Через 8 лет раздумий Европа в шаге от принятия Акта Магнитского

В настоящее время в Европейском союзе действует 40 ограничительных режимов против 34 государств. Хотя некоторые из них направлены на защиту прав человека, Европейский союз не последовал примеру западных коллег и до сих пор не принял закон против отмывания денег путем нарушения прав человека по типу Акта Магнитского.

Спустя 8 лет после принятия первого Акта Магнитского администрацией Б. Обамы, есть ли смысл в его принятии? И почему Европейский союз так до конца и не достиг консенсуса по данному закону?

Council of the European Union

Великобритания делает первые шаги в санкционном мире

В июле 2020 г. Великобритания, получив значительную автономию после выхода из ЕС, приняла первые санкции в соответствии с Глобальным положением о санкциях в отношении прав человека 2020 года, которое, в свою очередь, основано на Акте о санкциях и противодействии отмывании денег 2018 года. В британскую версию Акта Магнитского попали 49 физических и юридических лиц из России, Мьянмы, Саудовской Аравии и КНДР за нарушение прав человека. Закон ставит своей целью создать максимально неприятные условия для иностранцев, нарушающих права человека, путем заморозки их счетов в иностранных банках, а также аннулирования виз.

Однако Великобритания юридически имплементирует все европейские санкции до окончания транзитного периода — 1 января 2021 г. Вместе с тем Великобритания привержена инкорпорировать европейские санкции (большинство которых составляют санкции Совета Безопасности ООН) в свое национальное право, при этом расширив поле деятельности своих санкции, в чем ей, несомненно, не помешает опыт Соединенных Штатов.

Это был первый и самый незначительный санкционный шаг Великобритании, так как 25 подсанкционных государственных служащих из России — это все, кто, по мнению западных стран, виновен в смерти российского юриста Сергея Магнитского. Ограничительные меры не окажут почти никакой силы, кроме политической, так как эти лица уже фигурируют в SDN-листе США, а значит лишены возможности хранить сбережения в любом международном банке, в связи с тем, что они подвержены вторичным санкциям США.

США являются локомотивом в степени проработанности, содержательности и прозрачности Глобального Акта Магнитского (2016 г.), который распространил свое правоприменение на все государства. Исполнительным указом (№13818) от 20 декабря 2017 г. президент США понизил требования для классификации деяний как нарушений прав человека. Он также включает негосударственных акторов (например, террористические группировки) или любых индивидов. Так как первоначальная редакция закона была заточена под кейс Сергея Магнитского, исполнительный указ видоизменяет позицию жертвы. Теперь ей необязательно заниматься деятельностью, разоблачающей коррупцию государственных чиновников, это может быть любой человек, подвергшийся нарушениям прав. Теперь чиновник, занимающий должность в министерстве или государственной организации, чьи члены были вовлечены в незаконное отмывание денег посредством нарушения прав человека, автоматически попадает под санкции. Интересно, что в законодательстве США нет определения «серьезное нарушение прав человека». В качестве руководства США признают международно-признанные права человека. Вместе с этим, США не ратифицировали большинство международных документов по защите прав человека.

В качестве аргумента США продвигают позицию, что международная система мониторинга и суды не в состоянии эффективно реагировать на нарушение прав человека, в отличие от федеральных судов и судов штатов. Исходя из этого, США отдают приоритет укреплению национальной судебной системы, а также предотвращению нарушений прав человека в других странах путем давления финансовыми инструментами. Однако законодательство США не гарантирует многих культурных, социальных и экономических прав, которые признаны специализированными конвенциями ООН (например, всеобщее право на бесплатное образование). США не ратифицировали один из важнейших документов — Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), а также Конвенцию о правах ребенка (1989 г.), за которую Соединенные Штаты особенно критикуют.

За срок президентства Трампа было начато два крупных расследования в отношении компании Prevezon Holding из России. В результате, риэлтерская компания согласилась выплатить штраф в размере 5,8 млн долл. Другой случай расследования мошеннической схемы на сумму 6,6 млн фунтов британского банковского счета компании Реннесанс Кэпитал — российской инвестиционной компании, офис которой находится в Великобритании.

Акт Магнитского стучится в Европу

Поскольку Акт изначально направлен против государственных чиновников России, во всем Европейском союзе только страны Балтии приняли свой Акт Магнитского. За все 8 лет в Европейском союзе не было сплоченных усилий и инерции для принятия общеевропейского Акта.

Законодательная инициатива принятия санкционного закона принадлежит Верховному представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности, которому, зачастую, приходится держаться усредненной позиции в дипломатии. Федерика Могерини, возглавлявшая дипломатический корпус на протяжении 5 лет, неоднократно блокировала инициативу, вероятно, не желая усугублять отношения с Россией. К тому же, на протяжении всего это времени Венгрия, Италия и Греция, наиболее лояльно настроенные государства по отношению к России, выступали против Акта о защите прав человека.

Подвижки произошли в последние пару лет. Нидерланды, наиболее активно выступающие за принятие Акта, в прошлом году, наконец, организовали дискуссию в Совете ЕС. Европейский парламент проголосовал (447 депутатов «за», 70 «против») за принятие Закона, аналогичного Акту Магнитского. На фоне этого политического климата новому Верховному представителю Жозепу Бореллю ничего не оставалось, как поддержать инициативу большинства. Но закон будет принят не раньше следующего года, так как сейчас он находится в разработке Европейской службы внешних действий (European External Action Service) перед тем, как поступит на голосование в Совет Европейского союза. Уже на этом этапе возникли дебаты относительно того, нужно ли закону присуждать имя Сергея Магнитского. Депутаты Совета ЕС, включая представителей Нидерландов, не поддерживают данную инициативу, понимая, что он будет поддерживать антироссийскую риторику. Европейские парламентарии выступают с противоположной позицией, о чем они подтвердили в письме Жозепу Боррелю в апреле 2020 года.

Почему Европейский союз не достиг консенсуса

Европейский союз каждые полгода на протяжении шести лет обновляет пять различных секторальных режимов санкций против России за вмешательство в гражданскую войну на Украине и аннексию Крыма. За это время существует понимание, что Россия довольно хорошо адаптировалась к достаточно серьезным санкциям, которые ограничили её инвестиционную деятельность, снизили технологический потенциал, и, в общем, по расчетам Bloomberg, снизили ее ВВП на 6%. На этом фоне существуют сомнения в релевантности принятия таргетированных санкций, которые уже, по существу, работают, будучи в SDN-листе Министерства финансов США.

Первой причиной неоднозначного подхода ЕС является то, что Россия имеет намного больший торговый оборот с Европейским союзом, чем с США. За 2019 год он составил 141,9 млрд долл., в сравнении с торговым оборотом с СШАв объеме 13,8 млрд долл, что делает Россию пятым торговым партнером для ЕС в мире. Европейский союз за последние годы избрал более прагматичный подход к принятию санкций. Это не значит, что ЕС готов ослабить принятые санкции, что было бы эквивалентно пересмотру их ценности и идеологии, но означает, что Европа более избирательно подходит к принятию новых санкций в эпоху повсеместного санкционного давления. Германия является крупнейшим торговым проводником между ЕС и Россией, у которых совместный энергетический проект «Северный поток-2» на финальном этапе строительства.

Более того, на фоне гуманистической риторики о приостановлении санкций на период распространения коронавирсуса со стороны Генерального секретаря ООН, Верховного комиссара ООН по правам человека и многих глав государств поспешное принятие санкций кажется не рациональным шагом. Де-факто ЕС и так соблюдает данный санкционный режим, опасаясь штрафов в отношении европейских банков и компаний из-за вторичных санкций США. Маловероятно, что российские государственные чиновники хранят свои сбережения за рубежом, будучи персонами нон грата в американской финансовой системе уже свыше 8 лет.

С политической точки зрения можно утверждать, что ЕС и Россия за последние два года достигли хотя и не потепления отношений, но доверительно-делового уровня. Это, в частности, показал последний саммит в формате Нормандской четверки. Франция и Германия сами решили от имени ЕС сохранить с Россией диалог для поддержания ослабевающих Минских договоренностей. Хотя и следующая встреча в Берлине не согласована по времени, вероятно, при нормальной эпидемиологической обстановке он состоится осенью. Таким образом, для ЕС важно поддерживать конструктивный диалог, чтобы иметь достаточно авторитетный голос.

Не стоит также забывать, что, в отличие от отдельных государств, Европейский союз — это союз независимых государств, которому намного сложнее прийти к консенсусу. Во-первых, государства-члены должны единогласно принять закон на голосовании в Совете ЕС. С учетом оппозиции ряда стран (таких как Венгрия) и неутихающих дебатов о названии закона, согласие выглядит пока туманно. Во-вторых, имплементация закона, т.е. замораживание банковских счетов и запрет на въезд — это также компетенция каждого отдельного государства. И хотя в ЕС существует специальная мониторинговая комиссия, наблюдается сложность в координации имплементации различных санкционных режимов.

И, наконец, самая важная причина — это специфика закона, которая нацелена защищать права человека. Проблематика заключается в том, что мировое сообщество так и не пришло к выводу о том, являются ли односторонние санкции нарушением международного права или нет. Комитет ООН по социальным, культурным и экономическим правам отстаивает мнение, что односторонние санкции всегда нарушают права человека, так как их цель — подорвать социальные и экономические права гражданских лиц. Следовательно, они нарушают Устав ООН. Управление Верховного комиссара по правам человека, подкрепляя вышеупомянутый вывод, осуждает санкции как инструмент достижения политических выгод. Однако есть и сторонники санкций как прогрессивной меры альтернативы применению силы в конфликте. Так санкции предусмотрены в ст. 41 Устава ООН. Но важно подчеркнуть, что Устав ООН предусматривает санкции в компетенции только Совета Безопасности ООН.

Более того, ООН наделили достаточно разветвленной сетью контроля за нарушением прав человека, оплотом которой является Совет по правам человека и Управление верховного комиссара ООН по правам человека. США публично пренебрегают любыми международными механизмами контроля за нарушением прав человека. Это проявилось в их решении выйти из Совета в 2018 году. Следовательно, международные органы теряют свою эффективность и авторитет, лишаясь финансирования и механизмов имплементации, с учетом того, что США – постоянный член СБ ООН. Означает ли это, что мандат в установлении фактов нарушения прав человека переходит в руки отдельных государств? Именно эта проблема, вероятно, и дискутируется в европейских институтах.

В ЕС в отличие от США другая политическая и юридическая культура признания международных нормативных актов. США не признали множество международных договоров о защите прав человека. В американском праве есть формулировка «не самореализующийся» (not self-executing) договор. То есть одного договора недостаточно, чтобы он имел силу. Поэтому США полагаются на свое законодательство и гарантируют только те права гражданам, которые соответствуют их культурным и историческим особенностям. Именно поэтому они опираются на свой финансовый потенциал и экономические возможности для пресечения нарушения прав человека со стороны иностранных граждан. Таким образом, у ЕС и США разные подходы: ЕС опирается на международное сотрудничество в борьбе за права человека и признает верховенство международных флагманов в лице ООН, США часто изолируют себя, ведя политику, направленную на достижение своих интересов.

У ЕС есть внутренние документы, защищающие права человека, в частности Хартия основных прав ЕС и Европейская конвенция о правах человека. Новой закон должен быть принят по согласованию и строго в соответствии с данными документами. Если ориентироваться на американскую модель закона, то она позволяет вводить чрезвычайное положение, а значит не гарантировать основные права согласно Конституции США. Европа привержена Конвенции по правам человека и заключениям Европейского суда, которые предписывают исполнительным органам гарантировать права человека любому подсанкционному физическому лицу. Поэтому существует вероятность того, что Европейский суд может признать санкции о защите прав человека нарушающими права человека, как это было с контртеррористическими санкциями.

Вывод

Таким образом, Европейский союз не без доли сомнений подходит к рассмотрению нарушений прав человека в иностранных государствах. Ожидается, что Европейский союз наладит свою систему санкций в отношении нарушителей прав человека по букве Европейских конвенций, вероятно, даже не персонифицируя данный Закон.

С другой стороны, повсеместное принятие Акта Магнитского — это флажок для мирового сообщества о том, что в мире отсутствует эффективный судебный орган и даже согласие относительно основных положений концепции «права человека».

Как отметил бывший министр иностранных дел Нидерландов Макс ван дер Стул, известный борец за права человека: «Иногда приходится прибегать к тихой дипломатии, работая за кадром. В других случаях вам нужно протестовать или оказывать сильное давление». Однозначно, принятие Акта — это громкое заявление, протест о несогласии мириться с авторитарными чиновниками, хранящими свои сбережения в европейских банках. Но какой путь выберет ЕС: подождет спада мирового кризиса или примет Акт в ближайшей перспективе, в очередной раз усугубив отношения с рядом государств?