К слову о неоконсерватизме Джона Болтона или вечных мемуарах о той самой «комнате»

23 июня 2020 г. свет увидел самую резонансную книгу этого лета — мемуары Джона Болтона «Комната, где это случилось» (The Room Where It Happened). Их официальному релизу предшествовал «пиратский слив» в интернете, почти полугодичная проверка на наличие секретной информации, чуть не закончившаяся судом с администрацией Дональда Трампа. Бывший советник по национальной безопасности внимательно помечал в своем блокноте, почти документируя, все диалоги, решения, встречи за 17 месяцев нахождения в должности.

С Джоном Болтоном можно не согласиться по многим аспектам его внешней политики, однако надо отдать ему должное — во-первых, он написал мемуары, пытаясь без искажений рассказать о замыслах ключевых фигур, а главное, указал на то, что политика — это не закрытые двери, по крайней мере, такой она не должна быть.

Фото: Gage Skidmore

Книга неслучайно вышла перед президентскими выборами — она дает американским избирателям шанс взглянуть на то, как действует глава государства, как принимает решения. В основном мемуары Дж. Болтона затрагивают очень узкие международные вопросы, неинтересные большинству американцев.

На протяжении всей своей карьеры Джон Болтон преследовал цель защитить американские интересы. Он выступал за разрешение конфликтов военным путем, свержение неугодных режимов в так называемых государствах-изгоях (rogue countries). Помимо этого, Дж. Болтон пренебрегал всем спектром международных конструкций, в числе которых ООН.

Стоит отметить, что мемуары Дж. Болтона раскрывают такие подробности, которые, возможно, и не следовало знать американцам — например, как бывший государственный секретарь Рекс Тиллерсон называл очень грубо и нецензурно бывшего постоянного представителя США при ООН Никки Хейли.

Публикацией мемуаров Дж. Болтон подписал себе приговор — он оказался персоной нон грата как в Белом доме, так и среди республиканцев-сенаторов (хотя их он явно старался не обижать), и даже на канале «Fox news», где он выступал регулярным комментатором.

Интересный парадокс — в своих мемуарах Дж. Болтон показал широкой публике, что его максимально жесткий неоконсервативный подход не привел к решению ни одной проблемы, в которой замешаны Соединенные Штаты.

Viva неоконсерватизм!

Если бывший Советник по национальной безопасности Джон Болтон считает себя и является последовательным проповедником американизма, примата национальных интересов и сторонником консервативной политики и практики международных отношений, то Дональд Трамп просто не вписывается ни в одну теорию. Все решения президента, тут нельзя не согласиться с Болтоном, — это эмоциональный порыв без созидательности и философии с опорой на заключение лучшей торговой сделки с кем бы то ни было: от Китая и Северной Кореи (если бы не навязчивая ядерная программа) до Европейского союза (который, впрочем, по словам Д. Трампа, «тот же Китай, только меньше»).

Если обратиться к классификации Френсиса Фукуямы, то неоконсерватизм стоит на четырех принципах:

А) Убежденность, что характер внутреннего режима влияет на ее внешнюю политику априори не позволяет сотрудничать с недемократическими странами, а следовательно видит конечной целью смену режима для улучшения климата всего мира в сторону более демократичного;

Б) Убежденность, что американская мощь (военная и экономическая) должна использоваться в нравственных целях, в том числе военная для решения вопросов морального характера. Таким образом, закрепляется роль США как «мирового полицейского»;

В) Недоверие к масштабным проектам социального характера. Пример тому – односторонний выход из Парижского соглашения, призванного, по мнению администрации Трампа, затормозить американскую промышленность, и увеличить мощь китайской и индийской путем скупки квот;

Г) Скептицизм в отношении легитимности и эффективности международного права и его институтов в деле обеспечения безопасности и справедливости.

На практике в реализации неоконсервативного курса можно заметить следующую тенденцию: Трамп и Болтон работали в паре «плохой и хороший полицейский» (по меткому выражению The Guardian). В этом отношении Трамп намеренно или нет пользовался жестким и непримиримым подходом своего Советника, чтобы сглаживать углы во время переговоров с американскими врагами. Справедливо, однако, заметил Болтон, что дальновидные лидеры понимали это и извлекали из этого выгоды: зачастую они хотели вести переговоры исключительно с Трампом, зная, какой высокой оценкой он обладает о своих исключительных способностях переговорщика, способного заключить нужную сделку за один день. Но дипломатия не про это. Она про изнурительные круги переговоров с торгами, уступками и нажимом. Этим искусством Трамп, как мы видим, так и не овладел, поэтому ни одной победы – будь то урегулирование корейской, иранской или израильско-палестинской проблемы.

С другой стороны, мы наблюдаем, что Трамп не настолько решителен применить военную силу и зачастую думает о международных последствиях, в отличие от Болтона. К его сожалению, Трамп отменяет военные учения с Южной Кореей и удар по Ирану, прогнозируя 150 смертей. Когда Трамп не видит целесообразности какого-либо вмешательства в Венесуэлу, Болтон с сожалением сетует на то, что США не ввели войска и свергли режим Мадуро.

Международное право vs Джон Болтон

Орел американской дипломатии очень виртуозно жонглирует международным правом. Именно при его сроке на должности Советника по национальной безопасности США в одностороннем порядке вышли из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД). Для Джона Болтона исторически Иран был «костью в горле», какую бы должность в политике Америки он не занимал. Так, априори считая, что Иран нарушает СВПД, он выступал за максимальное санкционное и, при необходимости, военное давление на Иран. Исконными причинами антииранских взглядов являются: данные о финансировании Ираном терроризма, в том числе Хезболлы и ИГИЛ, объединение коалиции арабских государств против Израиля и антиамериканская риторика со стороны духовного лидера Хамейни. Вместе с тем, его европейские коллеги занимали другую позицию, опираясь на доклады МАГАТЭ, которые для него были неубедительными. Но в 2019 году, когда Иран впервые объявил об отказе оперативной части СВПД и начал нарушения основных статей, Болтон смело воспользовался нарушением договора как основание для международного сообщества и европейцев, в первую очередь, ввести жесткие санкции в отношении Ирана как односторонние, так и согласованные в Совете Безопасности ООН. Однако он не учел порядок нарушения СВПД: согласно статье 26, Иран будет рассматривать повторное введение санкций, связанных с ядерной сферой, «в качестве основания для прекращения выполнения своих обязательств полностью или частично».

Болтон в прямом смысле насмехается над миролюбивыми международными протоколами и такими же «недальновидными» европейцами, считая их «слабаками». В недавней совместной англо-франко-американской бомбардировке Сирии в 2018 году на комментарий генерального секретаря ООН Антонио Гуттериша Болтон ответил, что было бы «смехотворно» запрашивать санкцию СБ ООН. Хотя он без задней мысли отправляет других в бой, сам избежал службы во время войны во Вьетнаме в 1969 года. В своей книге «Сдаться – это не вариант» (2007 г.) он пишет: «Смерть за свою страну – это одно, но умереть, чтобы получить территорию, на которой антивоенные силы в Конгрессе просто вернутся к врагу, мне казалось нелепым».

Скептицизм Болтона зиждется на тезисе, что большинство международных договоров – несамореализующиеся (self-executing). Так, Болтон пишет: «Как и во многих других случаях, международные соглашения обеспечивали подобие решения серьезных проблем, давая национальным политикам что-то для взятия кредита, но не оказывали заметного влияния на реальный мир (в данном случае давая свободу действий таким странам, как Китай и Индия, которые оставались по существу неограниченными)». То есть, в общем-то, Болтон признает, что международное право по своему обличию – это выгодный инструмент для преследования национальных интересов, и сам активно этим пользуется.

Вместе с тем, отрицая международное право де факто, Болтон отдает должное формальным обязательствам, стягивающим США международными договорами. Так, Болтон ссылается на 18 статью Венской конвенции о международных договорах и ее основополагающий принцип обычия в международном праве, который предписывает государствам, подписавшим, но не ратифицирующим тот или ной договор запрет на нарушение цели и предмета этого договора. Стоит признать, что такой подход консерваторов к международному праву явлется более честным и прямым, в отличие от двоякого отношения ряда Демократов. Самым наглядным примером является казус с Римским статутом. Так, администрация Клинтона в последний день пребывания в должности подписала Римский статут (1998 г.), учреждающий Международный уголовный суд (МУС), тем самым создав обязательства со стороны исполнительной ветви власти по соблюдению договора, но без явного намерения передавать его на ратификацию Конгрессу США (процедура в американском праве называетс Advice and Consent). За противоречивой логикой Клинтона стояло намерение выборочно сотрудничать с судебными преследованиями МУС в тех случаях, когда это выгодно США, но не допускать сотрудничества или привлечения к судебному преследованию американских военных. Без доли сомнения пришедшая администрация Буша-младшего с активной вовлеченностью Болтона в должности заместителя Государственного секретаря США по безопасности и контролю над вооружениями отозвала свою подпись в первую же неделю пребывания на должности. Этот однозначный и честный подход, по крайней мере, не создает коллизии между законодательной и исполнительной ветвями власти по вопросу об исполнении или неисполнении договора. С точки зрения права, подписание означает, что исполнительная власть признает договор, и его положения удовлетворяют исполнительные органы, и что она готова брать за него ответственность, однако, не гарантирует ратификации, т.е. приведение договора в состав национальной юрисдикции.

Однако в исследовании Джин Гелбрейт, ученый приходит к выводу, что в подходах Клинтона и Буша непринятия МУС есть поразительная разница: администрация Буша преследовала «агрессивный унилатерализм» в отношении МУС. Свою мотивацию о непризнании МУС Болтон изложил в статье в The Washongton Post под названием «Отзовите подпись от этого договора» (Unsign that treaty) 2001 г. Основополагающим аргументом является тот факт, что МУС не имеет ни малейшего представления о роли силы, дипломатии и межгосударственных многосторонних инстиутах МО. По мнению Болтона, все международные институты равны мировому правительству, тайный замысел которых – подорвать роль Соединенных Штатов. Болтон также заявляет, что МУС просто не способен посадить главных преступников этого мира, возлагая всю ответственность на сам институт. При этом, он не принимает во внимание тот факт, что механизмы имплементации всех решений МУС все также лежат на СБ ООН. Хотя МУС специально был создан, чтобы дистанцироваться от лоббирования интересов постоянных членов СБ ООН, у Совета Безопасности есть исключительная роль инициировать расследования в МУС без уведомления государств, вовлеченных в преступление, а тажке обеспечить контроль за приведением в действие приговров МУС.

Не случайно первой публичной речью Джона Болтона после вступления в должность Советника по национальной безопасности была опала на МУС как институт, подрывающий суверенитет и конституционализм. Ко множеству давних аргументов, Болтон прибавляет критику МУС за «фривольный неконтролируемый и неподотчетный аппарат со множеством изъянов». В частности, критике подверглась концепция «автоматической юрисдикции», которая предполагает уголовное преследование индивида, совершившего преступление на территории государства, принимающего юрисдикцию МУС. Речь идет об американских военных, дислоцированных за рубежом для ведения военных миссий. С целью обезопасить себя от МУС в 2002 году Конгресс принял «Закон о защите американских служащих» (American service member’s protection act). Этот закон возглагает на президента широкие полномочия (вплоть до применения военной силы) для защиты американских граждан от деятельности Суда. Болтон лично вел последующие переговоры с главами более 100 государств о запрете на экстрадицию американских граждан Суду. Интересно заметить, что в числе этих государств очень мало европейских стран (где, по выражению Болтона, превалирует догма мирового правительства).

Более того, аргумент Болтона о том, что «Суд самовольно без просьбы на расследование со стороны США, Афганистана или другого государства иниировал расследование» (речь идет об учрежденном расследовании МУС преступлений в Афганистане в марте 2019 г.) кажется неконструктивным, так как прокурор МУС имеет полное право инициировать расследование самостоятельно. Инициирование расследование было совершено согласно всем процедурным установкам: во-первых, соблюден срок давности – преступления берутся после 1 июля 2002 года (вступление в силу Римского Статута); во-вторых, был определен перечень преступлений (военное преступление); в-третьих, все стороны были уведомлены с тем, что они сами могут провести расследование, если они проявят желание (согласно принципу взаимодополняемости).

Большая часть критики Болтона приходится на преступления агрессии, которые, по его мнению, могут носить политический подтекст. В качестве примера Болтон привел ряд операций США, такие как убийство лидера Аль Каеды Усама Бен Ладена, бомбардировки Сирии после применения химического оружия (не доказано ООН), деятельность Израиля по защите собственной территориальной целостности (многочисленные аннексии Израилем палестинских земель, осужденные ООН). Другими словами, Болтон хорошо понимает, что часть деятельности США (кстати как и России, Китая и других государств) нарушает международное право, и он, в соответствии с национальным интересам, пытается защитить политический и военный персонал от вероятных преступлений. Таким образом, мы – свидетели того, как доктрина реализма и национальных интересов давно превалирует в международных отношениях в разрез с центробежными процессами укрепления международного права.

Важным остается то, что пренебрежение международными договорами вызывает цепную реакцию среди других государств. Значимое в геополитическом смысле государство может задавать культуру соблюдения международного права. Примеров тому множество, США сами являются иллюстративным примером пренебрежения Международным уголовным судом для многих государств. Без попытки привнести свою лепту в договор из-за отказа участвовать в Комиссии по международному праву, которая вырабатывала договор, Болтон рьяно борется на протяжении двадцати лет со зловещим Судом. И, с другой стороны, США активно пользуются предлогом культуры неподписания договора как основания для нератификации. Например, факт того, что Индия и Китай не подписали Договор о всеобъемлющем запрещении испытания ядерного оружия (ДВЗЯИ) не позволяет США подписать договор, однако, де факто они взяли мораторий на испытания с 1992 г. В этом и парадокс международного права: в самой сердцевине международного права лежит волюнтаристская теория, которая гласит, что основа МП – это добрая воля, согласие государств-членов выполнять договор. Только так будут работать институты как фундамент, а заполнением дома уже занимаются государства-члены. И в этом отношении даже не требуется формальная процедура подписи и ратификации договора, зачастую, международный обычай, почитающийся подавляющим большинством госдуарств, в первую очередь, так-назывемых «великих держав», не оставляет выбора отдельным государствам не соблюдать его. Как это было с ДВЗЯИ и ДНЯО, в числе неподписантов мы можем видеть маргинальные государства, незаконно обладающие ядерным оружием, такие как Пакистан, Индия, Израиль, КНДР и, возможно, Иран.

Стоит признать, что неоконсерватизм – до сих пор лидирующая философия огромного кластера республиканцев. Но конкретно Болтон, рьяно критикующий провальную внешнюю политику Обамы за то, что он главным образом был пассивен (см., например, книгу «How Barack Obama Is Endangering Our National Sovereignity»), сам упустил свой шанс оставить марку в истории. За резким прагматичным курсом не было ни одной альтернативы односторонним действиям США. Так и напрашивался вопрос после очередного отказа от переговоров или выхода из договора: какую альтернативу преследует Болтон и что может предложить вместо, пусть, неудачного договора? Как у Трампа не было четкого плана, что же последует после вывода всех войск, так и у Болтона не оказалось достаточно самокритики чтобы разобраться, что же последует за сменой режима в том или ином государстве. Теперь Болтону остается вести войну за бортом республиканского истеблишмента с президентом Трампом, обмениваясь любезностями.