10 апреля 2019 г. в Музее современной истории России состоялась лекция ведущего научного сотрудника ИМЭМО РАН имени Е.М. Примакова, эксперта РСМД Павла Гудева «Северный морской путь: экономический потенциал, правовой статус, перспективы развития». Мероприятие прошло в рамках цикла лекций Российского совета по международным делам (РСМД) в Музее в сезоне 2018/19. Лекция была организована при поддержке Российского общества «Знание». Информационный партнер лекционного цикла — журнал «Международная жизнь».
10 апреля 2019 г. в Музее современной истории России состоялась лекция ведущего научного сотрудника ИМЭМО РАН имени Е.М. Примакова, эксперта РСМД Павла Гудева «Северный морской путь: экономический потенциал, правовой статус, перспективы развития». Мероприятие прошло в рамках цикла лекций Российского совета по международным делам (РСМД) в Музее в сезоне 2018/19. Лекция была организована при поддержке Российского общества «Знание». Информационный партнер лекционного цикла — журнал «Международная жизнь».
Арктика снова приковывает пристальное внимание СМИ и широкой общественности. Тема развития Северного морского пути стала одной из ключевых тем V Международного арктического форума «Арктика – территория диалога», который прошёл в Санкт-Петербурге 9–10 апреля 2019 г. Вопрос «Сможет ли СМП стать полноценной транспортной артерией?» крайне актуален как для России, так и для других региональных и внерегиональных стран.
В своём выступлении Павел Гудев затронул три главных аспекта, связанных с СМП: экономический потенциал, правовой статус и перспективы развития.
Экономический потенциал. Говоря об СМП, важно помнить, что у него нет единой и фиксированной трассы. В зависимости от погодных и ледовых условий протяженность трассы СМП может варьироваться от 2 до 3 тысяч морских миль. Безусловно, в отличие от маршрута, проходящего через Суэцкий канал, трасса СМП значительно короче, а значит здесь может быть достигнута существенная экономия судового топлива.
Морской транспорт всегда был самым дешёвым видом перевозок, он обеспечивает более 80% от всего объема транспортировки грузов. Его плюсы заключаются в большой грузоподъёмности и вместимости, а также в трансконтинентальном характере транспортировки. Около 120 стран имеют свои морские порты, что позволяет связывать целые континенты.
Однако, трасса СМП имеет целый ряд минусов: это невысокая скорость перевозок, зависимость от погодных условий, существующий разрешающий порядок прохода гражданских судов, необходимость использования платных ледокольной и лоцманской проводок, повышенные ставки страхования, особые требования к безопасности мореплавания, сочетание малых и больших глубин и т.д.
В 2018 году общий объём перевозок составил 20,2 млн тонн. Согласно Указу Президента России, к 2024 планируется увеличить этот показатель до 80 млн тонн. Эксперты, занимающиеся оценкой ресурсного потенциала, считают, что достичь такого показателя возможно. В то же время специалисты, которые занимаются анализом энергетических рынков, не уверены, что РФ сможет без особых усилий войти на новые рынки других государств, в том числе Азиатско-Тихоокеанского региона.
Перед Россией также стоит задача превратить СМП в международный транзитный маршрут. Однако пока не известны реальные цифры транзита в рамках поставленного объёма в 80 млн тонн. Если сравнивать объем транзита через СМП (0,5 млн тонн в 2018 году, 27 транзитных рейсов из 792) с транзитом через Суэцкий канал (более 1 млрд тонн в год, 17,5–30 тыс. судов), то цифры говорят сами за себя.
На пути привлечения контейнерных грузов также есть 2 основные проблемы: что перевозить и с помощью чего перевозить. Планы на 2019 год весьма скромные: перевезти с помощью единственного атомного лихтеровоза «Севморпуть» около 50–70 тыс. тонн мороженной рыбы из Охотского моря в порты Балтики, достигнув к 2030 г. показателя в 0,5 млн тонн. Однако для контейнерных перевозок ключевым критерием является точность доставки груза, а маршрут СМП полон погодных сюрпризов.
Правовой статус. С точки зрения норм и положений современного международного права, маршрут СМП проходит через акватории с абсолютно разным правовым режимом: это — внутренние воды, 12-мильное территориальное море, 24-мильная прилежащая и 200-мильная ИЭЗ Российской Федерации. На отдельных участках и при благоприятной ледовой обстановке он, теоретически, может проходить и через акватории открытого моря.
Несмотря на то, что в рамках Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в пределах внутренних вод действует разрешительный порядок судоходства, а в 12-мильном территориальном море должно действовать право мирного прохода, в пределах 200-мильной ИЭЗ — 3 из 6 свобод открытого моря (судоходства, полетов, прокладки кабелей и трубопроводов), СМП рассматривается Россией как единый (!) транспортный маршрут с унифицированным режимом навигации.
Это обусловлено, прежде всего, тем обстоятельством, что в любом случае его трасса будет пролегать через зоны, находящиеся, как под суверенитетом (внутренние воды, территориальное море), так и юрисдикцией Российской Федерации (прилежащая и исключительная экономическая зоны). Более того, СМП никогда прежде не использовался для международного судоходства, а его развитие, включая инфраструктурное, осуществлялось усилиями одного государства — Советского Союза, а затем Российской Федерации.
Россия рассматривает СМП как «исторически сложившуюся национальную транспортную коммуникацию», в пределах которой действует разрешительный порядок плавания судов. Несмотря на то, что разрешительный порядок прохода закреплен на уровне российского национального законодательства лишь в отношении гражданских судов, на уровне отечественной доктрины права, он, или же более либеральный — уведомительный порядок, может быть в равной степени применим и к зарубежным военным кораблям.
США, наш ключевой оппонент, не согласны с такой правовой моделью. Они считают, что во внутренних водах действует разрешительный порядок прохода гражданских судов и военных кораблей, но в 12-ти мильном территориальном море должно действовать право мирного прохода, а в исключительной экономической зоне, согласно Конвенции 1982 года, действуют три свободы открытого моря, включая свободу судоходства. Россия, с их точки зрения, весьма расширительно толкует положения ст. 234 «Покрытые льдом районы» Конвенции 1982 г., вводя в ее рамках дискриминационные меры, направленные на ограничение навигации, и не согласовывая их с Международной морской организацией (ИМО). США также считают, что все арктические проливы являются международными с правом транзитного прохода и Россия не может ограничивать проход через них.
Наиболее радикальная американская позиция состоит в том, что необходимо инициировать оспаривание российских «правопритязаний» в отношении правового статуса СМП в рамках мероприятий программы «Freedom of Navigation», более либеральная — что делать этого пока не стоит, так как это усиливает риск локального военного столкновения.
Российская Федерация исходит из того, что правовой режим Арктики в целом, и СМП в частности, сложился на основе сочетания не только договорных, но и обычных норм права, более того — здесь особую роль играет национальное законодательство арктических государств (преимущественно СССР/России и Канады, как обладающих наибольшей протяженностью береговой линии в Арктике), в том числе разработанное задолго до принятия и вступления в силу Конвенции 1982 г. Последняя не может рассматриваться в качестве единственного правового регулятора применительно к Северному Ледовитому океану.
Перспективы развития. Глобальное потепление климата может привести к тому, что значительная часть Арктики освободится ото льдов и будет доступна для навигации уже не меньшую, а большую часть года. Эти изменения могут поставить вопрос о том, в какой мере ст. 234 Конвенции 1982 г. «Покрытые льдом районы», а именно ее формулировка — «наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года» — будет соответствовать текущей ситуации в регионе. Освобождение акватории ИЭЗ России от ледовых условий может привести к тому, что существующие полномочия по контролю над судоходством на трассе СМП будут рассматриваться другими странами как всё менее легитимные.
Уменьшение ледового покрова в Арктике может привести также к тому, что традиционные трассы СМП, сейчас проходящие по внутренним морским водам, территориальному морю и исключительной экономической зоне Российской Федерации, станут более высокоширотными. Если это произойдет, то трасса СМП будет полностью пролегать через акватории открытого моря, то есть находиться за пределами зон суверенитета и юрисдикции Российской Федерации. Россия, в таком случае, уже не будет обладать никакими правовыми полномочиями по контролю над судоходством, а трасса СМП из категории национальной транспортной артерии, находящейся под ее контролем, может превратиться в международный судоходный маршрут.
Необходимо также принимать во внимание тот факт, что правовая позиция России в отношении СМП строится на том, что национальный уровень регулирования судоходства на его трассах в значительной степени обусловлен тем, что он никогда прежде не использовался для международного судоходства, и соответственно, часть арктических проливов не может быть признана международными с правом транзитного прохода.
Россия исходит из того, что только «текущее», а не «потенциальное» (как считают США) использование проливов для прохода судов под иностранными флагами делает их международными с правовой точки зрения, и к ним в таком случае должно быть применимо право транзитного прохода. Однако, такая логика также предполагает, что в перспективе, то есть по мере роста масштабов транзитного судоходства, такие проливы теоретически могут быть квалифицированы в качестве международных. Соответственно, трансформация СМП в полноценный международный транзитный маршрут, соединяющий Северную Америку и страны ЕС с рынками Азии, может с новой силой поставить вопрос о пересмотре правового статуса ряда российских арктических проливов в пользу их большей интернационализации.
***
Подводя итоги, следует констатировать, что сегодняшняя модель развития СМП предусматривает его приоритетное использование для осуществления экспорта ресурсов, преимущественно минеральных (энергетических), из арктических регионов Российской Федерации по трем ключевым направлениям: Северная Америка, Западная Европа и Азиатско-Тихоокеанский регион. Несмотря на такую «ресурсную» ориентацию СМП, именно она может способствовать тому, что будут изысканы необходимые финансовые средства для решения другой более важной задачи — обустройства инфраструктуры СМП и привлечения сюда зарубежных грузоперевозчиков.
При этом Россия никогда не сможет совсем отказаться от национального уровня регулирования судоходства на трассе СМП, так в значительной степени это вопрос обеспечения ее собственной безопасности, прежде всего экологической. Именно в этом ключе стоит воспринимать предпринимаемые Москвой шаги по централизации управления судоходством на трассе СМП.
Тем не менее, определенная дилемма тоже всегда будет стоять перед Россией: стараться полностью отстоять национальный статус регулирования на трассе СМП, или же сделать режим более либеральным с целью привлечь зарубежные судоходные компании и иностранные инвестиции в модернизацию существующей инфраструктуры. Какой путь выберет наша страна — покажет время.
