Анализ климатических инициатив России в БРИКС

В апреле 2024 г. стали известные предложения России для работы Контактной группы БРИКС по вопросам изменения климата и устойчивого развития, которые включают в себя проблему справедливого перехода, адаптации к изменениям климата, углеродных рынков и углеродного ценообразования, инициативы по обмену опытом в сфере развития углеродных рынков и реализации адаптационных мер, а также предложение по укреплению научного климатического сотрудничества. Председательствующая страна может предложить конкретный набор тем для климатического трека, но отнюдь не это задает динамику развития отношений. Реальной движущей силой будут совпадающие интересы — причем не обязательно национальные, но также отраслевые и частные интересы, а также имеющиеся ресурсы и возможности, политическая воля их использовать и/или обменивать.

Климатическая повестка БРИКС не может и не должна рассматриваться в отрыве от стратегических ориентиров стран-участниц в сферах торговли и инвестиций, энергетики, развития технологий. Это не еще одна «сфера» взаимодействия членов БРИКС и не продолжение климатической политики государств-участниц другими средствами. Климатическая повестка любого межправительственного объединения — плотный клубок договоренностей и компромиссов, достигнутых в диалогах по торговым и экономическим вопросам. Мотивы для развития сотрудничества в области климата «старых» членов БРИКС были долгое время обусловлены скорее политическими, нежели экономическими интересами. Поэтому дальше обсуждений и упоминаний климата в итоговых документах дело не двигалось.

Относительно новый пункт в обсуждениях климатической повестки в рамках БРИКС — это вопрос адаптации к изменению климата. Среди стран БРИКС о политике в области адаптации в своих определяемых на национальном уровне вкладов (ОНУВ) в осуществление Парижского соглашения сообщают Бразилия, Китай, Индия, Россия, ЮАР. Национальные планы для получения средств международных агентств развития разрабатывают Бразилия, ЮАР, Эфиопия. Пока еще не сформулировали политику по адаптации к изменению климата Египет, Иран, ОАЭ и Саудовская Аравия. Таким образом, из всех стран БРИКС, у которых есть политика по адаптации, только Россия и Китай не связывают ее реализацию с получением международной помощи.

Понятно, что в контексте БРИКС финансирование адаптации может осуществляться только по линии «Юг — Юг», то есть добровольно. Однако финансы — это важная, но не единственная составляющая взаимодействия в данной области. Огромное значение имеют доступность инструментов интегрированной оценки влияния изменения климата на экономику стран БРИКС и, наоборот, политика и меры, предпринимаемые странами в области климата, которые можно было бы использовать в целях планирования адаптационных мероприятий. Сейчас подобные инструменты активно разрабатываются отдельными странами БРИКС, такими как Китай, ЮАР, а другие участники объединения, например, Индия, взаимодействуют с указанными странами в разработке этих инструментов. С учетом того, что все страны БРИКС сильно подвержены как физическим рискам, так и рискам перехода, вклад инструментов оценки рисков в планирование адаптации трудно переоценить. Кроме того, в разработке инструментов оценки климатических рисков, адаптированных под потребности различных секторов с учетом их географического положения, могут быть заинтересованы бизнес, муниципалитеты (особенно города) и местные сообщества.

Серьезным лимитирующим фактором для продвижения климатической повестки в контексте БРИКС остается институциональная «рыхлость» объединения. С начала председательства России в БРИКС в 2024 г. уже проведено более 50 мероприятий разного уровня по самым разным вопросам, однако не существует не только никакого механизма агрегации результатов диалогов, но и отслеживания осуществления договоренностей и канала «перелива» между разными форматами встреч, как и учета результатов обсуждений в рамках тематических треков в итоговых документах саммитов БРИКС.

Как в вопросах адаптации к изменению климата, так и справедливого перехода к низкоуглеродной экономике конкретным инициативам должен предшествовать диалог о реализуемых подходах к соответствующим политикам. Даже беглый анализ состояния дел показывает, что эти подходы пока слишком различны. Вместе с тем опыт пандемии, санкционная политика ЕС и США показали, как быстро и легко можно нарушить глобальные цепочки поставок, от которых сильно зависят развивающиеся экономики стран БРИКС. Так, угроза деглобализации, по-видимому, становится главным драйвером для сближения стран. Однако общие интересы стран БРИКС могут быть краткосрочными или долгосрочными. Развитие климатической повестки БРИКС может стать ключевым полем для формирования долгосрочных общих интересов, но для этого ей надо будет соответствовать национальным целям устойчивого развития с низким уровнем выбросов, основу для которой необходимо создавать прямо сейчас.

В апреле 2024 г. стали известные предложения России для работы Контактной группы БРИКС по вопросам изменения климата и устойчивого развития. Озвученные приоритеты на год председательства России включали в себя: вопросы справедливого перехода, адаптации к изменениям климата, природных решений, углеродных рынков и углеродного ценообразования. Значительный интерес вызвали инициативы по обмену опытом в сфере развития углеродных рынков и реализации адаптационных мер, а также предложение по укреплению научного климатического сотрудничества.

Илья Мильгизин:
Эволюция подходов к эколого-климатической проблематике во внешнеполитических доктринах Российской Федерации

Обсуждение вопросов климатической повестки в формате БРИКС уже имеет определенную предысторию. Россия своим предложением осуществила важный шаг в сторону институционализации такого диалога, создав Контактную группу по вопросам изменения климата и устойчивого развития. В 2015 г., в период, предшествовавший принятию Парижского соглашения, на седьмом саммите БРИКС в Уфе в итоговой декларации страны подчеркнули готовность решать проблему изменения климата как на глобальном, так и на национальном уровне. Несмотря на это заявление, тематика климата долгое время оставалась скорее элементом диалогов и сотрудничества в области устойчивого развития, чем самостоятельным пунктом повестки дня БРИКС. Выход климатической темы из тени «экологии» свершился после встречи высокого уровня БРИКС по изменению климата, организованной в дистанционном формате в год председательства Китая в объединении 13 мая 2022 г.

Все инициативы России условно относятся к разным областям международного климатического сотрудничества: например, справедливый переход, углеродные рынки и ценообразование — к смягчению последствий изменения климата главным образом посредством сокращения выбросов парниковых газов. Интерес к углеродным рынкам можно объяснить стремлением стран БРИКС обеспечить приток иностранных инвестиций в проекты возобновляемой энергетики, повышение энергоэффективности, развитие энергетической инфраструктуры.

Этот же аргумент в целом применим для адаптации к изменению климата. Известно, что международное климатическое финансирование (от развитых развивающимся странам) сопровождается серьезным дисбалансом в сторону финансирования проектов по сокращению выбросов парниковых газов, тогда как адаптационные мероприятия привлекают гораздо меньше финансовых ресурсов. Даже в рамках Зеленого климатического фонда (ЗКФ), контролируемого РКИК ООН, существует перекос в соотношении объемов направляемой финансовой помощи в пользу митигации, а не адаптации. Выгоды, получаемые в результате сокращения выбросов парниковых газов, глобальны, так как парниковые газы хорошо перемешаны в атмосфере, тогда как выгоды от адаптации все же имеют локальный характер и полностью зависят от возможности страны выстроить систему управления климатическими рисками и интегрировать ее с градостроительной политикой, политикой реагирования и предупреждения чрезвычайных ситуаций, отраслевым регулированием.

Мотивы для развития сотрудничества в области климата «старых» членов БРИКС были долгое время обусловлены скорее политическими, нежели экономическими интересами. Поэтому дальше обсуждений и упоминаний климата в итоговых документах дело не двигалось. Площадка БРИКС даже не использовалась странами для проведения консультаций в ходе важных процессов в рамках РКИК ООН, как это происходит обычно в рамках работы «Группы двадцати». События на Украине, расширение членского состава БРИКС, по всей видимости, изменят эту ситуацию. Маловероятно, что все приоритеты получится проработать с партнерами в рамках российского председательства одинаково хорошо, поэтому имеет смысл провести анализ документов для понимания существующего задела в данной области.

Адаптация к изменению климата

Адаптация к изменению климата — относительно новый пункт в обсуждениях климатической повестки в рамках БРИКС. В Стратегии экономического партнерства БРИКС до 2025 г. отмечалось желание стран повысить осведомленность о рисках изменения климата и открыть «финансовое окно» для проектов по адаптации в Новом банке развития (НБР) БРИКС. Действительно, в Общей стратегии НБР на 2022–2026 гг. содержится цель направить 40% привлеченных финансовых ресурсов на проекты, связанные с решением проблемы изменения климата и адаптации (без указания соотношения в распределении средств). В этом же документе указывалось, что НБР «будет по возможности учитывать устойчивость к стихийным бедствиям при подготовке и реализации своих проектов». Правда, это решение НБР принял, сообразуясь с общей политикой международных банков развития по усилению соответствия их деятельности целям Парижского соглашения, а не стратегиям БРИКС.

Страны БРИКС (за исключением Ирана) как стороны Парижского соглашения обязаны предоставлять информацию о действиях в области адаптации в рамках определяемых на национальном уровне ориентирах. Кроме того, по итогам Конференции сторон РКИК в 2010 г. был запущен процесс подготовки и предоставления развивающимися странами национальных планов по адаптации (NAP), который сейчас связан с получением грантов Зеленого климатического фонда и, как и ранее, поддержкой проектов от агентств развития ООН и Всемирного банка. Среди стран БРИКС о политике в области адаптации в своих определяемых на национальном уровне вкладов (ОНУВ) в осуществление Парижского соглашения сообщают Бразилия, Китай, Индия, Россия, ЮАР. Национальные планы для получения средств международных агентств развития разрабатывают Бразилия, ЮАР, Эфиопия. Пока еще не сформулировали политику по адаптации к изменению климата Египет, Иран, ОАЭ и Саудовская Аравия. Таким образом, из всех стран БРИКС, у которых есть политика по адаптации, только Россия и Китай не связывают ее реализацию с получением международной помощи.

Екатерина Заклязьминская:
Политика Китая в области охраны окружающей среды

Понятно, что в контексте БРИКС финансирование адаптации может осуществляться только по линии «Юг — Юг», то есть добровольно. Однако финансы — это важная, но не единственная составляющая взаимодействия в области адаптации. Огромное значение имеют доступность инструментов интегрированной оценки влияния изменения климата на экономику стран БРИКС и, наоборот, политика и меры, предпринимаемые странами в области климата, которые можно было бы использовать в целях планирования адаптационных мероприятий. Сейчас подобные инструменты активно разрабатываются отдельными странами БРИКС, такими как Китай, ЮАР. Другие участники объединения, например, Индия, взаимодействуют с указанными странами в разработке этих инструментов. С учетом того, что все страны БРИКС сильно подвержены как физическим рискам, так и рискам перехода, вклад инструментов оценки рисков в планирование адаптации трудно переоценить. Кроме того, в разработке инструментов оценки климатических рисков, адаптированных под потребности различных секторов с учетом их географического положения, могут быть заинтересованы бизнес, муниципалитеты (особенно города) и местные сообщества.

Шестой скоординированный конкурс многосторонних проектов БРИКС по Рамочной программе БРИКС в области науки и технологий 2023 г. был посвящен адаптации к изменению климата и смягчению его последствий, однако среди приоритетов для исследований не нашлось ни одного, который бы напрямую относился к обеспечению принятия решений, касающихся адаптации. Это удивительно, учитывая, какой интерес сейчас вызывает управление климатическими рисками у центральных банков стран БРИКС и в целом финансовых институтов, воспринимающих риски изменения климата в качестве серьезной угрозы для своей устойчивости.

В обсуждениях в контактной группе в части адаптации в год председательства России важно поднимать вопросы создания доступных широкому кругу пользователей инструментов оценки климатических рисков, стимулирования прикладных исследований по планированию адаптации, например, в городах. Не менее важно будет увязать в последующем результаты проектов и исследований с приоритетами и политикой НБР, с обсуждениями в рамках межбанковского механизма сотрудничества и поддержать двусторонними договоренностями по развитию систем мониторинга, смягчения риска стихийных бедствий.

Справедливый энергетический переход и перспективы углеродного рынка БРИКС

Полностью сообразуясь с активно поддерживаемой новыми и старыми членами БРИКС идей общей, но дифференцированной ответственности, и тем, что климатические меры не должны налагать бремя на развивающиеся страны, Россия предложила обсудить справедливый переход к низкоуглеродной экономике. Само понятие «справедливого перехода» активно использует Европейский союз с тех пор, как было объявлено о его «зеленом» курсе. Справедливый переход имеет очень широкое значение, но основной составляющей выступает необходимость смягчения негативных последствий форсированного перехода к безуглеродной экономике для малоимущих слоев населения, рынка труда, связанного с ископаемым топливом, и «обеспечения широкого распространения существенных выгод от перехода к «зеленой» экономике». Но что под справедливым переходом понимается в рамках объединения?

Программа председательствования ЮАР в 2023 г. уже содержала пункт «развитие партнерства в целях справедливого перехода», однако в итоговой декларации саммита эта идея не получила особого развития. Было обозначено, что страны объединения:

- приветствуют укрепление сотрудничества и увеличение инвестиций в цепочки поставок для энергетического перехода и отмечают необходимость полноценного участия в глобальной цепочке создания стоимости чистой энергии,

- признают роль ископаемого топлива в поддержке энергетической безопасности и энергетического перехода и призывают к сотрудничеству стран БРИКС в вопросах технологической нейтральности, а также принятию общих, эффективных, ясных, справедливых и прозрачных стандартов и правил для оценки выбросов, разработки совместимых таксономий устойчивых проектов, учету углеродных единиц.

Таким образом, «справедливость» в БРИКС понимается в глобальном аспекте неравенства получения выгод от энергетического перехода в качестве права государств самостоятельно определять средства достижения целей Парижского соглашения, политически нейтральных стандартов и правил, касающихся отчетности о выбросах и генерации углеродных единиц от климатических проектов, а не поддержки населения и отраслей при проведении программ декарбонизации. Если лаконично описать сложившийся консенсус относительно справедливого перехода в контексте БРИКС, то это можно сделать тремя словами: «больше инвестиций в энергетику», а именно в строительство сетей, производство оборудования для ВИЭ, модернизацию энергетических мощностей, работающих на ископаемом топливе, и т.д. Говорить об однозначном политическом выборе стран БРИКС в пользу «зеленой» энергии пока преждевременно.

В БРИКС сегодня входят страны с прямо противоположными стратегическими ориентирами в области энергетики. Страны-импортеры, такие как Китай, Индия, ЮАР, Эфиопия, Египет, заинтересованы в сокращении зависимости от зарубежных поставок энергетических ресурсов, тогда как Россия, Саудовская Аравия и ОАЭ стремятся «вскочить в последний вагон» уходящего поезда эры ископаемого топлива и наладить торговые отношения энергетическим ресурсами на десятилетия вперед.

Владимир Лихачев:
Энергетическое сотрудничество России и Индии

Сейчас страны БРИКС находятся в поисках дополнительных источников финансирования решения проблем энергетической бедности и снижения углеродного следа. Также на различных площадках объединения в последнее время представителями коммерческих кругов предлагается начать обсуждение создания добровольного углеродного рынка, который может стать источником инвестиций. Положить начало инициативе можно разработкой единой методологии климатических проектов, подходов к их реализации и верификации результатов (углеродных единиц) с последующим взаимным признанием стандартов раскрытия информации о выбросах парниковых газов.

Из всех членов БРИКС национальный углеродный рынок есть только у Китая, а в России только недавно создана инфраструктура для него. Поэтому обсуждению углеродного рынка должны предшествовать обмен мнениями по поводу подходов к установлению цены на углерод, роли компенсационных механизмов (климатических офсетов) в достижении национальных климатических целей стран. Ведь предлагаемая инициатива должна учитывать уже много лет существующий международный добровольный рынок углеродных единиц, а также создаваемый рынок по статье 6.4 Парижского соглашения. Каким образом компании стран БРИКС следует «замкнуть» на углеродный рынок объединения — еще один непростой вопрос.

Наконец, ключевое препятствие для развития углеродного рынка БРИКС, включая развитие общего реестра и методологии климатических проектов, состоит в самом характере климатических целей государств. Задачи по сокращению выбросов парниковых газов в масштабе всей экономики сейчас поставлены только у России, Бразилии, Ирана и Эфиопии (Табл. 1).

Таблица 1. Обязательства стран БРИКС по Парижскому соглашению в соответствии с определяемыми национальными вкладами

Этот фактор предопределяет существенную разницу в спросе и предложении углеродных единиц, а главное — в их «себестоимости». Компании из стран, не имеющих количественных обязательств по сокращению выбросов, во-первых, будут находиться в заведомо более выгодном положении, во-вторых, совершенно не понятен мотив создания внешнего пула углеродных единиц БРИКС вместо стимулирования реализации климатических проектов в пределах юрисдикций. С учетом имеющихся обязательств по Парижскому соглашению углеродный рынок БРИКС рискует остаться без покупателей.

***

Климатическая повестка БРИКС не может и не должна рассматриваться в отрыве от стратегических ориентиров стран-участниц в сферах торговли и инвестиций, энергетики, развития технологий. Это не еще одна «сфера» взаимодействия членов БРИКС и не продолжение климатической политики государств-участниц другими средствами. Климатическая повестка любого межправительственного объединения — плотный клубок договоренностей и компромиссов, достигнутых в диалогах по торговым и экономическим вопросам. Председательствующая страна может предложить конкретный набор тем для климатического трека, но отнюдь не это задает динамику развития отношений. Реальной движущей силой будут совпадающие интересы — причем не обязательно национальные, в эту категорию можно включить и отраслевые, и частные интересы, а также имеющиеся ресурсы и возможности, политическая воля их использовать и/или обменивать.

Александр Сергунин:
Концепция «Трех полюсов холода»: миф или реальность?

Серьезным лимитирующим фактором для продвижения климатической повестки в контексте БРИКС остается институциональная «рыхлость» объединения. С начала председательства России в БРИКС в 2024 г. уже проведено более 50 мероприятий разного уровня по самым разным вопросам, однако не существует не только никакого механизма агрегации результатов диалогов, но и отслеживания осуществления договоренностей и канала «перелива» между разными форматами встреч, как и учета результатов обсуждений в рамках тематических треков в итоговых документах саммитов БРИКС. Обсуждение вопросов адаптации к изменению климата, например, было бы продуктивно выстраивать вокруг рекомендаций для НБР, а результаты прикладных исследований связывать с работой межбанковского механизма сотрудничества и иных площадок, в которых принимают участие финансовые институты.

На фоне серьезного давления антироссийских санкций на мировой энергетический рынок, ускоренного транзита ЕС и Китая к безуглеродной энергетике Россия начинает рассматривать страны БРИКС в качестве важных партнеров в торговле энергетическими ресурсами. Свидетельств тому уже достаточно. Россия в последние годы значительно увеличивает поставки газа в Китай, угля — в Индию. Россия и Индия начали сотрудничать в атомной отрасли. Объем торговых сделок энергетическими ресурсами Китая с другими странами БРИКС в 2024 г. растет, хотя и составляет менее 15% от всего товарообмена страны.

В то же время отдельные страны БРИКС активно развивают друг с другом торговлю технологиями ВИЭ, а компании объединения, особенно китайские, активно расширяют доступ к критическим сырьевым материалам (литий, бокситы, кобальт и т.д.), необходимым для энергетического перехода. Однако пока остается непонятным, как расширение БРИКС может повлиять на рынки технологий для «зеленой» энергии. Вместе с тем именно это один из ключевых вопросов климатической повестки БРИКС.

Как в вопросах адаптации к изменению климата, так и справедливого перехода к низкоуглеродной экономике конкретным инициативам должен предшествовать диалог о реализуемых подходах к соответствующим политикам. Даже беглый анализ состояния дел показывает, что эти подходы пока слишком различны. Вместе с тем опыт пандемии, санкционная политика ЕС и США показали, как быстро и легко можно нарушить глобальные цепочки поставок, от которых сильно зависят развивающиеся экономики стран БРИКС. Так, угроза деглобализации, по-видимому, становится главным драйвером для сближения стран. Однако общие интересы стран БРИКС могут быть краткосрочными или долгосрочными. Развитие климатической повестки БРИКС может стать ключевым полем для формирования долгосрочных общих интересов, но для этого ей надо будет соответствовать национальным целям устойчивого развития с низким уровнем выбросов, основу для которой необходимо создавать прямо сейчас.