Альянс государств Сахеля: стартовые трудности как ресурс развития

17 сентября 2023 г. переходные лидеры Буркина-Фасо, Мали и Нигера подписали Хартию Липтако-Гурма, тем самым учредив Альянс государств Сахеля. Это произошло на фоне экономических санкций Экономического сообщества стран Западной Африки (ЭКОВАС) и угроз Сообщества провести военную операцию в Нигере. Для трех не имеющих выхода к морю государств санкции имели весьма серьезные последствия, обострили социально-экономическую обстановку и привели к бурному росту активности террористических групп.

Появление нового военно-политического союза существенно меняет баланс сил в регионе, поскольку ведет к разделению Западной Африки на два блока государств, между которыми сохраняется военная напряженность и санкционное противостояние. По мере становления институтов и механизмов сотрудничества Альянса государств Сахеля конкуренция с ЭКОВАС будет нарастать, что ставит перед лидерами Буркина-Фасо, Мали и Нигера непростую задачу: продвигаться вперед к намеченным целям, но не доводить ситуацию до открытого конфликта с Сообществом. В этой связи, существующие сложности и преграды в формировании Альянса могут рассматриваться не только как проблемы, но и как способ достижения долгосрочных интересов трех государств Сахеля.

Главный упрек в отношении Альянса государств Сахеля — отсутствие общих институтов, наднациональных органов координации. Однако есть вероятность, что в наиболее общепринятой форме они и не потребуются. В последние десятилетия государства все меньше прибегают к таким формам сотрудничества, которые предполагают формальное закрепление договоренностей, широкий круг обязательств и длительный характер совместной работы. Из-за быстрого изменения обстановки в международных делах страны нуждаются в немедленных решениях, а не в перспективных ситуациях взаимопомощи и силовой поддержки.

Новый формат взаимодействия в последние годы получил название минилатерализма: за счет сокращения состава участников растет вероятность достижения договоренностей, которые не останутся декларативными. Поскольку сотрудничество носит эпизодический и узконаправленный характер, сокращается не только период согласования и необходимый объем ресурсов, но и время на принятие решений по имплементации и период мониторинга выполнения обязательств. Проще говоря, минилатерализм — относительно незатратен и позволяет быстро установить, если какая-то страна повела себя недобросовестно в отношении достигнутых договоренностей.

Если отбросить неизбежную в первые годы правления революционную риторику руководства трех государств, вырисовывается вполне прагматичная линия на взаимовыгодное углубление минилатерализма в противовес мультилатерализму ЭКОВАС. Преимуществом Альянса государств Сахеля станет создание узконаправленных механизмов сотрудничества (валютные операции, пограничная безопасность, транспортные коридоры, трансфер технологий) и интенсивные межведомственные консультации в противовес громоздким наднациональным институтам и амбициозным декларативным целям построения демократии и «коллективной мечты» в ЭКОВАС. То есть, хотя президент Нигерии Б. Тинубу назвал Альянс «фантомным союзом», далеко не факт, что в среднесрочной перспективе эта фигура речи будет оскорбительной.

Отличия во внутриполитической динамике резко выделяют Нигер среди участников Альянса государств Сахеля и обуславливают важные внешнеполитические последствия. В отличие от Буркина-Фасо и Мали, руководство Нигера не поддается очарованию антизападной риторики и не разрывает сотрудничество с США. Подобно тому, как современная Венгрия сдерживает наиболее нереалистичные порывы в рамках ЕС, Нигер может стать зачинателем дискуссий об ограничениях, взаимных гарантиях, перекрестных обязательствах и иных вещах, без которых любое сотрудничество обречено утратить прагматизм и поступательную динамику. Кроме того, само присутствие Нигера в Альянсе формирует основу для минимально необходимого плюрализма, который может иметь важный демонстрационный эффект в регионе: если позиции ЭКОВАС во многом определяются крупнейшим государством региона — Нигерией, то в Альянсе уже сейчас сложились предпосылки для более равноправного диалога.

Традиционные представления о деятельности военно-политических и экономических союзов не подходят под нынешнюю ситуацию в Сахеле, а потому не могут быть реализованы. С этой точки зрения, Альянс государств Сахеля может стать своеобразной «лабораторией» минилатерализма и сформировать уникальный опыт отработки различных форматов сотрудничества по военным и смежным темам. Важную роль в этом отношении будет играть баланс между революционным романтизмом руководства Буркина-Фасо и Мали и прагматизмом лидеров Нигера. Вполне возможно, что наработки сахельской тройки пригодятся и России при выстраивании отношений в Евразии и АТР.

17 сентября 2023 г. переходные лидеры Буркина-Фасо, Мали и Нигера подписали Хартию Липтако-Гурма, тем самым учредив Альянс государств Сахеля. Это произошло на фоне экономических санкций Экономического сообщества стран Западной Африки (ЭКОВАС) и угроз Сообщества провести военную операцию в Нигере. Для трех не имеющих выхода к морю государств санкции имели весьма серьезные последствия, обострили социально-экономическую обстановку и привели к бурному росту активности террористических групп.

Татьяна Денисова:
Африканский регионализм на современном этапе

Согласно Хартии Липтако-Гурма, Альянс государств Сахеля имеет всего одну цель — «создание архитектуры коллективной обороны и взаимной поддержки». Если первый элемент цели прост и понятен, то тезис о взаимной поддержке раскрывается далее по тексту — речь идет не только о защите от нападений третьих сторон, но и о разблокировке дорог, транспортных узлов и стратегической инфраструктуры, а также о совместной деятельности по прекращению вооруженных восстаний мирными и силовыми методами.

Появление нового военно-политического союза существенно меняет баланс сил в регионе, поскольку ведет к разделению Западной Африки на два блока государств, между которыми сохраняется военная напряженность и санкционное противостояние. По мере становления институтов и механизмов сотрудничества Альянса государств Сахеля конкуренция с ЭКОВАС будет нарастать, что ставит перед лидерами Буркина-Фасо, Мали и Нигера непростую задачу: продвигаться вперед к намеченным целям, но не доводить ситуацию до открытого конфликта с Сообществом. В этой связи, существующие сложности и преграды в формировании Альянса могут рассматриваться не только как проблемы, но и как способ достижения долгосрочных интересов трех государств Сахеля.

Вызов минилатерализма

Главный упрек в отношении Альянса государств Сахеля — отсутствие общих институтов, наднациональных органов координации. Однако есть вероятность, что в наиболее общепринятой форме они и не потребуются. В последние десятилетия государства все меньше прибегают к таким формам сотрудничества, которые предполагают формальное закрепление договоренностей, широкий круг обязательств и длительный характер совместной работы. Из-за быстрого изменения обстановки в международных делах страны нуждаются в немедленных решениях, а не в перспективных ситуациях взаимопомощи и силовой поддержки.

Новый формат взаимодействия в последние годы получил название минилатерализма: за счет сокращения состава участников растет вероятность достижения договоренностей, которые не останутся декларативными. Поскольку сотрудничество носит эпизодический и узконаправленный характер, сокращается не только период согласования и необходимый объем ресурсов, но и время на принятие решений по имплементации и период мониторинга выполнения обязательств [1]. Проще говоря, минилатерализм — относительно незатратен и позволяет быстро установить, если какая-то страна повела себя недобросовестно в отношении достигнутых договоренностей.

Катерина Троцкая:
Отмена санкциООНного режима: значение вето России в отношении Мали

В этом отношении у Альянса государств Сахеля огромные преимущества по отношению к ЭКОВАС. Экономическое сообщество стран Западной Африки существует почти 40 лет и де-факто объединяет 11 государств, так как членство Буркина-Фасо, Гвинеи, Мали и Нигера приостановлено. Согласование решений в Сообществе обросло бюрократической инерцией и требует времени. Более того, в силу исторических причин в ЭКОВАС не наблюдается нормативного единства — общности представлений о ключевых целях и задачах. В частности, в составе Сообщества есть страны с особой позицией по ситуации в регионе (Бенин, Сенегал, Того). Это только усложняет процесс политического торга: до того, как договориться насчет объема используемых ресурсов, приходится определять, в чем состоит общий интерес и каковы его конкретные индикаторы.

В свою очередь, Альянс государств Сахеля пока имеет весьма гибкую структуру. По своему характеру, Хартия Липтако-Гурма является рамочным документом, обозначает возможный, но далеко не исчерпывающий перечень возможных направлений совместной работы. Более того, согласование позиций трех государств — по определению проще, чем для 11 фактических членов ЭКОВАС. Именно поэтому почти сразу после формирования Альянса страны-участники стали выдвигать инициативы по расширению охвата сотрудничества. В частности, в ноябре 2023 г. министры финансов трех стран согласовали предложения по расширению экономического сотрудничества и по созданию комитета по подготовке предложений об общем валютном союзе. Лидер Нигера генерал А. Тчиани в интервью заявил, что «наш союз должен развиваться в политической и валютной сфере». Более амбициозно выразился премьер-министр Буркина-Фасо А.К. де Тамбела, который призывал «набраться смелости» и создать полноценную федерацию трех государств.

Если отбросить неизбежную в первые годы правления революционную риторику руководства трех государств, вырисовывается вполне прагматичная линия на взаимовыгодное углубление минилатерализма в противовес мультилатерализму ЭКОВАС. Преимуществом Альянса государств Сахеля станет создание узконаправленных механизмов сотрудничества (валютные операции, пограничная безопасность, транспортные коридоры, трансфер технологий) и интенсивные межведомственные консультации в противовес громоздким наднациональным институтам и амбициозным декларативным целям построения демократии и «коллективной мечты» в ЭКОВАС. То есть, хотя президент Нигерии Б. Тинубу назвал Альянс «фантомным союзом», далеко не факт, что в среднесрочной перспективе эта фигура речи будет оскорбительной.

Кандидат во «внутриблоковые диссиденты»

Многочисленные журналистские и академические публикации делают акцент на том, что переворот в Нигере 26 июля 2023 г. был частью волны смещения законных правительств в Африке. Причинами практически синхронного отстранения президентов и лидеров стран называют рост самосознания людей на континенте, увеличение числа молодежи, популярность идей суверенитета, а также накопленный эффект от недавних изменений мирового порядка.

Западные и незападные акторы в обеспечении безопасности в Африке. Доклад РСМД и РУДН

На мой взгляд, переворот в Нигере совершенно напрасно включают в общеафриканскую волну переворотов. Некоторые отличия на поверхности. Если нынешние лидеры Мали и Буркино-Фасо — это офицеры среднего звена, то в Нигере у власти — в основном, генералитет. Если руководство Мали и Буркина-Фасо принадлежит к наиболее крупному этносу в стране, то в Нигере — в высшем органе власти и правительстве соблюдается баланс представительства разных этносов. Если при переворотах в Мали и Буркина-Фасо фактор массового возмущения по поводу бездеятельности власти в вопросах борьбы с терроризмом был определяющим, то в Нигере этого фактора практически не было.

Среди непосредственных причин переворота выделяют либо коллективное недовольство военных оптимизацией затрат на оборону и смежных отрасли управления [2], либо индивидуальное недовольство высших военных чинов кадровой политикой президента М. Базума. Однако игнорируется важная переменная — этнический состав армии и межэтнической баланс в стране. Со времен французского колониализма в вооруженных силах преимущественно служили представители этноса зарма (джерма) — даже столица была перенесена из Зиндера в Ниамей, поближе к территориям их расселения. Напротив, в органах гражданской власти преобладали выходцы из хауса — одного из крупнейших по численности западноафриканских этносов [3]. Поскольку зарма составляют 20–21% от общей численности населения, а хауса — свыше 50%, для зарма военная служба стала едва ли не основным способом участия в распределении государственных ресурсов. А для остальных этносов Нигера, кроме хауса, наличие двух конкурирующих этносов стало гарантией, что политические и экономические блага будут распределяться более равномерно, а не в пользу хауса.

В целом, связка «хауса — зарма» действовала успешно практически всю историю независимого Нигера и только дважды была поставлена под сомнение. В первый раз — во время второго срока М. Танджа (2004–2010) возник перекос в сторону представителей этноса фульбе (6,5% населения), к которому относился и сам президент. А во второй раз сместить межэтнический баланс попытался М. Базум (этническая принадлежность — сахарский араб) — под предлогом установления стабильного управления и «укрепления республиканских институтов» для получения кредита МВФ. С учетом сохраняющегося преобладания хауса и зарма в государственными аппарате, обе попытки закончились государственными переворотами — а нынешний член Национального совета по охране Родины генерал Салифу Моди участвовал в них обоих.

Отличия во внутриполитической динамике резко выделяют Нигер среди участников Альянса государств Сахеля и обуславливают важные внешнеполитические последствия. В отличие от Буркина-Фасо и Мали, руководство Нигера не поддается очарованию антизападной риторики и не разрывает сотрудничество с США: в стране сохраняются две американские базы, а в декабре произошла церемония вручения верительных грамот новым послом из Вашингтона К. Фитц-Гиббон. Кроме того, лидеры в Ниамее пока не спешат укреплять военные и экономические связи с Россией, хотя некоторые договоренности на этот счет достигнуты в ходе визита заместителя министра обороны Р.Ф. Ю. Евкурова в Нигер 4 декабря 2023 г. Наконец, именно Нигер наиболее решительно оспаривает существующие санкции ЭКОВАС в институтах самого Сообщества и все еще продолжает переговоры о снятии ограничений.

Никита Панин:
Африканские стратегии: сопоставление подходов ключевых игроков на континенте на современном этапе

В этой связи, возникают закономерные вопросы о роли и перспективах Нигера в Альянсе государств Сахеля. Однако в этом может быть и положительный момент: подобно тому, как современная Венгрия сдерживает наиболее нереалистичные порывы в рамках ЕС, Нигер может стать зачинателем дискуссий об ограничениях, взаимных гарантиях, перекрестных обязательствах и иных вещах, без которых любое сотрудничество обречено утратить прагматизм и поступательную динамику. Кроме того, само присутствие Нигера в Альянсе формирует основу для минимально необходимого плюрализма, который может иметь важный демонстрационный эффект в регионе: если позиции ЭКОВАС во многом определяются крупнейшим государством региона — Нигерией, то в Альянсе уже сейчас сложились предпосылки для более равноправного диалога.

***

В настоящее время Альянс государств Сахеля только начинает свою деятельность. На его счет уже сформировались значительные ожидания не только в Сахельском регионе, но и в других частях мира. В ближайшее время Буркина-Фасо, Мали и Нигеру предстоят серьезные испытания — не только в военной, но и в социально-экономической сфере. С учетом блокады со стороны ЭКОВАС потребуются практические шаги, чтобы продемонстрировать серьезность намерений трех стран.

Традиционные представления о деятельности военно-политических и экономических союзов не подходят под нынешнюю ситуацию в Сахеле, а потому не могут быть реализованы. С этой точки зрения, Альянс государств Сахеля может стать своеобразной «лабораторией» минилатерализма и сформировать уникальный опыт отработки различных форматов сотрудничества по военным и смежным темам. Важную роль в этом отношении будет играть баланс между революционным романтизмом руководства Буркина-Фасо и Мали и прагматизмом лидеров Нигера. Вполне возможно, что наработки сахельской тройки пригодятся и России при выстраивании отношений в Евразии и Азиатско-Тихоокеанском регионе.

1. Naim M. Minilateralism //Foreign policy. 2009. №. 173. р. 135-136.

2. Исаев Л.М., Ильина А.М. «Перестройка» по-нигерски: причины военного переворота 2023 г.// Азия и Африка сегодня. 2023. №11. С. 15-22.

3. Ibrahim J. Political exclusion, democratization and dynamics of ethnicity in Niger // Africa Today. 1994. Vol. 41. №. 3. pp. 15-39.