Научная дипломатия и ЦУР: «скованные одной цепью»

Наука и дипломатия часто идут рука об руку или, во всяком случае, должны это делать, чтобы убедить весь мир в глобальных «нужных» решениях. Однако в последнее время появляется ощущение, что научная основа — это лишь ширма для большой политики. В качестве одного из наиболее показательных примеров можно привести глобальную повестку ЦУР. Эксперты давно подозревали, что за громкими словами нет фактуры, а сами цели устойчивого развития совсем неустойчивы.

Применительно к ЦУР можно выделить три основных вектора взаимодействия научной дипломатии и целей ООН: участие экспертов и ученых в формулировании ЦУР, изучение политического дискурса в области ЦУР, исследование их эффективности; политическая риторика и политические действия по продвижению и реализации ЦУР «на местах»; международные форумы по обсуждении повестки ЦУР выступают своего рода «примирительной» площадкой, а научные горизонтальные связи зачастую могут выстраиваться, несмотря на сложности в отношениях между странами.

Сам переговорный процесс по достижению ЦУР представляет собой мощный инструмент и одновременно результат научной дипломатии. ЦУР были разработаны после длительного процесса консультаций с участием многих заинтересованных сторон, однако они также подвергались критике, в том числе сама концепция «устойчивости». Отсутствие финансового планирования в отношении ЦУР также выступает большим недостатком. Еще один спорный вопрос — поддержка развивающихся стран со стороны развитых стран в плане передачи технологий для достижения целей устойчивого развития.

Научная дипломатия и ЦУР представляют собой единый клубок взаимопереплетений. С одной стороны, реализацию международной повестки ЦУР невозможно представить без прорывных научных достижений. С другой стороны, сам политический дискурс и глобальная риторика вокруг ЦУР также становятся объектом исследования для ученых из разных стран (такие изыскания становятся элементом научной дипломатии). Желание измерить «политический вес» и масштабы влияния на внешнюю и внутреннюю политику государств приводят к крупным исследовательским проектам, которые пока не дают утешительных прогнозов о «реальной политической» силе данной повестки.

В то же время идея ЦУР смогла сплотить политиков и ученых, что само по себе уже прекрасное достижение дипломатии. Наука, внешняя политика и идеалы устойчивого развития должны опираться на мнение экспертов «на местах». Задача научных атташе и дипломатов — скорректировать сами формулировки ЦУР: они должны стать менее амбициозными, более «приземленными» и «достижимыми» с точки зрения реальной мировой экономической ситуации и региональной специфики.

«И оказывается, что сложность — это хорошо»

Раджкумар Дугар, президент и главный редактор Devex

Научные исследования часто «нуждаются» в дипломатии, чтобы во всем блеске поразить мировую общественность своими прорывами с благой целью: спасти мир, накормить всех голодных и вылечить всех больных. Мировые политики также пользуются плодами научных достижений в противостоянии конфликтам, стихийным бедствиям, изменению климата и пандемиям. Апогеем такого научно-политического союза на сегодняшний день стала глобальная повестка по реализации целей устойчивого развития ООН (далее — ЦУР) — амбициозный проект, в котором «стыдно» не участвовать и который объединил всех и вся. Но действительно ли все так радужно и безоблачно?

Напомним, что сама научная дипломатия, согласно Американской ассоциации содействия развитию науки и Лондонскому королевскому обществу по развитию знаний о природе, функционирует в трех плоскостях:

1) наука в дипломатии (Science in diplomacy) — помощь науки для понимания и достижения внешнеполитических целей;

2) дипломатия для науки (Diplomacy for science) — дипломатическое содействие международному научному сотрудничеству;

3) наука для дипломатии (Science for diplomacy) — использование научного сотрудничества для улучшения международных отношений.

Применительно к ЦУР можно выделить три основных вектора взаимодействия научной дипломатии и целей ООН: участие экспертов и ученых в формулировании ЦУР, изучение политического дискурса в области ЦУР, исследование их эффективности; политическая риторика и политические действия по продвижению и реализации ЦУР «на местах» (учитывая всю вертикаль власти и международного сотрудничества); международные форумы по обсуждению повестки ЦУР выступают своего рода «примирительной» площадкой, а научные горизонтальные связи зачастую могут выстраиваться, несмотря на сложности в отношениях между странами.

Сам переговорный процесс по достижению ЦУР представляет собой мощный инструмент и одновременно результат научной дипломатии присоединившихся к работе государств. ЦУР были разработаны после длительного процесса консультаций с участием многих заинтересованных сторон, однако они также подвергались критике как «желаемые и недостижимые». Например, искоренение нищеты и голода к 2030 г. практически невозможно из-за недостаточного экономического роста и различных других проблем в мире, охваченном конфликтами. Об этом свидетельствует и статистика: самым «провальным» пунктом стала продовольственная безопасность и голод, так как прогнозы по уровню бедности (количество людей, живущих в условиях крайней нищеты) до пандемии составляли 581 млн чел., а на 2022 г. — 676 млн чел. Самая большая критика исходила от американского журнала The Economist, назвавшего ЦУР «хуже, чем бесполезными». Существует также критика в отношении определения самой концепции «устойчивости».

Для достижения целей устойчивого развития не только в развивающихся странах, но и в развитом мире потребуется значительное финансирование. Отсутствие финансового планирования в отношении ЦУР также выступает большим недостатком. Еще один спорный вопрос — поддержка развивающихся и более бедных стран со стороны развитых стран в плане передачи технологий для достижения целей устойчивого развития.

Выступая в Нью-Йорке в 2014 г., бывший тогда премьер-министром Великобритании Дэвид Кэмерон выразил беспокойство по поводу количества целей: «существует реальная опасность, что в итоге они будут лежать на книжной полке, собирая пыль». В том же году профессор Копенгагенской школы бизнеса, директор Копенгагенского центра консенсуса [1] Б. Ломборг в статье «Постановка правильных глобальных целей» отметил следующее: «в проекте ООН говорится, что мы должны “покончить с недоеданием”, а экономисты предупреждают, что, хотя такая абсолютная цель звучит заманчиво, она, вероятно, одновременно неправдоподобно оптимистична и неэффективна. Мы не можем достичь этого, и даже если бы мы могли, ресурсы, чтобы помочь последнему голодающему, было бы гораздо лучше потратить в другом месте». Далее автор пишет, что «некоторые из предложенных ООН целей совершенно нереалистичны, например, обещание работы для всех. Мы не знаем, как это сделать, и необходим некоторый низкий уровень безработицы, чтобы иметь функционирующий рынок труда, с которого работодатели могли бы набирать сотрудников. Вместо этого экономисты предлагают сосредоточиться на снижении барьеров для трудоустройства, особенно для женщин».

Центральное место в критике ЦУР со стороны Ф. Олстона, специального докладчика Совета ООН по крайней нищете и правам человека, занимает их зависимость от такого спорного показателя, как международная черта бедности (International Poverty Line, далее — IPL), установленная Всемирным банком в размере 1,90 долл. США в день, в качестве барометра бедности, которую он справедливо считает слишком низким уровнем для обеспечения достойной жизни, соответствующей основным правам человека. Использование показателя IPL означает, что даже если ЦУР будут достигнуты, миллиарды людей по-прежнему будут сталкиваться с серьезными лишениями, поскольку эта сумма предполагает в лучшем случае «элементарное пропитание». Спецдокладчик также утверждает, ЦУР формулируются без «единой ссылки на какое-либо конкретное гражданское и политическое право, а права человека в целом остаются маргинальными и часто незаметными в общем контексте». Кроме того, по его мнению, метод оценки с помощью ежегодного Политического форума высокого уровня является слабым инструментом мониторинга, предполагая, что цели характеризуются их «добровольным характером», «безвкусными отчетами и красочными плакатами».

Особенно любопытным представляется анализ, проведенный научной группой Ф. Биерманна «Научные данные о политическом воздействии целей в области устойчивого развития», где на основе исследования около 3000 статей делаются следующие выводы. Во-первых, политическое воздействие ЦУР стало дискурсивным из-за их принятия в качестве ориентира в международных политических заявлениях и в изменившемся дискурсе внутри глобальных институтов. Хотя принципы управления, лежащие в основе ЦУР, такие как универсальность, согласованность, интеграция, стали частью основных дискуссий в многосторонних учреждениях, с 2015 г. эти организации фактически не реформировались, и нет убедительных доказательств, что ЦУР оказали преобразующее воздействие на мандаты, практику или распределение ресурсов международных организаций и учреждений в рамках системы ООН. Во-вторых, Политический форум высокого уровня не обеспечил эффективного политического руководства для достижения ЦУР, и он не смог способствовать общесистемной согласованности в основном из-за его широкого и неясного мандата в сочетании с нехваткой ресурсов и расхождением национальных интересов. Исследования по международному управлению указывают на ограниченную роль ЦУР в содействии объединению международных соглашений в группы, выступая в качестве набора коллективных «заголовков»: многие изменения были частью переговоров задолго до 2015 г. На региональном уровне ЦУР стали основой политики и программ региональных органов управления и способствовали созданию новых институтов, хотя даже здесь политическое влияние ЦУР на защиту окружающей среды остается ограниченным. Внутри стран также мало свидетельств того, что ЦУР укрепили экологическую политику. Так, согласно Плану комплексных ресурсов Южной Африки, который определяет энергетический баланс страны и был принят через четыре года после ЦУР, прогнозируется, что к 2030 г. на угольную энергетику по-прежнему будет приходиться 59% электроэнергии в Южной Африке, что потенциально может привести к негативным последствиям для других целей, связанных со здоровьем, водой, климатом и жизнью на суше. Особо слаженной международной координации также требуют такие бюрократические процессы, как сбор и обработка статистических данных для отчетов по реализации целей.

Об эффективности научной дипломатии как «умении» выстраивать горизонтальные связи между учеными из разных стран для решения глобальных проблем можно судить на основе анализа отчета по реализации ЦУР в 200 странах Progress towards the Sustainable Development Goals 2022. Исходя из представленного документа, вырисовываются следующие сложности, связанные с достижением показателей [2].

Во-первых, COVID-19 стал серьезной угрозой для национальных статистических систем, которые и без того находились в затруднительном положении, и стал тревожным сигналом о необходимости укрепления статистической базы и базы ИКТ. В мае 2020 г. 96% стран полностью или частично прекратили контактный сбор данных из-за национальных карантинных мер. Год спустя, в мае 2021 г. сбои в контактном сборе данных все еще имели место в 57% стран. Страны, которые до пандемии полагались только на этот вид сбора данных, сильно пострадали, в то время как страны, имевшие опыт удаленного сбора данных или экспериментировавшие с ним, получили значительное преимущество.

Во-вторых, сбор данных об уязвимых группах населения, таких как мигранты и лица с ограниченными возможностями, имеет решающее значение для выявления проблем, с которыми они сталкиваются. Например, цифровой разрыв во владении мобильными телефонами и доступом в Интернет был назван основной причиной отсутствия доступа к определенным группам населения во время пандемии. Среди опрошенных стран 39% испытывали трудности с надлежащим сбором данных о мигрантах, 27% испытывали трудности со сбором данных о пожилых людях и 27% испытывали трудности со сбором данных об инвалидах. Кроме того, традиционные исследования, которые сосредоточены только на домохозяйствах, не учитывают лиц, проживающих в таких учреждениях, как дома престарелых и интернаты, приюты для бездомных и тюрьмы, деятельность которых сильно пострадала от пандемии.

В-третьих, в период пандемии были сформированы партнерские отношения между государственными органами, академическими учреждениями, органами местного самоуправления, частными и организации гражданского общества для сбора крайне необходимых данных для разработки дальнейших действий. Такое сотрудничество способствовало появлению новых идей и ресурсов; это также повысило инклюзивность, своевременность и эффективность использования полученных данных. Во многих странах национальные статистические управления играли более выраженную координирующую роль. Статистический институт Ямайки, например, в партнерстве с министерством здравоохранения и другими экспертами возглавил комитет по работе с имеющимися данными, необходимыми для определения политических действий во время кризиса. Чтобы заполнить пробелы в данных о ЦУР, Национальное статистическое бюро Кении инициировало партнерские отношения с организациями гражданского общества и включило набор критериев качества для данных, сгенерированных гражданами, в свою недавно выпущенную систему обеспечения качества статистических данных. В глобальном масштабе только 17% стран считают, что их координация в рамках экосистемы данных является удовлетворительной. Уровень удовлетворенности варьировался в зависимости от уровня дохода: в среднем он составлял 25% в странах с высоким уровнем дохода и только 8% в странах с низким уровнем дохода и доходом ниже среднего.

В-четвертых, пандемия предъявила беспрецедентные требования к национальным информационным службам во всем мире. Ожидалось, что в дополнение к установлению золотого стандарта качества данных в стране национальные офисы возьмут на себя ведущую роль в исправлении большого количества ложной информации и дезинформации, распространяющихся о влиянии COVID-19. Для этого соответствующим структурам необходимо было передать свои выводы различным пользователям с помощью новых и более традиционных подходов к информационно-разъяснительной работе. Однако исследования выявили серьезные пробелы в подходах, используемых в зависимости от уровня дохода страны. Страны с более высоким уровнем дохода отдавали предпочтение использованию более новых и инновационных подходов, таких как социальные сети, программы публикаций, ориентированные на определенные группы пользователей, семинары, платформы электронного обучения, онлайн-чаты и подкасты, в то время как страны с низким уровнем дохода и уровнем дохода ниже среднего предпочитали более традиционные подходы к взаимодействию с пользователями. К ним относятся пресс-конференции, традиционные выступления в СМИ, кампании по повышению осведомленности, презентации, конференции и презентационные мероприятия. Эти выводы указывают на область для коллективных действий статистического сообщества. Настала возможность воспользоваться преимуществами современных каналов связи и разработать специализированную поддержку и информационные продукты для различных групп пользователей. Таким образом, главным злом и оправданием для результатов отчета 2022 г. стала пандемия, следующая версия итогов, видимо, пройдет под знаком СВО (в этот отчет она попала лишь частично). В случае выстраивания эффективных международных связей в области статистики и цифровизации, возможно, показатели были бы другими.

Еще один вопрос, насколько можно доверять этим показателям? Отметим, что выработка данных критериев также является результатом долгого переговорного процесса и международного согласования между различными национальными статистическими структурами и соответствующими органами ООН. Так, Дж. Хикель в своей статье «Цели устойчивого развития в мире не являются устойчивыми» отмечает, что Швеция, Дания, Финляндия, Франция и Германия — наряду с большинством других богатых западных стран — занимают верхние строчки рейтинга, создавая у случайных наблюдателей впечатление, что эти страны являются настоящими лидерами в достижении устойчивого развития. Однако страны с самыми высокими показателями по этому индексу являются одними из самых экологически неустойчивых в мире. Так, Швеция с 84,7 баллами возглавляет рейтинг. Но экологи давно отмечают, что «материальный след» Швеции — количество природных ресурсов, которые страна потребляет каждый год, — является одним из крупнейших в мире, не уступая Соединенным Штатам, и составляет 32 т на чел. Если рассматривать это в перспективе, то средний мировой показатель составляет около 12 т на человека, а уровень устойчивого развития составляет около 7 т на человека. Если бы все на планете потребляли так, как Швеция, глобальное потребление ресурсов превысило бы 230 млрд т в год.

Таким образом, научная дипломатия и ЦУР представляют собой единый клубок взаимопереплетений. С одной стороны, реализацию международной повестки ЦУР невозможно представить без прорывных научных достижений. С другой стороны, сам политический дискурс и глобальная риторика вокруг ЦУР также становятся объектом исследования для ученых из разных стран (такие изыскания становятся элементом научной дипломатии). Желание измерить «политический вес» и масштабы влияния на внешнюю и внутреннюю политику государств приводят к крупным исследовательским проектам, которые пока не дают утешительных и радужных прогнозов о «реальной политической» силе данной повестки. Однако сама идея ЦУР смогла сплотить политиков и ученых, что само по себе есть уже прекрасное достижение дипломатии. Наука, внешняя политика и идеалы устойчивого развития должны опираться на мнение экспертов «на местах»: не стремиться «дробить» статистические показатели, а, скорее — сами цели, учитывая национальные и региональные составляющие (ресурсы, способности, возможности). ЦУР не должны «причесать» всех под одну гребенку, а создать при разных вводных решение, удобное и приемлемое для всех. Задача научных атташе и дипломатов — скорректировать сами формулировки ЦУР: они должны стать менее амбициозными, более «приземленными» и «достижимыми» с точки зрения реальной мировой экономической ситуации и региональной специфики.

1. Некоммерческая аналитическая организация в США, которая каждые четыре года организует Копенгагенский консенсус — конференцию выдающихся экономистов, где изучаются потенциальные решения глобальных проблем и определяются их приоритеты с использованием анализа выгод и затрат.

2. Метрика, называемая «Индексом ЦУР», была разработана Джеффри Саксом для оценки положения каждой страны в отношении достижения целей устойчивого развития.