Илья Кравченко. Американские экспертно-аналитические центры: особенности и степень влияния на принятие внешнеполитических решений

В академической среде наличествуют определенные разногласия относительно момента возникновения так называемых «фабрик мысли» в США, обусловленные отсутствием общепринятой дефиниции данного понятия. Американский ученый Джеймс Смит, к примеру, в своей фундаментальной работе «The Idea Brokers: Think Tanks And The Rise Of The New Policy Elite» берет за точку отсчета собрание сторонников реформ в штате Массачусетс в 1865 г., на основе которого возникла Американская ассоциация социальных наук (American Social Science Association) [15. P. 58].  В то же время Патриция Линден  связывает появление аналитических центров с созданием в 1873 г. Национальной конференции по общественному благополучию (National Conference on Social Welfare) [13.]. Однако другой американский специалист, Джеймс МакГэнн, не соглашается с ней, рассматривая в качестве первого мозгового центра Брукингский институт (Brookings Institution), явившийся, по его словам, «первой независимой организацией, занимающейся исключительно общественно-политическими исследованиями» [13.].  Своя точка зрения и у Дональда Абельсона, который датирует первую волну фабрик мысли 1900-1945 гг. и указывает на созданный в 1907 г. Фонд Рассела Сейджа (Russell Sage Foundation) как на самую раннюю организацию в данной волне [9.]. Примерно к этому же периоду относит появление фабрик мысли и отечественная исследовательница Виноградова Т.И., которая видит в Фонде Карнеги за международный мир (Carnegie Endowment for International Peace) одну из первых попыток создания организации, функционирующей по принципу фабрики мысли [1.].

 

Наличие данных разногласий, тем не менее, не помешало формированию определенного консенсуса среди ученых в отношении периодизации эволюции фабрик мысли в США [14. P. 53.]. Так, можно выделить три основных периода в истории развития американских   аналитических центров. Для первого периода, охватывающего начальные декады прошлого века, были характерны мозговые центры, возникшие в контексте социальных реформ Прогрессивной эры и финансировавшиеся различными благотворительными фондами. Реформаторы того времени обратились к экспертам в надежде, что знания, генерируемые  быстроразвивающимися на тот момент социальными науками, позволят подвести более объективный и рациональный фундамент под политические решения и преодолеть таким образом общественные проблемы. Характерным представителем таких мозговых центров является Фонд Рассела Сейджа, основанный в 1907 г. Маргарет Сэйдж на деньги, оставшиеся от ее покойного супруга. Миссией данного фонда, принявшего за свою основу научное знание и эффективность, объявлялось улучшение социально-бытовых условий в Америке. Данный фонд, как отмечают американские исследователи Дэвид Хэммак и Стэнтон Вилер, «играл одну из ключевых ролей в национальном движении за смягчение проблемы нищеты путем профессионализации социальной работы, изучения общественных проблем, влияния на принимаемые законы и создания частных организаций  под определенные социальные нужды» [14. P. 34].

 

В это же время стали появляться первые фабрики мысли, занимающиеся внешнеполитическими вопросами. Активное участие в этом процессе принимали видные филантропы и интеллектуалы той эпохи, желавшие создать площадку для дискуссии по международным вопросам между академическими кругами и политическими руководителями. Одной из самых ранних таких организаций стал Фонд Карнеги за международный мир (Carnegie Endowment for International Peace), основанный в 1910 г. крупнейшим сталелитейным магнатом Эндрю Карнеги с целью продвижения мира и взаимопонимания между странами. Сегодня Фонд Карнеги – это один самых влиятельных научно-исследовательских центров, обладающий глобальным охватом: представительства данной организации имеются не только в Вашингтоне, но и в Бейруте, Пекине, Брюсселе, а также в Москве. Главными вопросами исследований на протяжении века являются: международные отношения, дипломатия, безопасность и оборона.  

 

Впоследствии, в 1919 г., Гербертом Гувером, ставшим позднее тридцать первым президентом США, был основан   Гуверовский институт войны, революции и мира (Hoover Institution on War, Revolution and Peace). Изначально институт являлся своего рода библиотекой, где были собраны документы, посвященные Первой мировой войне. Со временем, однако, библиотека стала важным исследовательским центром, занимающимся долгосрочными аналитическими программами в области политики и экономики.

 

 В 1921 г. группой дипломатов, бизнесменов и юристов  был основан Совет по международным отношениям (Council on foreign relations), преследовавший цель обеспечить возможность для постоянного обмена мнениями по важным для Соединенных Штатов международным вопросам, в котором могли бы учувствовать  эксперты из политической, финансовой, промышленной, образовательной и научной сфер. Сегодня это крупнейшая организация, членами которой являются высокопоставленные чиновники, известные ученые и юристы, а также представители деловой сферы.

 

Позднее, в 1927 г., в результате слияния  Института правительственных исследований, Института экономики и Образовательной школы Брукингса  был образован Брукингский институт (Brookings Institution), названный так в честь Роберта Брукингса, прогрессивного бизнесмена из Сант-Луиса, внесшего существенный вклад в становление работы аналитического центра. Задачей центра являлось проведение и продвижение исследований в области экономики, государственного управления, политических и социальных наук. В наши дни организация специализируется на общественных науках, муниципальном управлении, внешней политике и мировой экономике. Согласно глобальному рейтингу, составленному в 2012 г. университетом Пенсильвании, Брукингский институт был признан лидирующей фабрикой мысли не только в США, но и в мире [17.].

 

Второй период в эволюции американских аналитических центров берет свое начало после Второй мировой войны. В условиях, когда Америка стала одной из сверхдержав в биполярном мире, политические деятели остро нуждались в изысканиях мозговых центров для выработки продуманной и последовательной политики национальной безопасности [8. P. 10-11].  Этот период ознаменовался появлением нового типа аналитических центров, финансируемых в значительной степени государством и осуществляющих свои научные исследования по заказу от правительственных учреждений.   Одним из наиболее примечательных мозговых центров подобного рода  явился RAND (аббревиатура от Research and Development — «Исследования и разработка»), созданный в 1948 г. с целью «содействия научной, образовательной и благотворительной деятельности в интересах общественного благополучия и национальной безопасности США» [11.]. На ранних этапах заказы RAND включали исследовательские разработки в области освоения космоса, новых ракетных установок, спутников, авиации. Впоследствии повестка расширилась и стала включать в себя вопросы экономического, социального и политического положения в зарубежных странах, а также роль правительства в решении социально-экономических проблем в самих Соединенных Штатах.  Сегодня в темы исследований входят, например, следующие: структура зараженного ВИЧ населения, меры снижения распространения ВИЧ-инфекции; программа борьбы с распространением наркомании среди детей школьного возраста; оценка воздействия экономического кризиса на жителей Индонезии и т.д.

 

Вслед за RAND также появился Гудзоновский институт (Hudson Institute), другая фабрика мысли схожего типа. Аналитический центр был создан Германом Каном, Максом Сингером и Оскаром Рюбхаузеном  в 1961 г. с целью «осмысления будущего с неконвенциональных позиций» [12.]. Институт издал такие противоречивые работы, как книга Г.Кана «О термоядерной войне», а также «Последующие 200 лет», в которой Г.Кан и А.Винер экстраполировали в будущее текущую гонку вооружений и попытались предсказать ее последствия. Поскольку объемы финансирования исследовательских проектов в военной сфере значительно сократились, институт стал заниматься внутренними социальными и экономическими проблемами. На сегодняшний день тематика института является довольно разнообразной и включает вопросы экономики, национальной безопасности, международных отношений, а также проблемы, с которыми США и мир в целом будет сталкиваться в будущем.

 

Фундаментальной характеристикой экспертно-аналитических центров первого и, в несколько меньшей степени, второго периодов являлась их установка на проведение объективного научного анализа внутри- и внешнеполитических вопросов и выполнение просветительской функции в американском обществе. Прямая вовлеченность в процесс принятия политических решений носила лишь  эпизодический характер и рассматривалась данными мозговыми центрами как угроза их интеллектуальной и институциональной самостоятельности [8. P. 10]. Тем не менее, начиная с 70-х годов прошлого столетия, в Соединенных Штатах  широкое распространение получили фабрики мысли принципиально иной природы, с отличными целями и образом действий.  Мозговые центры нового поколения открыто заявляли о своей консервативной идеологической направленности  и стремились к активному участию в политическом процессе.

 

Несколько факторов способствовали созданию благоприятного климата для возникновения и развития аналитических центров нового типа [14. P. 49-53.]. Так, 60-е годы явились периодом, когда консервативному крылу американской политики удалось достичь высокой степени консолидации своих рядов путем преодоления существовавших ранее разногласий и акцентирования общей оппозиции «Новому курсу». Примерно в этот же период в стремлении противостоять наблюдавшимся в американском обществе социалистическим тенденциям развернули свою деятельность так называемые «неоконсерваторы»(1).  Им удалось привлечь на свою сторону многих видных представителей деловых кругов, к которым они обращались с призывами культивировать интеллектуальные движения в пользу экономики свободного предпринимательства. Данные призывы, следует отметить, нашли живой отклик  в среде бизнесменов, тяготившихся излишним, на их взгляд, государственным регулированием экономики. В результате предпринимательские круги стали существенным источником финансирования новых мозговых центров. Наконец, следует также сказать, что на стороне консервативной идеологии стали выступать многие американские христиане, побуждаемые к политической мобилизации запретом молитв в государственных школах, поправкой о равных правах для женщин 1972 г., а также решением Верховного суда в деле «Роу против Уэйда»(2).   

 

На волне усиления консервативных настроений и были созданы первые мозговые центры третьего поколения, наиболее значимыми представителями которых стали Фонд «Наследие» (Heritage foundation) и Институт Катона (CATO Institute). Фонд «Наследие» был основан в 1973 г. Эдвином Фелнером и Полом Веричем, работавшими в то время в американском Конгрессе. Целью фонда объявляется «формулирование и продвижение консервативной политики, ориентирующейся на свободное предпринимательство, ограниченное правительство, свободу личности, а также на традиционные американские ценности и высокую обороноспособность страны» [2.]. Характерной чертой modus operandi данного фонда стала публикация так называемых аналитических записок (англ. policy briefs), в краткой форме излагающих идеи организации по тому или иному вопросу, а также объемных программных документов для новоизбранных президентов [14. P. 144.].  Эти инструменты, в частности, способствовали впоследствии стремительному росту влияния фонда «Наследие», который и по сей день находится в десятке самых важных мозговых центров США [18.].

 

Другой мозговой центр третьего поколения, Институт Катона, был создан в 1977 г. Эдвардом Крейном  при финансовой поддержке крупного канзасского нефтяника Чарльза Коха. Основой его деятельности является стремление создать свободное и открытое общество в соответствии с либертарианскими принципами. Сегодня Институт Катона реализует широкую программу публикаций: книги, монографии, микро-исследования, направленные на изучение федерального бюджета, системы социальной защиты, монетарной политики, военных расходов, НАТО, международной торговли и др.

 

С конца XX в. важной тенденцией в мире вашингтонских фабрик мысли стала, таким образом, его растущая политизированность. Если вплоть до 70-х гг. прошлого столетия доминирующими в численном отношении были мозговые центры, не придерживающиеся никакой идеологии или занимающие центристские позиции, то уже в начале 80-х большинство составили идеологизированные фабрики мысли [16.].  Как отмечает Дональд Абельсон, «фабрики мысли стали походить на группы давления, конкурирующие среди других неправительственных организаций за политическое влияние и престиж. Несмотря на ряд важных отличий мозговых центров от групп давления, границы между ними со временем проступают все слабее» [8. P. 11.].

 

В распоряжении американских экспертно-аналитических центров имеется целый ряд прямых и косвенных методов воздействия на политику. Так, серьезная возможность оказать влияние появляется у мозговых центров в ходе кампаний по выборам президента. Известно, что за последние десятилетия многие американские президенты обращались в предвыборный период к различным фабрикам мысли. Абельсон видит несколько причин подобному поведению [9. P. 125.].  Прежде всего, для кандидатов, не имеющих достаточного опыта работы в Вашингтоне, мозговые центры, включающие в свой состав бывших высокопоставленных политиков и известных экспертов, могут служить ценным источником информации по функционированию американского политического истеблишмента. Кроме того, их исследования способны помочь таким кандидатам сформировать  более четкое представление о темах текущей политической повестки. Мозговые центры также позволяют расширить связи как в деловых, так и в политических кругах. Наконец, выдвигаемые кандидатом идеи приобретают больший вес благодаря поддержке крупных ученых, занятых в том или ином аналитическом центре. Примечательно, что в случае победы на выборах новоизбранный президент зачастую выражает свою признательность, назначая на высокие государственные должности членов поддерживавших его фабрик мысли. Так, в администрации Рональда Рейгана, активно пользовавшегося услугами мозговых центров в предвыборный период, в тех или иных аналитических центрах состояли: Ричард Аллен, советник по национальной безопасности; Мартин Андерсон, главный советник по экономической политике; Даррелл Трент, заместитель министра транспорта и т.д. Кент Вивер выделяет подобную «проницаемость» высших политических слоев в качестве одной из особенностей политического устройства США, придающих значимость мозговым центрам [19. P. 570-571.].   

 

Другая особенность заключается в американской системе разделения властей, которая наделяет существенными полномочиями, помимо президента,  также и Конгресс. Данное обстоятельство побуждает мозговые центры  устанавливать тесные отношения с парламентариями, создавая соответствующие группы связи.  Таким образом, фабрики мысли получают возможность регулярно представлять вниманию членов законодательной власти свои политические предложения, а также быть в курсе наиболее актуальных вопросов, обсуждаемых Конгрессом. Кроме того, общение между парламентариями и мозговыми центрами зачастую может проходить в рамках проводимых последними конференций и семинаров. Так, с 1980 г. Гуверовский институт стал организовывать так называемые Вашингтонские Семинары с участием представителей обеих партий парламента. Эти семинары, как отмечает Абельсон, играют немаловажную роль в обмене идеями между учеными Гуверовского института и членами парламента [9. P. 80.]. Наконец, нередко имеют место и неформальные встречи, предоставляющие фабрикам мысли дополнительную возможность обсудить с законодателями свои исследования и довести до их сведения различные варианты политики по тому или иному вопросу. Важно при этом отметить, что слабо выраженная идеологическая сплоченность внутри партий позволяет мозговым центрам действительно оказывать влияние на позицию членов парламента [9. P. 80.]. 

 

Важным аспектом деятельности мозговых центров является также формирование общественного мнения. С этой целью ими, к примеру, организовываются открытые семинары и конференции, на которых политики, журналисты, ученые и бизнесмены обсуждают актуальные вопросы перед широкой публикой.  Подобные события дают мозговым центрам возможность проинформировать присутствующих о своей деятельности и роли [10. P. 63.]. Так, за 2013 г. Брукингским институтом было организовано свыше 200 различных семинаров и конференций, охвативших самый широкий спектр тем, среди которых можно упомянуть финансирование высшего образования в США, американо-китайские отношения, отношения Соединенных Штатов с исламским миром, роль частного сектора в решении глобальной проблемы бедности и т.д. [5.] Среди приглашенных были, в частности, министр иностранных дел Китая Ван И, президент Афганистана Хамид Карзай, сенатор Джон Маккейн, а также видные представители деловых и академических кругов. 

 

Другим значимым инструментом работы с общественным мнением являются выступления представителей мозговых центров в университетах,  Ротари-клубах и различного рода организациях, занимающихся политическими вопросами. В качестве немаловажного канала донесения своих идей до политических деятелей и общественности следует признать также выступления представителей фабрик мысли перед комитетами Конгресса. Как отмечает Абельсон, подобные выступления способствуют росту репутации мозгового центра в политических кругах и помогают привлечь потенциальных спонсоров [10. P. 72.]. Так, члены Брукинского института, занимающего первое место в рейтинге, составленном Университетом Пенсильвании, в 2013 г. выступали в стенах Конгресса тридцать раз как по внутренним, так и по внешним вопросам экономического, политического, военного характера. Затрагивались, в частности, такие темы, как: смена политического руководства в Китае, послереволюционное положение в Египте, экономический рост и стабилизация госдолга в США, президентские выборы в Иране и т.д. [6.] Такой же практике следуют, к примеру, фонд Карнеги, Совет по международным отношениям, Центр стратегических и международных исследований, соседствующие с Брукингским институтом в вышеупомянутом рейтинге.  

 

Некоторые мозговые центры также продвигают свои идеи посредством собственных периодических изданий. Так, известными политическими журналами, издаваемыми фабриками мысли, являются: «Foreign Policy» (Фонд Карнеги за международный мир), «Foreign Affairs» (Совет по международным отношениям), «Washington Quarterly» (Центр стратегических и международных исследований), «Cato Journal» (Институт Катона). В то же время практически каждый мозговой центр располагает собственным веб-сайтом, являющимся важным информационным каналом. На подобных веб-сайтах посетителям зачастую доступны для скачивания различные публикации данного мозгового центра, включающие в себя ежегодные отчеты, статьи, главы из книг и т.д. Также определенными мозговыми центрами предлагается возможность подписаться на электронную рассылку по актуальным политическим вопросам. Таким образом, мозговые центры могут быстро и эффективно представить вниманию политиков, журналистов  и других лиц, формирующих общественное, мнение свои исследования и рекомендации.

 

Фабрики мысли также прикладывают немалые усилия для популяризации своих идей через средства массовой информации. Их ученые цитируются в качестве экспертов в печатных СМИ, выступают в теле- и радиопередачах, а также пишут собственные публицистические статьи для прессы. Как отмечает Абельсон, «выступление перед парламентскими комитетами или публикация исследования по важному вопросу внутренней и внешней политики могут привлечь некоторое внимание политических кругов, однако гораздо больший эффект произведет появление на Fox News и CNN или статья в New York Times и Washington Post» [10. P. 82.].   Понимание важности отношений со средствами массовой информации отражается в бюджете многих мозговых центров. Так, в 2012 г. затраты института Брукингса  на «коммуникации» составили 2,5 млн. долл., т.е. 4% от общих расходов организации [3.]. Сопоставимую сумму (1, 9 млн. долл.) по данной статье в 2013 г. израсходовал и Совет по международным отношениям [7.].  В то же время расходы Фонда Наследие в этой сфере существенно превзошли указанные цифры. В 2012 г. мозговой центр потратил более 11 млн. долл. на «отношения со СМИ и государственной властью» [6.].

 

Таким образом, современные «мозговые центры» США – это сложное общественно-политическое явление, которое нельзя оценить однозначно. Необходимо подчеркнуть, что при всей своей внутренней идеологической противоречивости независимые исследовательские центры выполняют важную общественную функцию – с одной стороны, они являются одним из сегментов американской науки и производят научную продукцию, а с другой – играют важную политическую роль,  отражая различные направления социально-политической мысли. Будучи во многих случаях достаточно независимыми в проведении исследований они представляют обществу реальные альтернативы в выработке той или иной политики в качестве ответа на возникающие вызовы и проблемы. «Мозговые центры» рассматриваются политической элитой США как один из важнейших элементов политической системы страны.

 

ПРИМЕЧАНИЯ

 

1)      Неоконсерватизм - идеология, появившаяся в начале 1970-х годов в рамках Демократической партии в связи с тем, что часть ее членов была не согласна с недовольством большинства демократов войной во Вьетнаме и выражала скептицизм в отношении социальных программ, принятых в США по инициативе президента Линдона Б. Джонсона. Хотя неоконсерваторы в целом являются сторонниками свободного рынка, они менее склонны возражать против вмешательства государства в жизнь общества (в частности, против увеличения налогов), чем традиционные консерваторы.

2)      Роу против Уэйда — историческое решение Верховного Суда США относительно законности абортов. Является одним из наиболее противоречивых и политически значимых решений в истории Соединённых Штатов.

 

Кравченко Илья Юрьевич, преподаватель кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики РГГУ.

ЛИТЕРАТУРА

1)       Виноградова Т.И. Фабрики Мысли (Think Tanks) в США: особенности развития и роль в публичной политике // http://strategy-spb.ru/Koi-8/Proekt/Programma/fabriki_misli/stati/fabr_misl_usa_vinogr.htm

 

2)       About Heritage Foundation // http://www.heritage.org/about/our-history/history

 

3)       Brookings Annual report // http://www.brookings.edu/~/media/about/content/annualreport/2012annualreport.pdf

 

4)       Brookings History // http://www.brookings.edu/events/past-events#/?start=1&sort=ContentDate&upper=2013%2f11%2f17&lower=2013%2f01%2f01

 

5)       Brookings testimony // http://www.brookings.edu/research/testimony#/?start=26&sort=ContentDate

 

6)       CFR Annual Report //  http://thf_media.s3.amazonaws.com/2012/pdf/2012AnnualReport.pdf

 

7)       CFR Financial report //  http://i.cfr.org/content/about/annual_report/ar_2013/Sectional_PDFs/CFR-2013Financials.pdf p.2

 

8)       Donald E. Abelson, American Think Tanks and their role in the U.S. foreign policy. New York: Macmillan, 1996

 

9)       Donald E. Abelson, Do Think Tanks matter? Assessing the impact of public-policy institutes. Montreal: McGill-Queen's University Press, 2002

 

10)   Donald E. Abelson. A Capitol Idea: Think Tanks and U.S. Foreign Policy. Kingston and Montreal: McGill-Queen’s University Press, 2006

 

11)    Hisroty of RAND Corporation //  http://www.rand.org/about/history.html

 

12)   Hudson index //  http://www.hudson.org/learn/index.cfm?fuseaction=history

 

13)   James G. McGann, ed., Think Tanks and policy advice in the United States: academics, advisors, and advocates //  http://journals.cambridge.org/action/displayAbstract?fromPage=online&aid=8779321

 

14)   Medvetz, Think Tanks and the Production of Policy-Knowledge in America.

 

15)   Smith, J. The idea brokers: Think tanks and the rise of the new policy elite. New York: Free Press. (1991)

 

16)   StudentPaperSeries. Think Tanks //  http://hal.archives-ouvertes.fr/docs/00/81/77/97/PDF/StudentPaperSeries_Gilroy.pdf

 

17)   The Global Go to Think Tanks Rankings. University of Pennsylvania. January 19, 2012 (http://www.gotothinktank.com/wp-content/uploads/2012/01/2011_Global_ Go_To_Think_Tanks_Report_January _20 _Edition_ WIТН_LЕТТЕr-1.pdf).

 

18)   Top Think Tanks Worldwide (U.S. and non-U.S.) in 2013 // URL: http://gotothinktank.com/dev1/wp-content/uploads/2014/01/GoToReport2013.pdf

 

19)   Weaver R. Kent, McGann, James G, eds. Think Tanks and Civil Societies: Catalysts for Ideas and Action. New Brunswick, New Jersey: Transaction // Publishers, 2000.