Правовое регулирование спорта в ЕС: юридические основания и влияние на иностранные правопорядки

Формирование компетенции ЕС в спортивной сфере

Компетенция в сфере спорта далеко не сразу была закреплена за Европейским Союзом. Договоры, учреждающие Европейские сообщества, не содержали каких-либо норм права, регулирующих сферу спорта, очевидно, ввиду первоочередной экономической направленности объединения. Тем не менее, в них было заложено стремление государств-членов прийти к более масштабному формату сотрудничества, подразумевающему взаимодействие и в других сферах, напрямую к экономике не относящихся. Не было предусмотрено и запретов на интерпретацию права Европейских сообществ применительно к рассматриваемой области.

Источник: сгенерировано ИИ

В 1974 г. Суд Европейских сообществ впервые затронул вопрос о возможности применения права ЕС к спорту. Было вынесено консультативное заключение в ответ на преюдициальный запрос суда Утрехта (национального суда Нидерландов) в деле «Walrave and Koch», где фактически были очерчены рамки распространения норм права Европейских сообществ на правоотношения, возникающие в спортивной сфере. Следует отметить некоторые выводы Суда. В первую очередь было указано следующее: учитывая цели Сообщества, спортивная деятельность подпадает под действие права Сообщества только в той степени, в какой она представляет собой экономическую деятельность. Употребив такую формулировку, Суд исключил распространение норм права Европейских сообществ на спортсменов-любителей. Касаемо профессионального спорта, Суд постановил, что не обладает достаточной компетенцией для разрешения дела, относящегося к сфере, напрямую не включённой в компетенцию Европейских сообществ учредительными договорами. В любом случае, вынесение данного заключения стало первым случаем интерпретации права Европейских сообществ применительно к сфере спорта.

Крайне важной страницей в правовой истории спорта является преюдициальное заключение по «Делу Босмана» от 15 декабря 1995 г., к которому вернусь позже. Это – столп современного спортивного (футбольного) права и катализатор развития спортивного права в ЕС. Фактически с этого момента стало понятно, что спорт – как важная составляющая европейской жизни – должен быть включён в число компетенций Европейского Союза. Началась работа по правовому исследованию этой области и её постепенному внедрению в сферу непосредственного действия норм права ЕС.

Можно выделить несколько шагов на пути к закреплению новой компетенции Союза, которые чаще всего упоминаются в научной и публицистической литературе на тему европейского спортивного мира:

– Декларация о спорте, закреплённая в приложении к Амстердамскому ревизионному договору 1997 г. (под номером 29);

– Хельсинский доклад Еврокомиссии 1999 г.;

– Белая книга о спорте 2007 г. – первое полноценное рассмотрение в рамках ЕС вопросов, связанных со спортом.

И лишь подписанный 13 декабря 2007 г. Лиссабонский ревизионный договор (он же – Договор о реформе), в редакции которого на сегодняшний день применяются учредительные Договоры ЕС, включил в Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС, он же – Римский договор 1957 г.) положения о компетенции ЕС в сфере спорта. Соответствующие поправки вступили в силу 1 декабря 2009 г. – с этого момента можно считать, что право ЕС распространяется на сферу спортивных правоотношений непосредственно.

Современное регулирование спорта Европейским Союзом

Таким образом, в действующей редакции Договор о функционировании ЕС относит спорт к дополнительной компетенции ЕС (иначе – компетенция в поддержку; п. е) ст. 6 Раздела I Части первой ДФЕС). В этом пункте спорт упоминается наряду с образованием, профессиональным обучением и молодёжной политикой.

В рамках дополнительной компетенции в соответствии с п. 5 ст. 2 Раздела I Части первой ДФЕС ЕС вправе осуществлять лишь «деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов, не подменяя при этом их компетенцию в данных сферах». При этом исключается гармонизация норм, принятых на национальном уровне.

Также Лиссабонский договор включил в ДФЕС и положения, определяющие объём и порядок осуществления компетенции ЕС конкретно в сфере спорта – ст. 165 Раздела XII Части третьей.

Здесь закрепляется ещё одна цель Союза – содействие повышению роли «европейских задач» спорта, в том числе ввиду его социальной и воспитательной функций. Задача ЕС – развитие т.н. европейского измерения спорта. В научной литературе суть данного термина трактуется как «необходимость учитывать и в равной степени развивать социальную, экономическую, культурную и организационную функции спорта».

При этом ЕС, согласно всё той же ст. 165 ДФЕС:

– содействует справедливости и открытости спортивных соревнований;

– содействует сотрудничеству между спортивными организациями;

– защищает физическую и нравственную безупречность спортсменов, особенно самых молодых из их числа.

В п. 4 ст. 165 ДФЕС прописаны рамки законотворческой компетенции ЕС относительно спорта. Возможности ЕС здесь ограничиваются принятием поощрительных мер и рекомендаций в рамках соответствующих процедур.

Однако не стоит буквально воспринимать положения ДФЕС. ЕС в сфере спорта не ограничивается компетенцией «в поддержку». На практике оказывается, что на деятельность европейских спортивных организаций распространяется вся полнота права ЕС в сферах конкурентной политики, функционирования общего рынка и, как его составной части, свободы передвижения лиц. Данные области относятся соответственно к исключительной и совместной компетенции ЕС (согласно ст. ст. 3 и 4 ДФЕС). Из этого вытекает жёсткое требование соответствия решений, которые принимаются европейскими спортивными ассоциациями, например УЕФА, праву ЕС.

Из источников вторичного права Союза можно выделить уже упомянутую Белую книгу о спорте, представленную Еврокомиссией 11 июля 2007 г. Текст этого документа до сих пор остаётся актуальным. Добавлю, что в нём, в частности, идёт речь от т.н. «европейской модели спорта». По сути, это система организации спортивных отношений на основе определённой этической, ценностной базы. В Белой книге упоминаются такие принципы, как прозрачность, демократичность, подотчётность и представительство заинтересованных сторон (ассоциаций, федераций, клубов, лиг, болельщиков и т.д.).

Более того, начиная с 2011 г., принимается Рабочий план ЕС в области спорта (англ. EU Work Plan for Sport). Это ключевой акт, конкретизирующий текущие приоритеты и цели спортивной политики Союза. На данный момент действует пятый документ подобного рода, принятый на период с 1 июля 2024 г. по 31 декабря 2027 г.

Проанализировав положения этого стратегического акта и сопоставив их с текущей ситуацией, можно лишний раз убедиться в двойственном характере политики, проводимой ЕС. В числе ключевых принципов и направлений деятельности фигурирует т.н. безопасная спортивная среда, для обеспечения которой ЕС стремится предотвращать любые формы дискриминации. К слову, аналогичное положение можно найти и в предыдущем документе (на период с 1 января 2021 г. по 30 июня 2024 г.). Однако вот уже три года мы видим существенное нарушение этого принципа: российские и белорусские спортсмены либо отстраняются от участия в международных и европейских соревнованиях, либо допускаются к ним при соблюдении ряда дополнительных, жёстких, порой невыполнимых условий, да ещё и в нейтральном статусе – т.е. в качестве спортсмена как такового, а не представителя своего государства. Таким образом, можно констатировать явную дискриминацию по признаку гражданства, в основе которой лежат политические мотивы.

Этот импульс был дан не на европейском, региональном, уровне, а в масштабе универсальном – 28 февраля 2022 г. Исполком Международного олимпийского комитета рекомендовал «международным спортивным федерациям и организаторам мероприятий не приглашать и не разрешать участие российских и белорусских спортсменов, а также официальных лиц. Граждане России или Белоруссии, будь то отдельные лица или команды, должны приниматься только как нейтральные спортсмены или нейтральные команды». Европейские спортивные федерации, игнорируя принцип недискриминации, охотно принялись следовать этой рекомендации. Не говоря о том, что отсутствие дискриминации – один из основополагающих принципов олимпизма, закреплённых в Олимпийской хартии.

Кроме того, несмотря на формально необязательный характер «наставления» МОК, есть красноречивый пример того, что будет, если такой рекомендации не следовать. Осенью 2022 года Международная ассоциация бокса (англ. International Boxing Association, IBA) во главе с россиянином Умаром Кремлёвым отменила ранее принятое решение о запрете участия в соревнованиях российских и белорусских спортсменов. Им также было разрешено выступать, используя национальную символику. Летом 2023 года МОК лишил IBA признания, что является в наивысшей степени радикальной мерой, ранее не применявшейся ни к одной спортивной федерации. Комментируя действия МОК, Умар Кремлёв в интервью газете «Коммерсантъ» сказал, в частности, следующее: «Наказали по-настоящему независимую спортивную федерацию, которая никак не касается политики, не лишает, например, людей флага и гимна».

Возвращаясь непосредственно к спортивному праву ЕС, стоит отметить, что наиболее значимым «игроком» в формировании спортивного права ЕС исторически был и остаётся Суд ЕС. В Белой книге закрепляется, что Суду ЕС, как и раньше, следует учитывать специфичность спортивных правоотношений. Также подчёркивается, что ввиду их разнообразия сложно выработать общие рекомендации, руководящие принципы разрешения подобных споров. В связи с этим Суду следует рассматривать каждое дело в отдельности (англ. on a case-by-case basis). В профильной литературе отмечается, что развитие спортивного права ЕС пошло по пути развития прецедентного права и «может даже не предполагать формулирования дополнительных специальных правовых норм» в учредительных договорах ЕС.

Масштаб влияния практики Европейского суда на спортивную индустрию (даже не только на спортивное право), можно оценить на двух конкретных примерах.

Во-первых, это уже упомянутое решение по «Делу Босмана» от 15 декабря 1995 г. Спор бельгийского футболиста Ж.-М. Босмана с клубом «Льеж» касался т.н. трансферной компенсации, требование которой, по мнению игрока, привело к нарушению его прав. В порядке преюдициального запроса дело дошло до Европейского суда, который посчитал, что в данном случае затронуты нормы конкурентного права ЕС и одна из свобод внутреннего рынка – свобода передвижения лиц. Это дало толчок к анализу сферы спорта как особой категории правоотношений, включению соответствующих положений в один из Договоров ЕС. Более того – к пересмотру Регламента ФИФА по статусу и трансферам игроков: введению понятия «свободный агент», установлению «трансферных окон» и т.д. К слову, Регламент ФИФА – основополагающий правовой документ в мировом футболе.

Ещё одним важным последствием «Дела Босмана» было введение «европейского футбольного гражданства». С тех пор футболисты-граждане ЕС не считаются легионерами в европейских чемпионатах, т.е. квоты на участие иностранцев на них не распространяются.

В этой связи – второй пример, касающийся взаимодействия ЕС в спортивной сфере с третьими странами. Имею в виду преюдициальное решение Суда Европейских Сообществ от 12 апреля 2005 г. по «Делу Симутенкова». Известный российский футболист Игорь Симутенков выступал за испанский клуб «Тенерифе». Имея статус легионера, он получал меньше игрового времени, чем его европейские партнёры по команде. Посчитав, что имеет место трудовая дискриминация по признаку национальности, он на основании ст. 23 Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве (СПС) между Европейскими сообществами и государствами-членами, с одной стороны, и Российской Федерацией с другой, обратился в Федерацию футбола Испании с требованием о смене статуса иностранного игрока. Получив отказ, продолжил судебные разбирательства. В результате было заключено, что на основании Соглашения 1994 г. российские спортсмены должны обладать тем же статусом, что и европейские.

Таким образом, судебное решение по «Делу Босмана» помогло уравнять в правах футболистов из государств-членов ЕС, которые в рамках европейских чемпионатов больше не подпадали под квоту на легионеров. После же «Дела Симутенкова» такие квоты стали неприменимы и по отношению к российским спортсменам на пространстве ЕС.

Спортивная компетенция ЕС – инструмент давления или развития?

Спортивная компетенция ЕС прошла через несколько стадий: от первоначального нежелания участвовать в регулировании этой сферы до её прямого регулирования, в том числе на основе судебной практики.

На сегодняшний день можно констатировать, что европейские спортивные организации обязаны подчиняться праву ЕС, что может оказывать заметное влияние на направления их деятельности и сотрудничество с третьими сторонами.

Более того, согласно п. 5 ст. 3 Договора о Европейском Союзе (он же Маастрихтский договор 1992 г.): «в своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы…». Учитывая, что со вступлением в силу Лиссабонского договора Европейский Союз стал обладать компетенцией в сфере спорта, у него появляется здесь дополнительный инструмент продвижения своей ценностной политики и даже давления на иностранные правопорядки.

Известны примеры использования этого механизма во благо отдельных спортсменов, а также всей международной спортивной семьи – «Дело Симутенкова» и «Дело Босмана». С ними плохо согласуется нынешнее предвзятое отношение к российским и белорусским спортсменам, откровенно поражённым в правах. Неприемлемость подобной ситуации сегодня очевидна для многих не только у нас в стране, но и за рубежом. Проблема обсуждается на разных уровнях, и видные представители российского спорта формулируют вполне оптимистичные прогнозы. Речь идёт и о возможности возвращения наших футбольных клубов в европейские турниры, и о восстановлении прав России как полноценного участника глобального олимпийского движения.

В связи с этим есть надежда, что ЕС вернётся к действительно объединяющим ценностям открытой, честной, конкурентной спортивной борьбы.