Хельсинкский акт 40 лет спустя: перспективы обновления ОБСЕ

23 июня Российский совет по международным делам (РСМД) провел очередной открытый вебинар «Хельсинкский акт 40 лет спустя: перспективы обновления ОБСЕ», в котором приняли участие координатор проекта «Хельсинки плюс 40» Парламентской ассамблеи ОБСЕ Мария Чепурина, заведующий отделом разоружения и урегулирования конфликтов Центра международной безопасности ИМЭМО РАН Андрей Загорский и заведующий отделом центром ситуационного анализа РАН Сергей Уткин, модератором встречи выступил программный директор РСМД Иван Тимофеев.

Эффективность ОБСЕ сегодня

Андрей Загорский: На сегодняшний день в мире, как и в России, происходит «ренессанс» ОБСЕ, так как ситуация на Украине показала, что организация может оказаться эффективным инструментом в разрешении кризиса. Это связано с тем, что сегодня ОБСЕ является фактически единственной многосторонней площадкой, на которой действительно принимаются коллективные решения, поддерживаемые всеми крупными акторами в системе европейской безопасности. Остальные инструменты оказались неподходящими: реальный политический диалог как с НАТО в рамках Совета России — НАТО, так и с ЕС фактически отсутствует, поэтому остается только площадка ОБСЕ. Однако несовершенство ОБСЕ заключается в принципе консенсуса, который затягивает принятие решений. Так было с мониторинговой миссией на Украине. Несмотря на то, что решение было достаточно оперативным, проблем с финансированием и рекрутированием персонала не было, все можно было бы ускорить, если бы был консенсус. Необходимо разработать стратегические направления, которые позволят ОБСЕ действовать оперативнее в конфликтных ситуациях.

Сергей Уткин: Сегодня мы столкнулись с ситуацией, когда интересы крупных стран участниц вошли в жесткое противоречие друг с другом. Решения же ОБСЕ не являются императивными. Когда сталкиваются интересы крупнейших акторов, то организация может помочь им лишь найти площадку для переговоров, но не может выработать консенсус за них. Крупным странам необходимо прийти к пониманию необходимости консенсуса, так как эскалация конфликта угрожает в первую очередь их интересам. Это помогло бы повысить эффективность уже принятых мер по разрешению кризиса: например, расширить мониторинговую миссию на границе, в том числе за счет современных технологий. В свою очередь для облегчения задачи, странам-жертвам конфликтов необходимо пересмотреть свое отношение к наблюдательной миссии ОБСЕ и перестать торопиться отказываться от нее. Например, у ОБСЕ была наблюдательная миссия в Украине в 1990-е годы, в том числе в Крыму, но в конце десятилетия миссия была свернута по инициативе властей Украины. До момента вывода миссии на ситуации в стране было сосредоточено международное внимание, возможно это помогло бы избежать конфликта. Присутствие организации должно рассматриваться как механизм для разрешения проблем в ежедневном порядке, в том числе в ситуациях некризисных.

Мария Чепурина: Важность подписания Хельсинского акта 1975 года заключается в том, что ОБСЕ является инклюзивной организацией, которая объединяет государства с разными точками зрения, но которые в рамках этой организации соглашаются искать общее решение. Во-вторых, Хельсинкский заключительный акт поддерживает человеческое измерение в системе международной безопасности. ОБСЕ помогла интернационализировать внутреннюю политику государств, полевые миссии работают на смежной зоне между тем, что такое государственный суверенитет и тем, что такое государства. Однако важен вопрос международной правосубъектности ОБСЕ: можно ли назвать ее законченной или незаконченной организацией, или же она продолжает оставаться соглашением.

Необходим ли новый Договор о европейской безопасности?

Андрей Загорский: Сегодня идея нового Хельсинки предстала в новом свете, а именно как встречи после урегулирования кризиса на Украине, которая бы подтвердила, что мы живем на базе тех принципов, которые были сформулированы в 1975 году, кроме того, необходимо сформулировать пути совершенствования структур европейской безопасности.

Мария Чепурина: Необходимо частичное реформирование принципа консенсуса в самой организации. Расширение автономии институтов ОБСЕ в пределах их мандатов могло бы повысить эффективность организации, чтобы предоставить им возможность работать более свободно и быстро.

Нужно ли увеличение бюджета ОБСЕ? Достаточна ли доля участия россиян в ОБСЕ?

Сергей Уткин: В ОБСЕ существует практика привлечения внебюджетных ресурсов в случае надобности. Вопрос в эффективном расходовании и использовании ресурсов, но здесь мы сталкиваемся с проблемой консенсуса. Если организация превращается в совокупность относительно независимых институтов, каждый из которых сам распоряжается выделенными средствами, то это может повысить эффективность, однако страны-участницы могут остаться неудовлетворенными, так как снижается возможность влиять на принятие решений. Персонал же набирается по двум направлениям — международный набор и система командирования из многих стран. МИД остается администратором, но они привлекают ресурсы со стороны в зависимости от вида деятельности. В России система сугубо закрытая по линии МИДа, что было бы полезно изменить.

Мария Чепурина: Бюджет ОБСЕ является сравнительно небольшим, учитывая масштабы организации.

Главной проблемой рекрутирования является отсутствие долгосрочной стратегии по привлечению россиян. Дипломаты высокого уровня из России представлены довольно широко, но важно, чтобы на среднем руководящем уровне представители от России также были представлены. Участникам миссий ОБСЕ зарплату МИД РФ, к сожалению, не платит, что снижает заинтересованность молодых специалистов. Существует также проблема со стабильным и долгосрочным финансированием.

Андрей Загорский: Проблема в том, что государства хотят оставаться хозяевами организации, иметь возможность значительно влиять на решения путем консенсуса. Есть необходимость реформирования организации принятия решений в ОБСЕ. Было бы эффективнее, если бы они принимались независимыми институтами в рамках их мандатов и бюджетов, а не государствами. Необходимо также построить организацию на принципах карьерной деятельности персонала, обеспечить карьерные перспективы. России же необходимо осознать, что в ее интересах иметь сильную ОБСЕ.

ОБСЕ: Реальный инструмент или видимость?

Мария Чепурина: К ОБСЕ существует интерес во всем мире, хотя, как и другая, международная организация, она несовершенна. При взгляде изнутри мы разумно критически относимся к ней, хотя те, кто смотрит со стороны, считают её успешным примером механизма международной безопасности. Она является примером для других стран, для Азии прежде всего.

Сергей Уткин: В Евро-Атлантическом регионе были альтернативные пути принятия решений: Совет Россия-НАТО, была возможность создания подобного механизма между Россией и ЕС. В таких структурах легче найти консенсус, что помогло бы достижению консенсуса в ОБСЕ. Но в настоящей ситуации ОБСЕ — это единственная возможность достичь договоренностей.

Андрей Загорский: ОБСЕ — это, во-первых, свод неких правил, и то, что государства до сих пор ссылаются на ОБСЕ говорит о ее значимости. Преимущество ОБСЕ заключается в ее гибкости, так как она не ограничена вопросами повестки дня. В-третьих, ОБСЕ является важным набором инструментов. Однако необходимо реформировать принцип консенсуса, так как это парализует деятельность организации.

Применим ли в других регионах опыт использования дронов на Украине?

Что может дать Монголия ОБСЕ?

Мария Чепурина: Монголия — мост между Евразийским пространством, Евро-Атлантическим и Азией. Монголия выдвигает ряд новых инициатив, в том числе более подробное обсуждение вопросов, связанных с Восточной Азией. Кроме того, Монголия заинтересована в перенятии опыта и наработок ОБСЕ.

Сергей Уткин: В случае необходимости использование дронов вполне естественно. Географическое положение Монголии в окружении государств с большими потенциалами обусловливает ее стремление обеспечить наиболее надежную безопасность ее территории. ОБСЕ как раз и помогает разрешать подобные вопросы.

Андрей Загорский: Опыт использования беспилотников вполне применим в других регионах, если на это есть необходимость, средства и консенсус. Использование их на Украине было вызвано недостаточностью ресурсов первоначальной миссии в силу нехватки персонала на обширной территории, также проблемой безопасности, сотрудников не везде пускали, это привело к использованию современных технологий.

Монголия хотела стать частью сообщества государств, которые в качестве идеала видят полную реализацию принципов Хельсинки. Эта страна на данный момент является не менее активным участником ОБСЕ, чем другие государства.

Подготовила Александра Герасимова, стажер РСМД