Беженцы в России: мифы и реальность

Проблема беженцев в России, практически неизвестная в советский период, оказалась в центре внимания журналистов и ученых в 1990-е годы. Затем, в начале этого столетия, интерес к ней значительно ослаб. Однако в последние месяцы, по мере нарастания потока беженцев с востока Украины, эта проблема вновь широко обсуждается.

Проблема беженцев в России, практически неизвестная в советский период, оказалась в центре внимания журналистов и ученых в 1990-е годы. Затем, в начале этого столетия, интерес к ней значительно ослаб. Однако в последние месяцы, по мере нарастания потока беженцев с востока Украины, эта проблема вновь широко обсуждается.

На протяжении столетий Россия оставалась страной с закрытыми границами и жестким государственным контролем над миграцией населения, прежде всего внешней. Одновременно происходило интенсивное перемещение людей, в первую очередь этнических русских, из центральных регионов на периферию. Эти процессы, усилившиеся в советский период, продолжались почти до начала перестройки. Так, в 1959-1974 гг. миграционные потери России в пользу других советских республик составили 2,1 млн человек [1].

Однако начиная с середины 1970-х годов ситуация в корне изменилась: уже в 1976-1990 гг. прирост российского населения за счет межреспубликанской миграции превысил 2,5 млн человек [2]. С распадом Советского Союза Россия превратилась во второй по величине иммиграционной центр мира после США (12,3 млн жителей РФ были рождены за ее пределами, а соответствующий показатель в Соединенных Штатах составляет 40,5 млн) [3]. В рамках этого процесса уже в 1980-е годы возникло новое и весьма болезненное явление – потоки беженцев, которые начали формироваться еще на заключительной стадии существования Советского Союза.

Это явление потребовало как быстрого создания законодательной базы, так и формирования новых структур миграционной службы. Ведь в советское время не только внешняя миграция имела ограниченный масштаб и жестко контролировалась государством, но и сами беженцы были достаточно редким явлением [4]. Таким образом, признавались только политические и идеологические мотивы иммиграции, которые могли служить основанием для подачи прошения о предоставлении убежища.

С распадом Советского Союза резко возросли не только масштабы иммиграции в Россию. Впервые со времен Гражданской войны возникла и довольно внушительная легальная эмиграция – с 1991 г. около 1,3 млн российских граждан получили официальное разрешение для выезда на постоянное жительство за пределы бывшего Советского Союза [5]. Помимо этого, после снятия «железного занавеса» возник поток людей, стремящихся попасть через территорию России на Запад. Таким образом, РФ стала играть в мировой миграционной цепочке сразу три различные роли: как страна, принимающая иммигрантов, страна эмиграции, преимущественно в государства «старого зарубежья», а также пункт транзита для тех, кто пытается попасть на Запад. Две последние роли оказались принципиально важными в плане формирования потоков беженцев на территории страны.

Европа и проблемы мигрантов и беженцев

tori-tolkacheva.deviantart.com
Анатолий Вишневский:
Новая роль миграции в демографическом
развитии России

Немаловажно и то, что после окончания холодной войны на Западе стало быстро меняться отношение к проблемам мигрантов и беженцев. Свобода выезда из коммунистических стран была одним из главных западных лозунгов в условиях блокового противостояния, и получить статус беженца в тот период было относительно легко. Когда же с распадом коммунистического блока этот вопрос потерял свое политическое значение и двери для выезда открылись, Запад утратил интерес к данной проблеме и к судьбе большинства мигрантов, рассматривая их все чаще как обузу. Теперь стали закрываться двери для въезда. С усилением экономических трудностей и нарастанием этнической напряженности во многих европейских странах речь зашла о жестком ограничении иммиграции и переориентации миграционной политики на прием высококвалифицированных специалистов в ущерб остальным категориям мигрантов, включая и беженцев. Бывший президент Франции Николя Саркози, в частности, говорил о необходимости перехода от «выстраданной» к «избранной» иммиграции [6].

Сегодня доля приезжающих в Европу по линии воссоединения семей составляет от 40 до 60 % потока легальной иммиграции, достигая 70% во Франции [7]. Таким образом, резкое увеличение доли «желательных» мигрантов может привести к серьезным структурным изменениям в миграционных потоках, негативно влияя и на положение беженцев.

С началом формирования Шенгенской зоны в 1990 г., подписанием в 1997 г. Амстердамского договора и провозглашением в Тампере в 1999 г. цели создания зоны «свободы, безопасности и справедливости» Европейский союз все более ориентируется на параллельное формирование двух четко очерченных европейских миграционных режимов. Это гарантия свободы передвижения и создание единого рынка труда в рамках ЕС при одновременном возведении высоких заграждений вокруг Евросоюза, отсекающих нежелательных мигрантов и усложняющих въезд в ЕС для многих ранее приветствовавшихся категорий беженцев. Эти режимы описывают как ориентированные на гарантирование прав (внутриевропейский) и обеспечение безопасности (внешний, запретительный). Иными словами, создается «Европа без границ» и «Европейская крепость». Среди новых ограничений, непосредственно касающихся беженцев, – требование направлять запрос на статус беженца в стране въезда, а также отсрочка присоединения к Шенгену для новых членов ЕС и реформа миграционного законодательства, включая введение жесткого пограничного режима с соседними странами, не входящими в Евросоюз, подписание с соседями ЕС договоров об обязательном приеме обратно мигрантов с их территории, не получивших легальный статус в странах Шенгенской зоны, ужесточение критериев для предоставления статуса беженца, сокращение льгот и т.п.

Для России эти изменения весьма неприятны, поскольку они усиливают вероятность того, что переселенцы, использующие ее территорию для транзита на Запад, могут вынужденно осесть в РФ. Между тем Россия имеет протяженные границы, которые не всегда охраняются должным образом, а кроме того, она заключила договоры о безвизовом обмене со многими странами как на постсоветском пространстве, так и за его пределами [8]. При этом ряд стран, с которыми были подписаны такие соглашения, включая Казахстан и государства Центральной Азии, сами сталкиваются с проблемой охраны границ и имеют аналогичные договоры с третьими странами, что усиливает потенциальную нагрузку на российскую миграционную систему.

Феномен беженцев сегодня

Владимир Малахов:
Интеграция мигрантов: европейский опыт
и перспективы России

Для российской действительности беженцы – достаточно новое явление. Первые беженцы появились в РФ еще до распада Советского Союза. Это были граждане, пострадавшие от конфликтов в Армении, Азербайджане, Грузии, Узбекистане. К ним вскоре добавились и те, кто бежал от боевых действий на территории самой России – сначала осетино-ингушского конфликта, а потом и двух чеченских войн [9].

Несмотря на тяжелый экономический кризис и неразбериху в миграционном законодательстве и правительственных структурах, Россия быстро присоединилась к важнейшим международным договорам, гарантирующим права мигрантов и беженцев. При этом в Москве не всегда уделяли должное внимание финансовым и организационным издержкам этого решения. Так, в ноябре 1992 г., после создания Федеральной миграционной службы и еще до принятия соответствующего федерального законодательства, РФ присоединилась к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и протоколу к ней от 1967 г. Помимо этого, Россия уже в начале 1990-х стала активно сотрудничать с европейским управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, что было очень важно в отсутствие эффективной национальной законодательной и организационной базы. В феврале 1993 г. был принят закон РФ «О беженцах». Толкование понятия беженца было очень близко к формулировке, принятой в Конвенции ООН 1951 г. [10]

Однако специфика постсоветской ситуации наложила отпечаток на юридический и практический подход к проблеме беженцев в России. С одной стороны, на ее территории стали возникать этнические конфликты, порождая вынужденные потоки российских граждан между регионами РФ. Эти люди относятся к категории перемещенных лиц. Кроме того, значительная часть граждан СССР – более 54 млн только представителей титульных наций 15 советских республик (из 289 млн человек, проживавших в СССР в 1989 г.), – находилась за пределами этих республик. В частности, более 25 млн русских и 9 млн членов титульных наций российских регионов жили за пределами России [11]. Кровавые этнические конфликты, дискриминация в ряде новых государств, стремление вернуться на историческую родину, а также боязнь утраты гражданства «своих» стран привели в первые постсоветские годы к формированию значительных потоков возвратной миграции [12], в том числе и российских граждан в Россию. Эти лица классифицируются как вынужденные переселенцы.

В соответствии с международными обязательствами, принятыми Российской Федерацией, признание мигранта принадлежащим к одной из этих трех групп предоставляет ему ряд важных социально-экономических и политических прав. Помимо этого, российское законодательство признает еще две категории мигрантов. Получающие временное убежище могут легально находиться на территории страны, но практически лишены права на содействие со стороны государства. Наконец, существует возможность получения политического убежища. Парадокс состоит в том, что это единственная категория, признававшаяся еще в советское время, однако число политических беженцев в РФ ничтожно мало.

ИТАР-ТАСС
Как получить статус-беженца в России

Помимо особенностей классификации вынужденных мигрантов, российская ситуация, прежде всего в 1990-е годы, имела еще ряд отличий. Поспешное принятие Россией международных обязательств в условиях неразвитости миграционного законодательства, экономического развала и взрывного нарастания иммиграционного потока сделали практически невозможным предоставление вынужденным мигрантам требуемых льгот [13]. Кроме того, при предоставлении льготного статуса и распределении имеющихся ресурсов акцент делался на первоочередное содействие гражданам РФ и этническим русским, а граждане стран, не входивших ранее в состав СССР, оказались в неблагоприятном положении [14].

Вынужденная миграция в России достигла максимальных значений в 1993-1995 гг., когда число людей, признаваемых беженцами и вынужденными мигрантами, превышало 230 тыс. человек в год, а их доля в общей численности новых мигрантов достигла пика в 1995 г. – 28,2%. Совокупная численность лиц этих двух категорий была максимальной в 1996-1997 гг. - более 997 тыс. человек. После этого началось быстрое сокращение как абсолютных, так и относительных показателей вынужденной миграции. Доля беженцев и вынужденных переселенцев среди регистрируемых мигрантов упала до 10,9% в 2002 г., 2,5% в 2004 г. и 0,1% в 2009 г., а их общее число в 2009 г. составило лишь 46030, т.е. сократилось по сравнению с серединой 1990-х более чем в 20 раз [15].

Причины подобного обвального снижения были связаны как со стабилизацией политической обстановки и постепенным затуханием вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве, так и с осознанием мигрантами того факта, что Россия не имела ни особого желания, ни возможностей предоставить им эффективную помощь. Помимо этого, правительственные органы РФ взяли курс на сокращение числа вынужденных мигрантов и беженцев как путем изменения их статуса, так и сужения возможностей для вновь прибывающих мигрантов. К выше перечисленным проблемам, которые лежали преимущественно в социально-экономической сфере (отсутствие жилья [16], работы, адекватного медицинского обеспечения и социального обслуживания) прибавились новые, связанные прежде всего с трудностями эффективной интеграции в российское общество, социальной исключенностью многих мигрантов и беженцев.

Улучшение политической ситуации и жесткие административные меры привели к быстрому сокращению числа зарегистрированных беженцев на российской территории [17]. Сегодня статус беженца предоставляется крайне редко: с 2007 г. по апрель 2012 г. его получили лишь 961 человек. Правом на временное убежище к концу 2012 г. располагали 2993 человека. Еще сложнее получить убежище по политическим мотивам – с 2007 г. по апрель 2012 г. оно было предоставлено лишь 15 мигрантам [18].

Ожидалось, что политика жесткого контроля будет продолжена. Согласно планам ФМС, в 2014-2015 гг. численность лиц, получающих временное убежище на территории РФ, должна была составить 800-900 человек в год, статус беженца – 180-200, а политическое убежище – 1 [19]. Поток беженцев с Украины может значительно увеличить эти цифры и потребовать экстренного бюджетного финансирования. По данным Федеральной миграционной службы РФ от 29 июля 2014 г., «c начала конфликта более 730 тыс. граждан Украины вынужденно покинули территорию Украины и находятся на территории РФ» [20].

Таким образом, ФМС оценивает число граждан, прибывших с Украины и стремящихся получить временное убежище или статус беженца, почти в 50 тысяч человек. В свою очередь, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев 24 июня 2014 г. сообщило, что с начала года в Россию прибыли около 110 000 украинцев, из которых порядка 9600 обратились на тот момент с ходатайством о предоставлении убежища. Как заявила пресс-секретарь УВКБ Мелисса Флеминг, «большинство прибегают к другим формам легализации своего пребывания, часто объясняя это опасениями возможных проблем или репрессий в случае возвращения в Украину» [21].

ИТАР-ТАСС
Беженцы с Украины

При этом трудно ожидать, что изменение ситуации и политики в отношении беженцев с Украины может положительно повлиять на положение переселенцев из других стран.

Беженцы в России: политические аспекты

Нынешнюю ситуацию осложняет положение неправительственных организаций в России, которые во всем мире играют важнейшую роль в оказании помощи мигрантам и беженцам. Хотя российские НПО (например, Форум переселенческих организаций) оказывают серьезное содействие мигрантам, ряд зарубежных и международных НПО в последние годы столкнулись с ограничениями, а российские организации, получающие иностранное финансирование, теперь должны регистрироваться в качестве «иностранных агентов». Невелика в этой сфере и роль церковных организаций. Между тем в США, например, церкви, играют ключевую роль в оказании помощи мигрантам и беженцам.

Это не только сокращает спектр услуг, предоставляемых этим категориям граждан, но и создает дополнительную нагрузку на бюджет и государственные структуры. Поэтому изучение и применение зарубежного опыта было бы весьма важно. В условиях резкого сокращения потока беженцев важна и переориентация с этнических критериев предоставления этого статуса на гуманитарные.

Пока же российские правительственные структуры на всех уровнях и население в принимающих районах весьма скептически относятся к проблемам мигрантов и беженцев. Слабость гражданского общества и ксенофобия, широко распространенная среди населения, в государственном аппарате и в прессе, препятствуют пониманию серьезности и важности миграционной тематики, затмевают человеческую составляющую проблемы беженцев.

Таким образом, необходима целенаправленная работа общественных организаций и средств массовой информации, направленная на широкое освещение этой проблемы, донесение ее важности до представителей власти и широких слоев населения. Немаловажно вовлечение в работу с беженцами новых российских и международных акторов – как государственных, так и неправительственных, включая религиозные организации. Международный опыт показывает, что без создания широкой коалиции участников данного процесса и последовательного обучения в духе терпимости и сострадания к вынужденным мигрантам как политических элит, так и населения в целом, проблемы беженцев в принимающих странах не только не будут решены, но и могут привести к росту ксенофобии и нарастанию социальной и политической напряженности.

1. А. Г. Вишневский. ред, Население России 1996: Четвертый ежегодный демографический доклад (Москва: Центр демографии и экологии человека. Институт Народнохозяйственного прогнозирования РАН, 1997), 6, 13.

2. А. Г. Вишневский. ред, Население России 1996: Четвертый ежегодный демографический доклад (Москва: Центр демографии и экологии человека. Институт Народнохозяйственного прогнозирования РАН, 1997), 6, 13., А. Г. Вишневский. ред, Население России 2009: Семнадцатый ежегодный демографический доклад (Москва: Высшая школа экономики, 2011), 11-12.

3. Pew Hispanic Center. «A Nation of Immigrants: A Portrait of the 40 Million, Including 11 Million Illegals».

4. Статья 38 Советской Конституции 1977 г. декларировала, что «СССР предоставляет убежище иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном движении, прогрессивную социально-политическую, научную и иную творческую деятельность».

5. А. Г. Вишневский. ред, Население России 2003-2004: Одиннадцатый-двенадцатый ежегодный демографический доклад (Москва: Наука, 2006), 325.

6. Joppke, Christian. Trends in European Immigration Policies. In: J. Peter Burgess and Serge Gutwirth, eds. A Threat Against Europe? Security, Migration and Integration. Brussels: VUBPress, 2011, 17. Европейские эксперты различают также «желательную» (высококвалифицированную трудовую) и «нежелательную» (трудовую низкоквалифицированную миграцию, связанную с воссоединением семей, а также включающую и потоки беженцев). В рамках «нежелательной» группы выделяются также «неизбежные» (по сути, нелегальные) и «принимаемые вынужденно» мигранты – как те, кто пользуется правом на воссоединение семей, так и те, кто просит убежища (Carling, Jorgen.The European Paradox of Unwanted Immigration.In: J. Peter Burgess and Serge Gutwirth, eds. A Threat Against Europe?Security, Migration and Integration. Brussels: VUBPress, 2011, 134-35).

7. Joppke, Christian. Trends in European Immigration Policies. In: J. Peter Burgess and Serge Gutwirth, eds. A Threat Against Europe? Security, Migration and Integration. Brussels: VUBPress, 2011, 18.

8. См. Консульский информационный портал МИД РФ. Информация по странам.

9. Так, в 2001 г. насчитывалось 422 тысячи человек, вынужденных покинуть свои дома в Чеченской Республике (Irina Ivakhnyuk and Vladimir Iontsev. The Integration of Refugees, Asylum Seekers, and IDPs in the Russian Federation. Consortium for Applied Research on International Migration. CARIM-East Explanatory Note13/119, 4.

10. Конвенция о статусе беженцев. Принята 28 июля 1951 года. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1950 года. Согласно Конвенции, беженец – это лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

11. Национальный состав населения СССР. Москва: Финансы и статистика, 1991.

12. Так, чистый миграционный прирост населения РФ в 1992-2009 гг. составил 6,3 миллиона по сравнению с 1,5 миллиона в 1981-1990 гг. (А. Г. Вишневский. ред, Население России 2000: Восьмой ежегодный демографический доклад (Москва: Центр демографии и экологии человека. Институт Народнохозяйственного прогнозирования РАН, 2001), 125., А. Г. Вишневский. ред, Население России 2001: 2002: Десятый ежегодный демографический доклад (Москва: Центр демографии и экологии человека. Институт Народнохозяйственного прогнозирования РАН, 2004),132-3б 148., А. Г. Вишневский. ред, Население России 2009: Семнадцатый ежегодный демографический доклад (Москва: Высшая школа экономики, 2011), 13).

13. Зарегистрированные беженцы, в частности, должны иметь право на получение информации о своих правах и обязанностях, доступ к переводчику, получение содействия при работе с документами, для проезда к месту жительства, на получение единовременного денежного пособия, предоставление жилья, помощь при поиске работы, доступ к профессиональной переподготовке, получение медицинской и социальной защиты, аналогичной той, которая предоставляется гражданам страны, на участие в общественной жизни и на добровольное возвращение в страну их гражданства (Irina Ivakhnyuk and Vladimir Iontsev. The Integration of Refugees, Asylum Seekers, and IDPs in the Russian Federation. Consortium for Applied Research on International Migration. CARIM-East Explanatory Note 13/119, 14).

14. См. обсуждение этой проблемы в: Oxana Shevel. Migration, Refugee Policy, and State Building in Postcommunist Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 2011.

15. Oxana Shevel. Migration, Refugee Policy, and State Building in Postcommunist Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 2011, 102.

16. ФМС располагает лишь тремя центрами временного размещения мигрантов общей вместимостью 145 человек, причем само их расположение, удаленное от мест потенциального трудоустройства, лишь усугубляет проблемы беженцев и стимулирует их конфликты с местным населением.

17. Irina Ivakhnyuk and Vladimir Iontsev. The Integration of Refugees, Asylum Seekers, and IDPs in the Russian Federation. Consortium for Applied Research on International Migration. CARIM-East Explanatory Note 13/119, 1.

18. Vladimir Mukomel. Asylum, Refugees, and IDPs in Russia: Challenges to Social Cohesion. Consortium for Applied Research on International Migration. CARIM-East Explanatory Note 13/117. September 2013, 2.

19. Должно было быть удовлетворено порядка 36-40% прошений о временном убежище и около 7 % о предоставлении статуса беженца. Численность перемещенных лиц на российской территории должна была сократиться с 35 до 34 тысяч, при этом менее 500 человек, принадлежащих к этой категории, смогли бы получить жилье, и лишь 9 человек получили бы компенсации за дома, утраченные на территории Чеченской Республики. (Vladimir Mukomel. Asylum, Refugees, and IDPs in Russia: Challenges to Social Cohesion. Consortium for Applied Research on International Migration. CARIM-East Explanatory Note 13/117.September 2013, 2).

20. «Информация о гражданаx Украины, вынужденно покинувших территорию своей страны».

21. На сегодняшний день в миграционную службу РФ обратилось: около 160 тыс. граждан Украины - за консультацией по вопросам длительного пребывания в России, не связанного с трудовой деятельностью, более 57 тыс. граждан Украины - для оформления разрешения на временное проживание; более 48 тыс. граждан Украины - за предоставлением временного убежища и статусом беженца; более 27 тыс. граждан Украины - с заявлением о предоставлении гражданства Российской Федерации; более 19 тыс. граждан Украины - для оформления вида на жительство; более 12 тыс. граждан Украины - для участия в Госпрограмме переселения соотечественников. Согласно данным УВКБ, еще порядка 750 человек обратились на тот момент за убежищем в Польше, Беларуси, Чешской Республике и Румынии, а более 54 тысяч оказались перемещенными внутри Украины лицами («Резкий рост числа перемещений в Украине: свыше 50 000 человек стали лицами, перемещенными внутри страны»).