ООН: оказывая помощь, защищая права

Критики ООН часто отмечают неэффективность этой организации по предотвращению кризисов, разрешению наиболее противоречивых вопросов, преодолению разногласий между странами-членами, в особенности когда речь заходит о постоянных членах Совета Безопасности ООН. Многие из этих критиков, однако, забывают о эффективных — и наиболее активных — сферах деятельности ООН: оказании гуманитарной помощи и защиты прав человека.

Критики ООН часто отмечают неэффективность этой организации по предотвращению кризисов, разрешению наиболее противоречивых вопросов, преодолению разногласий между странами-членами, в особенности когда речь заходит о постоянных членах Совета Безопасности ООН. Многие из этих критиков, однако, забывают о эффективных — и наиболее активных — сферах деятельности ООН: оказании гуманитарной помощи и защиты прав человека.

Система защиты прав человека ООН

Проблематика защиты прав человека существовала в ООН с создания самой организации. Так, одной из целей создания ООН, указанной в преамбуле к её Уставу, было «вновь утвердить веру в основные права человека». ООН связывают непосредственно и со Всеобщей декларацией прав человека 1950 г.: несмотря на то, что положения Декларации не носят обязательный характер, она заложила основу для других международных документов, обязательных к исполнению среди стран, подписавших их, (таких как Международный пакт о гражданских и политических правах или Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах), а многие нормы ВДПЧ сейчас составляют часть обычного международного права.

На сегодняшний день систему защиты прав человека в ООН можно условно разделить на три части: Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, Совет по правам человека ООН, Договорные органы ООН.

Верховный комиссар

Институт Верховного комиссара ООН по правам человека был создан в 1993 г., и почти всё, что происходит в ООН в сфере прав человека, либо организовано Управлением Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ), либо производится в тесном сотрудничестве с ним. Среди партнёров УВКПЧ — Управление Верховного комиссара по делам беженцев, Добровольцы Организации Объединённых Наций, Детский фонд Организации Объединённых Наций и др. Штаб-квартира УВКПЧ находится в Женеве, также действует офис в Нью-Йорке. Бюджет УВКПЧ в 2014 г. составил рекордную для агентства сумму в 123,7 млн долларов.

Договорные органы ООН базируются в УВКПЧ, в то время как значительная часть деятельности Совета по правам человека связана с СПЧ, начиная с административных вопросов и заканчивая ролью Верховного комиссара в этом органе.

Не вдаваясь в детали всех аспектов деятельности УВКПЧ (с которыми можно ознакомиться в Докладе 2014 г.), сегодня вызывают всё больший интерес — и всё большую поддержку — миссии УВКПЧ на местах. Среди них — мониторинговые миссии (среди которых Украина и ЦАР), офисы в странах, региональные управления и центры по всему миру. УВКПЧ также направляет своих сотрудников для поддержки миротворческих миссий, в качестве советников региональных координаторов ООН и во время кризисов в сфере прав человека в некоторых странах (например, в Оккупированных Палестинских Территориях или Сирии). Основная деятельность подобных миссий — мониторинг ситуации в области прав человека, расследование преступлений (в том числе преступлений в области международного гуманитарного права), установление фактов. Несмотря на то, что деятельность УВКПЧ на местах активизировалась лишь несколько лет назад, это направление работы УВКПЧ становится всё более важным — и более востребованным.

Совет по правам человека

С 1946 г. до 2006 г. работала Комиссия по правам человека — орган ООН, созданный ЭКОСОС как площадка для общения и обсуждения наиболее важных вопросов в сфере прав человека. В 2006 г. Комиссия, утратившая свой авторитет из-за высокой степени политизации, была реформирована в Совет по правам человека (СПЧ) ООН, состоящий из 47 стран-членов, которые представляют соответствующие регионы. СПЧ всё ещё критикуется за свою политизированность — впрочем, многие проблемы этого органа схожи с проблемами Генеральной Ассамблеи ООН. С другой стороны, на современном этапе СПЧ, одновременно разбираясь с насущными вопросами (такими как, например, защита правозащитников, права мигрантов или ситуация в Сирии), занимается теми аспектами защиты прав человека, которые сегодня разработаны в недостаточной степени (среди которых проблема детских, ранних и принудительных браков или влияние госдолга на права человека).

В дополнение к непосредственной деятельности стран в рамках СПЧ его структура включает в себя также Специальные процедуры и Универсальный периодический обзор (УПО). С начала деятельности СПЧ количество Специальных процедур почти удвоилось, и на март 2015 г. существует 55 Специальных процедур (многие из которых носят название Специальных докладчиков или Рабочих групп) по 41 тематическому мандату и 14 мандатам по странам. Специальные процедуры — это команды экспертов, работающих по конкретным вопросам защиты прав человека и представляющих свои доклады на сессиях СПЧ. Наиболее интересным нововведением СПЧ стали мандаты по странам — Сирии, Северной Корее, Беларуси. К сожалению, Специальные докладчики почти никогда не получают доступ в эти страны, и часто обвиняются в «политизированности» членами СПЧ.

Универсальный периодический обзор — попытка (относительно успешная) справится с политизированностью СПЧ. Этот механизм, созданный одновременно с реформой СПЧ, похож на обзоры договорных органов ООН — каждая страна проходит УПО, — однако рассмотрением в данном случае занимаются страны-члены СПЧ, и каждая из них может предложить свои рекомендации. Проблема политизированности рекомендаций всё равно существует (как правило, политические союзники высказываются в положительном ключе, оппоненты — в отрицательном), также как и избирательности — часто страны не соглашаются со всеми замечаниями, что может привести к ухудшению ситуации с правами человека в некоторых странах.

Договорные органы

С появлением в 1970-80-х гг. новых международных документов в области прав человека (таких как два Международных пакта, Конвенция о правах ребёнка, Конвенция против пыток и др.) возникла необходимость создать органы, которые будут следить за соблюдением этих договоров: так появились в системе ООН т.н. «договорные органы» — Комитет по правам человека, Комитет по правам ребёнка, Комитет против пыток, а также многие другие, которые рассматривают действия стран, выносят свои суждения по правонарушениям и предлагают рекомендации.

Комитеты состоят из экспертов в соответствующих областях; все страны-члены ООН проходят через процедуру беспристрастного рассмотрения, которая нивелирует политизацию в сфере защиты прав человека: к примеру, в 2014 г. Комитет против пыток, во время очередного рассмотрения ситуации в США (ещё до публикации Доклада Сената о пытках) нашёл больше 30 систематических нарушений. Комитеты также тесно сотрудничают с местными НПО — это позволяет получать полную информацию о ситуации в стране.

Комитеты могут также исполнять роль квази-судебных органов [1] - иными словами, любой гражданин этой страны может подать «иск» против своего государства, например, в Комитет по правам человека, который может рассмотреть дела более широкой тематики. Даже если государство не собирается выполнять решение договорного органа, подобное рассмотрение на международном уровне, во-первых, укажет на серьёзные нарушения в сфере прав человека, а во-вторых, серьёзно ухудшит имидж этого государства.

Гуманитарная деятельность

Стоит сделать важное уточнение: во-первых, под гуманитарной помощью не должна пониматься помощь развитию (также не менее важный аспект деятельности ООН), т.к. гуманитарная помощь оказывается, в основном, в условиях кризисов, природных катастроф, конфликтов и т.д., а также преследует иные цели (т.е. не долгосрочное развитие, а разрешение кризисов); во-вторых, под гуманитарной помощью понимается не только материальная помощь, но также и финансовая помощь, как и действия по защите мирного населения, поддержании необходимого уровня здравоохранения, продовольственной безопасности, санитарных норм и образования, и т.д.

Основные организации

С 2005 г., после т.н. «гуманитарной реформы ООН» началась новая эпоха развития гуманитарной сферы ООН. Одним из важнейших аспектов этой реформы стало внедрение новой схемы координации в ответ на всё бóльшую вовлечённость различных агентств системы ООН. Итогами реформы стало появление Управления по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), где расположен секретариат Межведомственного постоянного комитета — основного органа по координации гуманитарной деятельности ООН, - а также внедрение т.н. «кластерного подхода».

Суть кластерного подхода — в распределении ролей различных организаций в соответствии с их компетенциями под руководством гуманитарных координаторов (каждый из которых назначается на конкретную кризисную ситуацию) для максимально эффективного обеспечения гуманитарной деятельности на всех этапах.

Кластеры «возглавляются» наиболее активными организациями в соответствующих сферах: Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев и Международная организации по миграции занимаются вопросами управления и координациями лагерями (в первую очередь, беженцев и внутренних перемещённых лиц), Всемирная организация здравоохранения — кластером здравоохранения, и т.д. При этом некоторые организации занимаются не только вопросами, касающимися их непосредственной миссии, но и другими: так, Всемирная продовольственная программа ООН, кроме вопросов продовольственной безопасности, также возглавляет логистический кластер и кластер чрезвычайных телекоммуникаций.

Гуманитарная деятельность, однако, не заканчивается на системе ООН: организации активно взаимодействуют как с местными правительствами, которые зачастую лучше знают нужды своего населения, так и с другими международными организациями — в первую очередь с Международным Комитетом Красного Креста, Международным Движением Красного Креста и Красного Полумесяца и Национальными обществами Красного Креста и Красного Полумесяца.

Вопросы финансирования

Вместе с введением кластерного подхода гуманитарная форма постаралась решить и вопросы финансирования, создав Центральный фонд реагирования на чрезвычайные ситуации (СЕРФ). Его задача заключается в налаживании механизма быстрого реагирования таким образом, чтобы организациями не требовалось ожидать дотаций стран на конкретные катастрофы и кризисы.

Как говорится в Докладе СЕРФ за 2014 г., с 2006 по 2014 г. Фонд получил больше 4 млрд долларов от 125 стран-членов ООН. На 460,8 млн долларов, полученных в 2014 г., Фонду удалось поддерживать деятельность гуманитарных организаций ООН в 45 странах, включая Южный Судан, ЦАР, Ирак и Непал.

С другой стороны, ресурсы СЕРФ — всего лишь 2% от общей суммы, потраченной на гуманитарный нужды в 2014 г. К сожалению, это говорит о том, что основные доноры — страны — не желают направлять свои деньги Фонду, который распределяет деньги максимально беспристрастно, в соответствии с текущими нуждами. Часто гуманитарная помощь становится очередным проявлением внешней политики, что отражается в том числе на несбалансированной системе финансирования гуманитарной деятельности. Более того, как отмечается в докладе Global Humanitarian Assistance 2015, ресурсов, направляемых на гуманитарную деятельность, почти всегда не хватает — в процентном отношении к целям этот недостаток может составлять от 20% до 40%. Можно сравнить затраты на гуманитарную сферу (в соответствии с данными УКГВ — 22,6 млрд долларов), например, с затратами на военную сферу (в соответствии с данными СИПРИ — 1776 млрд долларов) — получается, человечество тратит на создание кризисов примерно в 78,5 раз больше, чем на их решение.

Лучше, чем ничего?

В отличие от сферы зашиты прав человека, гуманитарная деятельность ООН — менее политизированная сфера. Сложности, несомненно, возникают в условиях конфликта, т.к. здесь задействованы политические интересы стран; наиболее трудными ситуациями становятся т.н. комплексные гуманитарные чрезвычайные ситуации (Complex humanitarian emergencies), сочетающие в себе природные катастрофы с конфликтами или иными антропоморфными кризисами. Система оказания гуманитарной помощи ООН пытается справляться со всеми этими сложностями, однако не всегда успешно.

Более того, отсутствие заинтересованности стран, следовательно, и политической воли, по предотвращению, раннему реагированию и должному разрешению гуманитарных катастроф приводит в результате к перерастанию краткосрочных кризисов в хронические, которые зачастую сказываются на тех странах, которые были в состоянии оказать необходимую помощь.

Кризис беженцев сегодня стал одним из наиболее ярких примеров: критическая ситуация в некоторых странах Ближнего Востока и Африки, которую проигнорировали (или которой, по крайней мере, не уделили достаточного внимания) многие развитые страны, включая членов ЕС, стала причиной нынешнего массового исхода; более эффективное и беспристрастное гуманитарное содействие в прошлом могло бы, как минимум, смягчить кризис, если не сделать его невозможным.

Даг Хаммаршёльд, Генеральный секретарь ООН в 1953-1961 гг., говорил, что «ООН создавалась не для того, чтобы привести человечество в рай, а для того, чтобы спасти его от ада». Гуманитарная деятельность ООН — как раз попытка спасти человечество от ада, или, по крайней мере, облегчить страдания тех, кто находится в нём.

1.Для этого, однако, от страны обычно требуется подписание соответствующего Факультативного протокола. К примеру, на сегодняшний день 115 стран ратифицировали ФП к Международному пакту о гражданских и политических правах, 80 стран — ФП к Конвенции против пыток.