Атлантические дебаты накануне саммита НАТО

В каком состоянии подходит Североатлантический альянс к майскому саммиту? Встреча глав МИД стран НАТО, состоявшаяся 31 марта 2017 г., была запланирована в преддверии саммита Североатлантического Альянса 25 мая в Брюсселе. Поэтому вопросы, которые обсуждались на министерской встрече, будут центральными в повестке саммита.

Трамп ставит перед альянсом задачу переориентироваться на борьбу с международным терроризмом. Хотя конкретных идей как это сделать нет, а возможности членов блока очень ограничены.

Самой обсуждаемой темой в преддверии саммита НАТО по-прежнему остается увеличение военного вклада европейских членов до 2% ВВП, на котором опять же настаивает Трамп. И если многие восточноевропейские страны уже увеличили расходы, то основные «кошельки» альянса — Великобритания, Германия и Франция далеко не торопятся. Более того, ряд стран, по ряду причин, в т.ч. Германия, вряд ли смогут достичь двухпроцентного показателя к 2024 г.

Д. Трамп оказался заложником своего «европейского ультиматума». Ведь самый худший для него вариант — если вдруг кто-то в Европе не согласится на предложение, от которого «нельзя отказаться». Какие санкции возможны к этой стране? Не исключат же условную Словению?

Встреча глав МИД стран НАТО, состоявшаяся 31 марта 2017 г., была запланирована в преддверии саммита Североатлантического Альянса 25 мая в Брюсселе. Поэтому вопросы, которые обсуждались на министерской встрече, будут центральными в повестке саммита.

Прежде всего, речь идет о поиске ответов на ключевой вопрос, адресованный Д. Трампом европейским союзникам, — об увеличении их оборонных расходов в рамках НАТО. И генеральный секретарь Альянса Й. Столтенберг говорит об этом именно как о первом пункте повестки дня. Проецирование стабильности за пределами НАТО, обозначенное в документах Варшавского саммита как вторая из трех главных задач, также будет, очевидно, обсуждаться в контексте нового американского видения международной и евроатлантической повестки — борьба с международным терроризмом должна стать приоритетом, в том числе в деятельности НАТО.

Однако пока абсолютно неясно, что американская администрация могла бы предложить Альянсу в реализации второй главной задачи — в сфере борьбы с терроризмом. Й. Столтенберг напоминает, что Организация внесла существенный вклад в операцию НАТО в Афганистане. Североатлантический Альянс занимается подготовкой офицеров в сфере безопасности в Ираке, и это также «важный вклад». Наконец, НАТО предоставляет свои самолеты AWACS для антитеррористической операции в Ираке. Однако это то, что НАТО уже делает. Идея же Д. Трампа заключается в том, что НАТО должна не просто делать больше, а действительно переориентироваться на борьбу с международным терроризмом. А если так, то Организацией должны быть выработаны программа и задачи в сфере этого ключевого приоритета, которые потребуют определённого материального и оперативного обеспечения. Пока, как показала мартовская встреча министров иностранных дел Альянса, идей на этот счёт нет, а возможности НАТО увеличить свой вклад в борьбу с международным терроризмом, найти свою функциональную и оперативную нишу довольно ограничены.

Российское измерение в повестке НАТО

И вот здесь возникает следующий вопрос, на который предстоит ответить на саммите 25 мая, — возможно ли и на каких условиях взаимодействовать в борьбе с международным терроризмом с Россией, опираясь на прагматичное сотрудничество с ней. Имеются ли политический потенциал и практические возможности, нужно ли и каким образом изменять для этого общие политические установки НАТО на сдерживание России. А в Европе этот вопрос звучит набатом: не готовит ли Д.Трамп сепаратную сделку с Россией (по Сирии) и не разрушит ли это фундаментально-ценностные основания Североатлантического Альянса. Д. Трамп «успокоил» европейцев, нанеся ракетный удар по авиабазе Шайрат в Сирии, который, согласно многочисленным комментариям, в дребезги разбил мутное окно российско-американских возможностей. Но такая маятниковая решимость Д. Трампа, вероятно, еще больше дезориентирует Европу. Евросоюз воздерживается от поддержки американской акции, удовлетворяясь тем, что был о ней проинформирован. Но такие односторонние действия Вашингтона, которые существенно сказываются на политическом раскладе в треугольнике США – Европа – Россия, только подогревают европейские озабоченности, в том числе на треке Россия – НАТО.

Конечно, политический диалог между Россией и Альянсом поддерживается: 30 марта 2017 г., накануне министерской встречи Альянса состоялся очередной, пятый Совет Россия–НАТО. Тем не менее одного «поддержания» политического диалога на посольском уровне явно недостаточно. Все более остро встает вопрос о его целях и практической результативности. Если говорить о поиске возможностей совместного противодействия международному терроризму, то нужно наладить адресные консультации высокого уровня между военными экспертами, что по существу обозначало бы перспективу размораживания военного сотрудничества в СРН. Важно, чтобы практическое взаимодействие было разблокировано. Для этого не нужны официальные декларации о возобновлении сотрудничества, вполне возможно найти компромисс и приемлемые политико-дипломатические формулы, такие как «избирательное сотрудничество» или «конструктивное взаимодействие». Первостепенная задача — сдвинуть камень, перекрывающий общую воду, чтобы нынешняя засуха не сменилась стихийной катастрофой. Здесь необходимо найти общие точки соприкосновения. Кстати, после войны в Грузии 8 августа 2008 г., несмотря на замораживание альянсом отношений с Россией, прагматичные интересы на антитеррористическом треке перевесили, и практическое взаимодействие Россия–НАТО по Афганистану продолжилось.

Иван Тимофеев:
Россия и коллективный Запад: новая
нормальность

Й. Столтенберг сменил тональность, перестал характеризовать российскую политику как агрессивную, впервые поставил на первое место в ряду вызовов угрозы с Юга.

В отношениях НАТО с Россией ключевым остается украинский кризис, прежде всего потому, что именно это стало отправной точкой кардинального пересмотра Альянсом своей стратегической линии в Европе. Россия не уходит от обсуждения этой проблематики в рамках СРН, хотя и не считает НАТО своим приоритетным адресатом и визави для обсуждения украинской проблематики. Москва настаивает на том, что обсуждать с Альянсом украинскую повестку необходимо в контексте широкого и заинтересованного диалога относительно выхода из острого кризиса европейской и евроатлантической безопасности. И как подтвердил визит госсекретаря Р. Тиллерсона в Москву 12 апреля, Украина не будет важным пунктом американской повестки на саммите НАТО в Брюсселе.

О чем может идти речь в связи с украинским кризисом, так это о снижении взаимных рисков и угроз в Европе, в том числе и по линии соприкосновения России и НАТО. Москва четко обозначила, что обсуждать эту тему она намерена в контексте наращивания сил НАТО вдоль российской границы, причём с ясной целью — противодействия возможной военной агрессии со стороны России, но отнюдь не в ответ на западные озабоченности относительно укрепления российского оборонного потенциала на западе своей собственной территории. Тем не менее, вне зависимости от точки отсчета, логика взаимного сдерживания увеличивает военные опасности в Европе, в том числе и рисков непреднамеренных инцидентов. И Россия, и НАТО это понимают и поэтому обозначают эту тему в качестве центральной во взаимной повестке. Однако Альянсу предстоит решить, насколько возможно и целесообразно и в дальнейшем ограничивать его диалог с Россией политическими консультациями на уровне политдиректоров. За три года, с 1 апреля 2014 г., когда в НАТО было принято решение о замораживании практической работы СРН, посольские встречи Совета позволили не захлопывать двери Россия – НАТО полностью. Но вопрос о том, для чего их оставлять открытыми, как могут быть обозначены цели и желательные результаты диалога, требует ответа. «Диалог ради диалога» важен как инструмент сдерживания конфронтации, но не является стратегией выхода из острого кризиса, развивающегося в том числе и в военно-политическом измерении. И даже если сосредоточиться на первостепенных и очевидных задачах — деэскалации напряженности, снижении взаимных рисков и военной опасности, полетах с включенными транспондерами и т. д. — посольских встреч между Россией и НАТО явно недостаточно. Необходимо их результативное развитие в направлении налаживания (или восстановления) адресных консультаций, в том числе по линии «военные-военные». Но для этого, в свою очередь, должны быть приняты политические директивы на высшем уровне. Российская позиция понятна, и она доведена до руководства НАТО: Москва считает, что эти контакты необходимы. В начале марта состоялся телефонный разговор между руководителем военного комитета НАТО П. Павелом и начальником российского Генштаба В. Герасимовым — после длительной паузы в такого рода контактах. Это важный сигнал, свидетельствующий о том, что российское руководство рассчитывает на перспективу восстановления работы по военной линии между сторонами и продуктивного взаимодействия с западными партнерами на платформе СРН.

Украинский вопрос

Тематика украинского кризиса не вошла в центральный круг обсуждавшихся вопросов. Администрация США дала понять, что фокус теперь — переформатирование американо-европейских отношений и балансов внутри НАТО. Это определенный вызов для натовской бюрократии, которая вот уже три года выстраивает политическую линию Альянса вокруг российского вызова «европейскому порядку». Й. Столтенберг сменил тональность, перестал характеризовать российскую политику как агрессивную, впервые поставил на первое место в ряду вызовов угрозы с Юга.

Тем не менее в рамках Совета министров Альянса состоялось очередное заседание комиссии Украина–НАТО. На нем было принято решение продолжать оказывать поддержку Украине, в том числе в таких сферах, как командование-и-контроль (оперативное управление), медицинская реабилитация и, что показательно, кибербезопасность. НАТО планирует поставлять Украине специальное оборудование для противодействия киберугрозам. По мнению НАТО и Украины, представляется очевидным, откуда исходят эти угрозы — со стороны России. Вполне понятно, что такого рода партнерские отношения вызывают обоснованные озабоченности Москвы. Здесь важно иметь в виду два обстоятельства. Первое — любое повышение качества борьбы с киберугрозами означает одновременно увеличение разведывательных возможностей. Второе — увеличение этих разведывательных возможностей, в том числе и в военном плане, будет происходить при прямой поддержке НАТО. Таким образом, Украина и ее территория используются как своего рода новый плацдарм для налаживания соответствующей инфраструктуры противодействия (кибер)угрозам со стороны России.

Распределение бремени внутри НАТО

REUTERS/Carlos Barria
Павел Шариков:
Россия, США и позитивное мышление

Но все-таки самой обсуждаемой темой в преддверии саммита НАТО по-прежнему остается увеличение военного вклада европейских союзников США, которые, как настаивает Д. Трамп, должны гарантировать свои политические обязательства и выйти как минимум на двухпроцентный уровень оборонных расходов от ВВП. Сейчас уже не тот момент, когда Европа смогла бы отговориться простыми обещаниями. Администрация Д. Трампа требует от европейских коллег представить конкретные планы по достижению этой цели к 2024 г., как это было предусмотрено саммитом в Уэльсе в 2014 г. В этой связи стоит обратить внимание на несколько обстоятельств.

Й. Столтенберг отмечает большие успехи в выполнении европейских обязательств. Эстония уже увеличила расходы на оборону до 2% от ВВП, Литва и Латвия пообещали выйти на этот показатель в 2018 г., Румыния заявила, что она достигнет этого показателя в 2017 г. Однако это лишь политическая демонстрация «европейского успеха» — по-прежнему слово, а не дело. Прежде всего, это совсем не те государства-союзники, которые дают прирост военных расходов в европейской зоне НАТО. Основные страны, которые обеспечивают прирост, — Великобритания, Германия, Италия (Франции в этом списке пока еще нет). Даже если восточный фланг НАТО, о котором говорит Й. Столтенберг, выйдет на двухпроцентный уровень, ситуацию с «европейским бременем» это никак не изменит.

Главный объект внимания США — Германия, которая теперь должна взять на себя больше ответственности в качестве европейского лидера и подтверждать эту роль в рамках Североатлантического Альянса. Но способность Германии выйти на двухпроцентный уровень весьма проблематична в силу большого давления структурных политических и экономических факторов. Скорее, правильнее было бы говорить о неспособности и неготовности ФРГ пойти по пути того лидерства, который ей предлагает Д. Трамп. Увеличение военных расходов Германии вызовет опасения относительно новой германской милитаризации, причем это не может быть сбалансировано ростом затрат на оборону в других государствах, не исключая также и Францию. На фундаменте своего политико-экономического лидерства в Европе Германия эволюционировала бы в ведущую европейскую военную державу, что вызвало бы серьезные озабоченности и в самой Германии, и в Европе и создало бы проблему для российско-европейских отношений. Однако возможная ремилитаризация — очень деликатный и острый вопрос в Германии, поэтому Берлин едва ли способен пойти таким курсом, вне зависимости от будущего внутриполитического расклада, а тем более от неустойчивых и противоречивых сигналов новой американской администрации.

Но и объективно Германия вряд ли сможет достичь двухпроцентного показателя к 2024 г., поскольку для этого нужно было бы обеспечить рост военных расходов примерно на 8-9% в год в реальном исчислении. Это не только крайне маловероятно с экономической точки зрения и могло бы быть оправдано только мобилизационной перестройкой государства. Даже если Берлин смог бы убедить своих граждан платить вдвое больше на оборону (от внешних угроз, в ряду которых главная для НАТО теперь Россия), вряд ли Германия смогла бы освоить такие объёмы ассигнований в рамках новых военных программ. В свою очередь, встала бы проблема адресного планирования капиталовложений — на какие цели направлять новый военный бюджет, какую технику закупать на эти деньги, какие подразделения создавать и т. д. Маловероятно, что Германия захотела бы вкладывать средства в оборону своих партнёров, платить не только за себя, но и за другие европейские страны. Поэтому для НАТО сейчас главная задача не трансатлантический баланс как таковой, а нахождение на саммите точек соприкосновения между позициями США и Германии (с учетом Brexit и изменившихся европейских калькуляций).

Берлин продолжает доказывать, что он тратит средства на оборону и безопасность не только в рамках НАТО, но и в других форматах, в том числе на операции по поддержанию мира в ООН. Это может работать как аргумент для достижения американо-германского компромисса, который дал бы всем возможность сохранить лицо — и администрации Д. Трампа, и руководству Германии, и НАТО в целом. Но для этого Берлин должен продемонстрировать «подвижки» в сторону Вашингтона, который, в свою очередь, заинтересован не столько в немецких «двух процентах», сколько в демонстрации формирования нового баланса США – Европа и надежности американских рычагов влияния в Европе в условиях смещения американского стратегического интереса в направлении Китая. Поэтому такой «демонстрационный» компромисс вполне удовлетворил бы все стороны. Й. Столтенберг уже отчитывается перед Вашингтоном восьмипроцентным ростом военных расходов Германии в 2016 г., но не уточняет методики подсчёта. Ведь цифры — дело лукавое, и ими можно манипулировать.

REUTERS/Yves Herman
Главы МИД США и Украины

Допустим, одна из стран НАТО представит план достижения двухпроцентного уровня к 2024 г. исходя из скромного расчёта роста ВВП. Потом окажется, что немного меньше выросли военные расходы, чем планировалось в госбюджете, чуть больше вырос реальный ВВП в стране, и в результате достичь требуемого двухпроцентного уровня не удалось. Такую тактику вполне могут использовать небольшие страны НАТО. Тем более речь не идёт — по крайней мере сейчас — о том, что администрация Д. Трампа может быть настолько успешной, что сделает заявку на второй срок. Поэтому пока большинство европейских правительств хотело бы продемонстрировать желание и, возможно, некий прогресс в этом направлении. Однако это необязательно приведет к реальным результатам. Самое главное — снизить накал страстей, определить более четко новую систему координат, добиться компромисса в рамках политического диалога, в том числе на первом саммите НАТО с участием администрации Д. Трампа.

Кроме того, понятно, что даже если, например, Словения не выйдет на двухпроцентный уровень расходов, из НАТО, несмотря на жесткие заявления Д. Трампа в адрес европейских союзников, ее не исключат. С другой стороны, и США по этой причине НАТО не покинут. Это не станет поводом снижения обязательств США перед Европой. Поэтому на саммите речь пойдёт о конкретных планах и обязательствах, но они в любом случае не будут жёсткими и, возможно, станут ещё одним изданием политических обязательств, которые со временем могут измениться. Тем более с учетом смены политических элит в Европе.

Кто в доме хозяин?

Стоит обратить внимание на один интересный момент — на перенос сроков заседания министров НАТО в связи с тем, что Р. Тиллерсон не смог подтвердить своё участие в связи с изменившимся графиком (американско-китайским саммитом). В результате сессия Совета министров Альянса была перенесена. Этот технический «сбой» весьма симптоматичен, поскольку все европейские министры должны были поменять свои планы, чтобы встретиться с Р. Тиллерсоном. Американская администрация и Д. Трамп еще раз показали, кто заказывает музыку и будет командовать «оркестром свободных музыкантов», даже если кому-то из них не нравится новый дирижер. Дата майского саммита НАТО тоже достаточно долго не была определена, опять-таки в ожидании уточненного графика европейского турне Д. Трампа. Вероятно, американская администрация до последнего момента решала, когда и как выгодней провести встречу с союзниками по НАТО и партнерами по G-7.

И дополнительный штрих — Д. Трамп после некоторой паузы завизировал 11 апреля Акт о ратификации протокола о присоединении Черногории к НАТО, и вновь в самом конце ратификационного графика. Момент, конечно, выбран правильный: накануне встречи с Й. Столтенбергом, в период европейского турне Р. Тиллерсона и его визита в Москву, в преддверии последней натовской подписи под Протоколом по Черногории — Нидерландов, где решается вопрос о конституционном референдуме (относительно ратификации). Уж слишком явно за этим просматривается желание Д. Трампа стать полноправным наследником Белого дома и его европейскими активами, несмотря на явные ограничения в правах, с которыми он вынужден считаться внутри США. На политико-дипломатическом языке это должно ясно восприниматься в Европе как намерение Вашингтона продемонстрировать, кто будет формулировать повестку, задачи и политику НАТО в дальнейшем, даже если кому-то в Европе не нравится господин Трамп или даже президент США Дональд Трамп. В то же время это должно рассматриваться в ЕС как возможность подыграть Д. Трампу на саммите в Брюсселе, дать видимый и быстрый результат: подтверждение американского лидерства в лице нового президента и его атлантической повестки, но без строгих обязательств и тем более кардинальных политических корректив. При этом, очевидно, и сам Д. Трамп оказался заложником своего «европейского ультиматума». Ведь самый худший для него вариант — если вдруг кто-то в Европе не согласится на предложение, от которого «нельзя отказаться». Такая капля дегтя в «бочку» Д. Трампа пока маловероятна, однако она отяжелела и внесет свою ноту в атмосферу весеннего саммита.