осталась на бумаге. Арабские страны ее не признали, а израильское правительство настаивало на включении еврейских кварталов Иерусалима в состав Государства Израиль.

В результате боевых действий между Израилем и соседними арабскими странами Иерусалим оказался разделенным: Восточный Иерусалим (27% территории всего города), включая большую часть Святых мест, перешел под управление Иордании, а западная часть города (73%) контролировалась Израилем.

После окончания первой арабо-израильской войны 1948–1949 гг. арабские страны были готовы признать ООН в качестве гаранта, обеспечивающего принцип международного статуса Иерусалима. Однако израильская сторона в официальном ответе Комиссии заявляла, что «по политическим, историческим и религиозным соображениям не может поддержать решение об установлении в Иерусалиме особого международного режима». В противовес решениям Согласительной комиссии израильские власти провели в феврале 1949 г. заседание Кнессета в Иерусалиме и официально объявили об открытии в городе министерских представительств и других государственных учреждений.

Денис Голубев:
Город раскола: к чему приведет решение Трампа по Иерусалиму

Сразу после принятия Израиля в ООН в мае 1949 г. его правительство в категоричной форме бойкотировало все решения международного сообщества по Иерусалиму, в том числе и те, которые поддерживались им до 1949 г.

Израильский премьер-министр Д. Бен-Гурион официально завил 13 декабря 1949 г., что контролируемая Израилем территория Иерусалима является не оккупированной территорией, а интегральной частью Государства Израиль. В феврале 1950 г. Кнессет провозгласил находящуюся под израильским контролем часть Иерусалима столицей государства Израиль. В апреле того же года иорданский парламент принял решение о слиянии Иордании и Палестины (Западного берега р. Иордан) в единое государство, а также распространении юрисдикции Хашимитского королевства на Восточный Иерусалим. Иорданская часть Иерусалима была объявлена религиозной столицей королевства. Раздел города между двумя странами, находившимися в состоянии войны из-за закрытия границ, полностью подорвал положение status quo, обеспечивавшего веками свободный доступ представителей различных конфессий к Святым местам.

23 января 1950 г. израильский парламент провозгласил западную часть Иерусалима столицей Израиля и приступил к переводу в Город своих государственных учреждений. Иордания также предприняла активные меры по распространению своей юрисдикции на Восточный Иерусалим и Западный берег.

После июньской войны 1967 г. Израиль оккупировал всю территорию Иерусалима, а правительство Израиля распространило свою юрисдикцию, законодательство и административную власть на восточную часть города.

Одновременно с этим Кнессет утвердил Закон об охране Святых Мест, в соответствии со статьей четвертой которого все вопросы, касавшиеся городских строений и участков, используемых в религиозных целях различными конфессиями, передавались в ведение израильского министерства по делам религий.

Пользуясь послевоенной неразберихой, израильские власти экспроприировали земельные участки в Иерусалиме, принадлежавшие мусульманскому населению и некоторым христианским представительствам. Так, используя разрыв правительством СССР дипломатических отношений с Израилем, притеснениям со стороны израильских властей подверглась Русская Духовная Миссия в Иерусалиме. Часть площадей в районе так называемого русского места в Иерусалиме перешла в распоряжение израильской мэрии города. Значительная часть территории, принадлежавшая Горенскому женскому монастырю в Айн-Кариме (сегодня — Эйн-Керем), была передана израильскому больничному комплексу «Хадасса». Часть площадей на участках РДМ в Яффе и Хайфе была экспроприирована под предлогом строительства городских транспортных развязок.

Синод Римско-Католической Церкви и Греко-Православный Патриархат Иерусалима, обладающие самой большой по размерам недвижимостью в Иерусалиме и других частях Израиля, также не признают правомерности распространения израильской юрисдикции над Святыми местами. Ватикан и Афины настаивают на сохранении на святых для верующих трех религий местах принципа status quo, подтвержденного на Берлинском конгрессе в 1878 г. Ведущиеся более сорока лет после израильской оккупации в 1967 г. переговоры между Ватиканом и Израилем и Греко-Православным Патриархатом и Израилем не имели каких-либо результатов, и, следовательно, статус римско-католической и греческой православной церквей (как, собственно, и других христианских конфессий) до сих пор остается неопределенным. Как показывает действительность, израильский Закон о Святых местах работает крайне однобоко, обеспечивая благоприятные условия для израильтян и иудейских религиозно-исторических памятников. В то же время представители других конфессий существенно ограничиваются в своих правах. Регулярно отмечаются также случаи осквернения христианских и мусульманских святынь. Действующий израильский Закон об охране Святых мест, призванный обеспечить свободный доступ верующих любых религий к Святым для них местам, на деле не работает и нарушается самими израильским властями, лишающими права доступа к святыням сотни тысяч палестинцев и миллионы верующих мусульман, которые не являются резидентами Иерусалима.

1. Ibish Hussein. In Search of a Trump Administration Middle East Policy. The Arab Gulf States Institute in Washington (AGSIW), 2017. — Р. 4.