Об особенностях новых санкций США против России

Как представляется, главная суть законопроекта о расширении санкций в отношении России, который скоро станет законом, заключается не в том, кому и что еще теперь будет запрещено в тех или иных сферах взаимодействия между США и Россией. Замысел авторов – а по сути, всего американского истеблишмента — состоит в кодификации санкций в отношении России на десятилетия вперед.

В сколько-нибудь обозримом будущем невозможно представить ситуацию, при которой большинство членов обеих палат Конгресса проголосуют за отмену или хотя бы ослабление санкций. Это означает, что американо-российские отношения возвращаются в привычное ненормальное состояние. Почему «привычное»? Да потому что вот уже полвека они нормальными не были, и современная капиталистическая Россия, нынешняя власть в Кремле и ее политика внутри страны и на международной арене тут ни при чем – точно также остракизму подвергался и СССР.

Из этого следует несколько выводов.

Первое: американские санкции против России — реальность, которая останется на очень долгое время. А коль скоро это так, то следует прекратить истерики и шумиху по поводу дискриминации России.

Второе: после принятия нового закона попытки убедить политическую элиту США в бесперспективности санкционной «войны» будут лишены смысла. Вместо этого представляется целесообразным строить политику в отношении Вашингтона соответственно тому обстоятельству, что мы имеем дело с принципиально недружественным России партнером.

В отличие от США, Евросоюз остается нашим крупнейшим коллективным торгово-экономическим партнером, и тотальный разрыв этих связей принес бы России больше вреда, чем пользы, чтобы там ни говорили о благотворности импортозамещения.

25 июля Палата представителей Конгресса США приняла законопроект о расширении санкций в отношении России, включающий также ограничительные меры против Ирана и КНДР. Затем последовала процедура согласования, т.е. приведения к общему знаменателю этой версии билля и той, за которую 15 июня 2017 г. проголосовал Сенат («за» 98 голосов из 100). Тексты различались незначительно, общий настрой законодателей от обеих партий сводился к тому, чтобы как можно скорее отправить окончательный вариант на подпись президенту Д. Трампу.

Проект закона предусматривает заморозку активов и запрет на ведение дел с широким кругом российских банков, оборонных и энергетических компаний, бизнесменов и чиновников, а также санкции против участников строительства газопровода «Северный поток — 2». Отличительная особенность этого законопроекта от всех санкционных мер, принятых Вашингтоном за последние годы, заключается в том, что он позволяет Конгрессу блокировать любые шаги президента США по снятию каких-либо санкций в отношении упомянутых трех стран в будущем.

Теперь президент пройдет через процедуру публичного унижения и собственноручно, как та унтер-офицерская вдова, придаст силу закона документу, ограничивающему его полномочия в сфере исключительной президентской компетенции — внешней политики. Существует, впрочем, небольшая вероятность того, что Д. Трамп наложит на билль свое вето. Это, однако, ничего не даст, кроме небольшой затяжки времени. Расклад сил в Конгрессе таков, что легко наберется квалифицированное большинство для преодоления президентского вето. Закон все равно вступит в силу, а позиции Д. Трампа только ослабнут.

Многие комментарии в отечественных и зарубежных СМИ сводятся к тому, что Белому дому удалось немного смазать ожидающий его фитиль, добившись внесения в законопроект существенных поправок. Это на самом деле так. На этапе подготовки законопроекта Белому дому и капитанам американского бизнеса удалось добиться внесения в законопроект ряда существенных поправок. Так, в первоначальном варианте предлагалось ужесточить санкции в отношении ведущих российских нефтегазовых компаний. До сих пор американский бизнес мог кредитовать «Роснефть», «Газпром нефть», НОВАТЭК и «Транснефть» на срок до 90 дней. Теперь же оплата товаров или услуг, закупаемых этими компаниями в США, должна будет быть произведена в двухмесячный срок.

Сейчас американским компаниям запрещено поставлять товары, услуги или технологии для разведки и добычи российской нефти на глубоководье, на арктическом шельфе и в сланцевых формациях, если их осуществляют «Роснефть», «Газпром», «Газпром нефть», «Сургутнефтегаз» или ЛУКОЙЛ. Под новый запрет попадут еще и проекты, в которых одна из перечисленных компаний владеет «существенной долей» — от 33%. С другой стороны, первоначальная версия предполагала гораздо более широкий охват — на участие в глубоководных, арктических и сланцевых проектах, где есть любая российская энергетическая компания. Еще одна поправка, пролоббированная нефтяным бизнесом США, предусматривает запрет на поставки американских товаров и технологий только для новых проектов — действующие проекты не будут подпадать под ограничения.

Первоначальный вариант предполагал возможность налагать санкции на российские государственные компании, работающие в «железнодорожном, судоходном, металлургическом и горнодобывающем секторах». В переработанном варианте «судоходство» (shipping) исчезло. Это означает, что «Совкомфлот», специализирующийся перевозках нефти и нефтепродуктов и обслуживающий, в частности, нефтегазовые проекты на российском шельфе, оказывается выведен из-под удара.

Конгресс оставил в законопроекте все ограничения прав президента США по приостановке или отмене санкций, но дал ему возможность делать исключения для физических и юридических лиц (включая иностранные), совершающих «существенные транзакции» с ГРУ, ФСБ и другими силовыми ведомствами — с обязательством раз в полгода докладывать, что американская компания неуклонно снижает уровень сотрудничества с российскими органами.

Значительная заслуга во внесении этих смягчающих изменений в законопроект принадлежит не столько Белому дому, сколько американскому бизнесу. Exxon, BP, General Electric, Boeing, Citigroup, MasterCard, Visa, Ford, Dow Chemical, P&G, International Paper, Caterpillar и Cummins наняли лоббистов, чтобы не допустить принятия документа в изначальном виде. Следует отметить, что перечисленные компании не были против расширения антироссийских санкций в принципе, они лишь требовали не допустить нанесения их бизнесу большего вреда, чем России. Между тем два года назад ведущие американские корпорации были смелее, и через Американскую торгово-промышленную палату (AmCham) и Американо-российский деловой совет (USRBC) требовали от Белого дома и Конгресса в целом осторожнее подходить к вопросу санкций, поскольку это может поставить их бизнес в России в невыгодное положение по сравнению с азиатскими и даже европейскими конкурентами.

Как представляется, главная суть законопроекта, который скоро станет законом, заключается не в том, кому и что еще теперь будет запрещено в тех или иных сферах взаимодействия между США и Россией. Замысел авторов – а по сути, всего американского истеблишмента — состоит в кодификации санкций в отношении России на десятилетия вперед. В сколько-нибудь обозримом будущем невозможно представить ситуацию, при которой большинство членов обеих палат Конгресса проголосуют за отмену или хотя бы ослабление санкций. Это означает, что американо-российские отношения возвращаются в привычное ненормальное состояние. Почему «привычное»? Да потому что вот уже полвека они нормальными не были, и современная капиталистическая Россия, нынешняя власть в Кремле и ее политика внутри страны и на международной арене тут ни при чем – точно также остракизму подвергался и СССР. Обратимся к истории.

В 1974 г. была принята поправка к Закону о торговле США, ограничивающая торговлю со странами, препятствующими эмиграции, а также нарушающими другие права человека. Ставшая известной как поправка Джексона — Вэника, она запрещала предоставлять режим наибольшего благоприятствования в торговле, государственные кредиты и кредитные гарантии странам, которые нарушают или серьёзно ограничивают права своих граждан на эмиграцию. Кроме того, предусматривалось применение дискриминационных тарифов и сборов в отношении товаров, импортируемых в США из стран с нерыночной экономикой. Формально эта поправка была введена из-за ограничений на эмиграцию советских граждан (прежде всего евреев), но действовала она и в отношении других стран — Китая, Вьетнама, Албании.

В 1987 г. Советский Союз ввел свободу эмиграции, но поправку не отменили, а лишь ежегодно объявляли мораторий на ее действие в отношении СССР (после 1991 года — в отношении стран СНГ). В 1994 году президент США дал России гарантии автоматического продления режима наибольшего благоприятствования в торговле, в связи с чем исчезла необходимость ежегодного подтверждения моратория на действие поправки. Здесь следует подчеркнуть, что законопроект, который сейчас подготовил Конгресс, не предусматривает права президента ни объявлять мораторий на применения санкций в отношении России, ни давать какие бы то ни было иные гарантии на сей счет. Иными словами, независимо от спектра и глубины ограничений, которыми будет опутана Россия, в долгосрочном плане новый билль губительнее поправки Джексона — Вэника, которая просуществовала 38 лет (более того, она до сих пор продолжает действовать в отношении Беларуси, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана [1]).

В 2002 г. президент Буш предложил Конгрессу полностью прекратить действие поправки в отношении России и ещё восьми стран СНГ. Сенат отверг это предложение, хотя вводились ограничения из-за запрета на выезд советских евреев в Израиль, а к тому времени у России с Израилем уже действовал безвизовый режим. Только после того, как в 2012 г. Россия вступила в ВТО, и только потому, что поправка Джексона — Вэника нарушала нормы и правила Организации и грозила американской торговле серьезными проблемами, Конгресс согласился официально ее отменить. Но и тогда группа сенаторов во главе с Дж. Маккейном (сегодня он возглавляет кампанию по принятию нового законопроекта) подготовила пакетную сделку: отмена поправки Джексона — Вэника в обмен на принятие Конгрессом «списка Магнитского». 20 декабря 2012 года президент Обама подписал «закон Магнитского», включавший в себя отмену поправки Джексона — Вэника и введение новых антироссийских санкций.

Иными словами, с 1974 и до настоящего момента не было ни одного дня, когда в отношении нашей страны не действовали какие-либо американские ограничения. Это означает, что на протяжении почти полувека Россия никогда не рассматривалась истеблишментом США в качестве дружественного государства. Из этого следует несколько выводов.

Первое: американские санкции против России — реальность, которая останется на очень долгое время. А коль скоро это так, то следует прекратить истерики и шумиху по поводу дискриминации России. Министр Лавров неоднократно заявлял, что Москва не обсуждает и не будет обсуждать с американскими (и идущими у них на поводу европейскими) партнерами тему отмены санкций. Мол, вы вводили противозаконные ограничения, вы и снимайте их, без разговоров и условий. Пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков заявил телеканалу CNN, что Москва относится к законопроекту о новых санкциях против России «крайне негативно». И все, и хватит. Позиция наша известна, дискриминационные же меры в отношении нашей страны сняты все равно не будут.

Второе: после принятия нового закона попытки убедить политическую элиту США в бесперспективности санкционной «войны» будут лишены смысла. Вместо этого представляется целесообразным строить политику в отношении Вашингтона соответственно тому обстоятельству, что мы имеем дело с принципиально недружественным России партнером.

В отличие от США, Евросоюз остается нашим крупнейшим коллективным торгово-экономическим партнером, и тотальный разрыв этих связей принес бы России больше вреда, чем пользы, чтобы там ни говорили о благотворности импортозамещения. Здесь надо действовать осмотрительно, просчитывать последствия — тем более, что пресловутый «разворот на Восток» и массовый приход азиатских инвесторов на российский рынок взамен ушедших американских и европейских так и остались несбыточной фантазией. Как бы ни было жалко Siemens — давнего и солидного партнера России — простая трехшаговая комбинация с турбинами для Крыма была в принципе правильным решением. Если теперь, дабы спасти свою корпоративную шкуру от катастрофического американского возмездия, Siemens добьется включения в санкционный список ЕС еще нескольких российских физических и юридических лиц — что ж, принципиальной разницы с уже существующим положением дел не будет. А если компания решит больше прогнуться перед Вашингтоном и отомстить больнее, то можно будет вспомнить громкие дела о коррупции в особо крупных размерах (за которые Siemens уже наказывали и в США, и в Европе) и дать ход хотя бы части того досье, которое собрали на нее российские контролирующие органы.

Между тем следствием «аллергии» американского мейнстрима на СССР и Россию является тот факт, что объем двусторонней торговли и прямых инвестиций США в российскую экономику невелик, меньше отдельно взятой Польши, не говоря уже о Китае, Индии, Южной Корее и др. С другой стороны, для целого ряда ведущих американских компаний рынок России входит в топ-10, а подчас и топ-5 в мире. В этой связи имеет смысл более пристально изучить варианты использования коммерческих структур для того, чтобы в перспективе заставить американский политический истеблишмент пересмотреть свой подход к России. О том, как крупный бизнес в США может при желании убедить Конгресс перестать мешать им зарабатывать на российском рынке, свидетельствуют примеры вступления Российской Федерации в ВТО и отмены поправки Джексона — Вэника.

Задействование американских бизнес-интересов в качестве рычага воздействия на Вашингтон, скорее всего, скажется на международных рейтингах инвестиционной привлекательности России. Следует, однако, учитывать, что эти рейтинги составляют те же игроки, что и вводят санкции против нашей страны. Между тем при правильно поставленной разъяснительной работе инвесторы из третьих стран (Южная и Юго-Восточная Азия, АТР, арабские страны, Латинская Америка) поймут, почему та или иная американская или европейская компания станет испытывать трудности на российском рынке и почему такое давление не будет применяться против них.

Есть и другие рычаги, которые можно использовать. Так, в ответ на отказ Вашингтона снять наложенный в нарушение Венской конвенции 1961 г. и других международно-правовых норм арест российской дипсобственности в США следует незамедлительно сделать то же самое в отношении дачи американского посла в Серебряном Бору. Кроме того, после принятия нового закона об антироссийских санкциях уже не останется причин затягивать с зеркальным ответом на высылку из США 35 наших сотрудников с дипломатическими паспортами в конце прошлого года. Причем начать можно с торгово-экономической секции Посольства США в Москве и его отделений в других российских городах. Эти секции создавались для того, чтобы содействовать развитию двустороннего торгово-экономического сотрудничества, а в условиях долгосрочных санкций их нахождение в России оказывается лишено смысла. Не следует забывать и об ограничениях на передвижение наших дипломатов по территории США и точно так же «прижать» американских дипломатов, аккредитованных в России.

Или взять такую мелочь, как визиты американских официальных делегаций в Россию. Мало кто знает, что каждый член Конгресса США имеет право на отдельный чартерный рейс при служебных поездках за рубеж, всего же таких лиц в Америке больше 1000. Ну, так пусть летают в Москву, Петербург и другие российские города (можно сделать красивое исключение для полетов в Крым) коммерческими рейсами. Откажутся приезжать — не беда: все равно толку от таких визитов с точки зрения конструктивного развития двусторонних отношений, как мы видим, нет никакого. Это не «око за око», это называется выстраиванием практического курса в соответствии с объективными реалиями.

Некоторые эксперты уже советуют пересмотреть размещение значительной (порядка 25%) части золотовалютных резервов России в гособлигациях США, т.е. отказаться от де-факто финансирования американской экономики, включая военные расходы. Здесь нужно действовать предельно осторожно, поскольку финансовый смысл в таком размещении все-таки есть. Другое дело, что можно было бы использовать угрозу отказа от такого размещения, что скажется в т.ч. на курсе доллара (а это в интересах Москвы). Можно угрожать и массовым выбросом на валютный рынок и более 100 млрд долл., хранящихся в российских матрасах.

В одном симпатичном голливудском фильме герой — премьер-министр Великобритании — говорит вконец обнаглевшему президенту США: «Друг, который унижает и дерется, больше не друг. А поскольку забияки понимают только язык силы, то отныне я готов эту силу проявлять, и президенту нужно быть к этому готовым».

1. Поправка Джексона — Вэника была отменена для шести стран СНГ: Киргизии (2000, после вступления страны в ВТО), Грузии (2000, в связи с её «продвижением к демократизации»), Армении (2004), Украины (2005, после «оранжевой революции»), России и Молдавии (2012)