Капкан для Байдена?

Президент США Дж. Байден принял решение ввести эмбарго на все российские энергоносители. Он подписал исполнительный указ, а отдельный законопроект был одобрен в Палате представителей. Сложно прогнозировать среднесрочные последствия конкретно этого решения для двусторонних отношений США и РФ. На данный момент они находятся на самом низком уровне за всю свою историю. Но точки зрения торговли энергоресурсами Москва и Вашингтон никогда не были основными партнерами друг друга. Определенные финансовые потери будут, так как углеводороды – одна из самых важных статей российского экспорта (порядка 50%), но для последней основными рынками остаются страны Европы и Китай. В США доля российской нефти от общего уровня поставок составляет всего 3%. Американские аналитики прогнозируют, что потерю этого объема можно будет восполнить в максимально короткие сроки, благодаря диверсификации за счет привлечения других поставщиков, а также мобилизации собственных производственных мощностей.

Источник: Reuters

Решение о введении эмбарго не только повлияет на дальнейшее развитие американо-российских отношений, но отражается на внутриполитической конкуренции в самих Соединенных Штатах. Несмотря на двухпартийную поддержку инициативы Белого дома, республиканцы будут продолжать давить на Байдена и использовать дополнительное повышение цен как агитационный инструмент. Темпы роста цен на бензин в США уже давно превысили исторические максимумы, и дополнительное сокращение предложения будет способствовать дальнейшему подорожанию. Инфляция (7,9%), эпидемиологический кризис, политическая поляризация – все это негативно отражается на рейтинге президента (42,2%) и минимизирует шансы демократической партии на промежуточных выборах в ноябре этого года.

Однако у Байдена есть возможность купировать репутационные потери несколькими способами. Во-первых, он может разыграть внешнеполитическую карту и объяснить рост цен как необходимую потерю в стремлении сдерживать Кремль. Прецеденты уже есть. Например, во время заседания Национального демократического съезда Байден заявил: “… [американские] семьи начинают чувствовать последствия повышения цен из-за Путина…”.

Во-вторых, есть возможность сфокусировать внимание на едином подходе США и их союзников и интерпретировать это как внешнеполитическое достижение. На протяжении своей избирательной кампании в 2019-2020 гг. Байден обещал возвращение США статуса «лидера свободного мира». Это подразумевало отказ от агрессивной риторики Трампа в отношении союзников и выстраивание совместной стратегии по решению международных проблем на основе, в частности, ценностного подхода.

В-третьих, уровень риска, связанный с повышением цен на бензин относителен, так как это не новая проблема. Рост цен фиксировали еще в начале 2021 г. Тогда одной из основных причин было изменение рыночной конъюнктуры в результате постепенного восстановления спроса и снятия коронавирусных ограничений во многих странах. Поэтому незначительное подорожание, особенно если учитывать возможности восстановления предложения за счет других источников, вряд ли нанесет ощутимый ущерб рейтингу Д. Байдена.

Альтернативные источники

Для минимизации рисков команда президента приняла решение в ускоренном режиме диверсифицировать источники энергоресурсов. Однако и в этом случае у республиканцы обладают достаточным количеством политических инструментов, чтобы ограничить возможности Байдена. Например, администрация возобновила диалог с Венесуэлой. Последняя обладает самыми большими запасами нефти в мире. Н. Мадуро не признан большинством Западных стран, что значительно осложняет переговорный процесс: Вашингтон не отказывается от трамповского ставленника Гуайдо, но одновременно пытается заключить сделку с Мадуро. Нет свидетельств о скором восстановлении какого-либо формата отношений. Мадуро заявил о готовности вести переговоры с оппозицией, но пока существенного прогресса не произошло. Также стоит учитывать длительность переговоров и технические аспекты. За время общественной нестабильности, экономического кризиса, спровоцированного санкциями и пандемией, нефтедобывающей индустрии Венесуэлы был нанесен значительный урон. Внеплановое наращивание мощностей потребует дополнительных инвестиций и времени.

Для привлечения и вложения средств будет необходимо отменить часть санкций, введенных предыдущими американскими администрациями. Президент США обладает такими полномочиями, однако конгресс может ограничить его возможности. Полностью заблокировать привилегии главы государства в этой сфере невозможно, поэтому его противники могут использовать механизм «точечного» законотворчества. То же самое произошло в 2017 г., когда демократы, совместно с республиканцами, запретили Трампу снимать санкции с России без одобрения законодательной власти. Кроме того, республиканцы разрабатывают законопроект, предусматривающий эмбарго на ввоз венесуэльской нефти.

Иран является следующим альтернативным источником углеводородов. В СМИ сообщают о прогрессе в переговорном процессе по новой ядерной сделке. После заключения СВПД в 2015 г. с Тегерана было снято большинство ограничений по экспорту нефти в том числе в США. Но есть две фундаментальные проблемы: 1) пока неясно, чем и когда завершатся переговоры; 2) даже в случае успеха понадобится время на внедрение иранской нефти на международный рынок. В большинстве случаев проблемы будут касаться юридических и логистических вопросов. Республиканцы могут задействовать инструменты давления и отказать Белому дому в ратификации нового соглашения. Это, в свою очередь, значительно замедлит процесс снятия санкций с иранского энергетического сектора.

Байден, в свою очередь, может использовать механизм «исполнительного соглашения», позволяющего президенту подписывать международные соглашения без поддержки Конгресса. Одним из прецедентов использования этого механизма является подписание СВПД в 2015 г. Бараком Обамой. Однако неизвестно согласится ли на это Тегеран, так как отсутствие ратификации документа 2015 г. было главной причиной, по которой Д. Трамп сумел в одностороннем порядке отказаться от выполнения условий соглашения. Как и в ситуации с Венесуэлой, республиканцы предлагают ввести эмбарго на иранскую нефть. Стоит уточнить, что без поддержки демократов ни один подобный проект не сможет стать законом. Тем не менее, действия республиканцев не столько предназначены для оказания давления на администрацию, сколько для укрепления одной из основных избирательных повесток партии – «Байден – слабый президент».

Также Белый дом пытался договориться с Саудовской Аравией и ОАЭ, однако в Эр-Рияде и Эмиратах отказались провести телефонные переговоры с президентом США. Причин может быть несколько. Во-первых, после прихода Байдена к власти отношения между странами значительно ухудшились. Например, в начале срока он запретил поставлять Саудовской Аравии и Эмиратам новые военные самолеты. Во-вторых, нефтяная промышленность обеих стран действует в рамках договорённостей ОПЕК+ по объемам производства, которые нельзя нарушить. На процедуру их пересмотра требуется дополнительное время. В-третьих, несмотря на недавние попытки Саудовской Аравии стабилизировать отношения с Ираном, она не готова к встраиванию последнего в современную систему международных отношений как полноправного игрока. Дело не только в конкурентоспособности Тегерана как нефтяной державы, но в его возможности использовать дополнительные финансовые ресурсы в осуществлении региональной экспансии, но этот аспект является наименее существенным в контексте американо-саудовских отношений. С точки зрения внутриполитического дискурса, обращение к ближневосточным странам за энергоресурсами является одной из наименее рисковых стратегий для Байдена – республиканцы пока не обозначили свою позицию по этому вопросу.

Тем не менее, левое крыло демократической партии может воспротивиться углублению партнерских отношений, прежде всего с Саудовской Аравией. После убийства журналиста Джамаля Хашогги на территории королевского консульства в Стамбуле некоторые представители демократической партии требовали провести полноценное расследование в отношении наследного принца Мухаммеда ибн Салмана и наложить санкции на Эр-Рияд. Лично Байлен, будучи кандидатом в президенты, обещал быть более жестким в отношении ближневосточного королевства. Таким образом, несмотря на отсутствие прямой угрозы со стороны республиканцев, президент не сможет избежать формальных и процессуальных сложностей.

Дополнительным источником энергоресурсов могут стать собственные ресурсы. С 2018 г. Соединенные Штаты являются крупнейшим производителем нефти. Инвестиции, дерегуляция законодательства и долгосрочное мотивирование компаний оптимизирует возможности американской нефтяной индустрии в среднесрочной перспективе. Однако этому также препятствует несколько факторов. Во-первых, один из главных постулатов демократической партии – это борьба за «зеленую экономику». Однопартийцы президента на протяжении многих лет пытались встроить климатическую тематику в свою повестку. Наиболее популярные тезисы – ограничение влияния нефтедобывающих компаний и обращение к возобновляемым источникам энергии. Отклонение от этой задачи может спровоцировать еще больший раскол внутри партии, что повлечет за собой репутационные и, в последствии, электоральные потери.

Во-вторых, в нынешних условиях цены на нефть остаются крайне волатильными. Кроме длительности спецоперации на Украине, котировки будут зависеть от целого ряда факторов: эпидемиологической ситуации, темпов восстановления цепочек поставок, возвращения на энергетические рынок новых игроков – все это так или иначе окажет влияние на динамику цен. Приблизительно 50% нефтяных скважин в США бурились при помощи технологии фрекинга (ГРП). Если цены упадут ниже $60 за баррель, большинство новых скважин станут нерентабельными, что минимизирует возможности компаний выплачивать дивиденды, а значит, вынудит их резко сократить производство.

Таким образом, все альтернативные варианты носят в себе внутриполитические риски, которые, в первую очередь, сократят возможности демократов удержать большинство в обеих палатах конгресса на промежуточных выборах.

Стратегия слонов

Республиканцы условно используют две агитационных модели. Одна основана на имидже «антикремлевской» партии, который был приобретен в период президентской кампании Митта Ромни в 2012 г. Тогда, во время одного из своих интервью, он заявил: “Россия – главный геополитический противник [Соединенных Штатов]”. Его позиция кардинально расходилась с мнением его соперника и бывшего президента США Барка Обамы, который утверждал, что Холодная война закончена и необходимо искать альтернативные пути взаимодействия с Москвой. Второй заключается в следовании стратегии «мира через силу», которую использовал в своей внешней политике президент Рональд Рейган (1981-1989 гг.). Республиканцы обвиняют Байдена в неготовности противостоять Путину и утверждают, что президент США потерял свой авторитет как лидер «свободного мира». Ситуация на Украине была ими использована во внутриполитической борьбе. Республиканцы пытаются ассоциировать Москву и ее действия со своими оппонентами и лично президентом почти так же, как это делали демократы в отношении Трампа в период его президентства.

Многие республиканцы ратуют за прекращение любых торговых отношений с РФ. Например, недавно они разработали законопроект, в соответствии с которым Вашингтон может ввести эмбарго на ввоз урана из России. В этом случае Байдену будет гораздо сложнее согласиться с этим предложением, так как доля РФ от общего числа импортируемого в Соединенные Штаты урана составляет 20%. Согласно министерству энергетики США, его замена потребует больше $1 млрд. В отличие от нефти, возможности диверсифицировать поставки урана за несколько месяцев гораздо сложнее. У республиканцев отдельно (без поддержки демократов) не хватит голосов ни в сенате, ни в палате представителей, чтобы одобрить законопроект. Тем не менее, как и во многих других случаях, они не столько стремятся навязать Байдену какое-либо решение, сколько обвинить его в бездействии.

Таким образом, запрет на ввоз российских энергоресурсов окажет большее влияние на внутриполитический процесс в США, чем на американо-российские отношения. Республиканцы способствовали решению Байдена дополнительно ограничить предложение на топливном рынке в период рекордно быстрого роста цен. Они получили возможность актуализировать обвинения в отношении президента: он ответственен за рост цен и не может отстаивать интересы США в мире. Белому дому стоит ожидать усиления давления со стороны внутриполитических противников Байдена в том числе и после промежуточных выборов. В случае победы, республиканцы будут контролировать профильные комитеты в конгрессе, что значительно расширит их инструментарий как в решении внутриполитических, так и международных вопросов.

Тем не менее, на данный момент в пользу президента играет время – до выборов чуть больше полугода. Также следует учитывать, что многое зависит от количества мест, которые смогут занять республиканцы. Согласно историческому тренду, партия президента, проигрывает промежуточные выборы. Например, в 1994 г. демократы лишились 52 мест, а в 2010 г. – 63. Тем не менее, были случаи, когда однопартийцы главы государства теряли незначительное количество мандатов (1962 г.: демократы уступили 4 места) или приобретали, вопреки долгосрочному тренду (1998 г.: демократы + 5 мест; 2002 г.: республиканцы + 8 мест). Для республиканцев сложность состоит также в том, что главным лицом партии остается Д. Трамп. Он способен мобилизовать свой «ядерный» электорат. Однако одновременно фигура бывшего президента способствует большей вовлеченности сторонников Байдена, а также тех, кто голосует за демократов исключительно потому что не поддерживает Трампа (пример: президентские выборы в США 2020 г.).

Кроме того, бывший глава государства продолжает раскалывать партийный истеблишмент. Лидер республиканцев в сенате Митч Макконнелл является одной из главных «мишеней» Трампа, то же самое касается представителя Вайоминга Лиз Чейни и сенатора от Аляски Лизы Меркауски. Во всех вышеперечисленных случаях, кроме Макконнелла (его нынешний срок заканчивается в 2027 г.), кандидатам предстоит переизбрание в ноябре 2022 г. Угроза со стороны демократов у Чейни и Меркаускии отсутствует, так как они представляют традиционно консервативные штаты. До ноября обеим политикам необходимо выиграть праймериз. Однако нет никаких гарантий на успех – Трамп поддержал других кандидатов. Это важно, так как в Вайоминге, и в Аляске бывший президент набрал 69.94% и 52,83% голосов в 2020 г., соответственно, его популярность среди республиканского электората сохраняется.

Согласно последнему опросу CBS News, 69% зарегистрированных республиканцев считают, что Трамп должен участвовать в президентских выборах 2024 г. Это является одной из главных причин, по которой большинство республиканцев в Конгрессе не может отречься от бывшего президента и баллотироваться на традиционной консервативной платформе.

Если победят «трамписты», администрация Байдена столкнется с обструкцией политического процесса на всех уровнях, включая внешнеполитическую сферу. В случае победы классических республиканцев, напряжение между Белым домом и Конгрессом сохранится. Однако будет возможность сотрудничать по отдельным вопросам, так как на некоторое время исчезнет необходимость агитировать электорат.

С большей долей вероятности, Джо Байден понимал стратегический расчет республиканцев. Во-первых, Белый дом подготовился к информационной войне с противниками в Конгрессе. На 13.03.2022 г. 63% опрошенных американцев поддерживали введение эмбарго, даже если это означало повышение цен на бензин. Во-вторых, у Байдена есть необходимые полномочия для увеличения количества поставок. Во-вторых, в автономном режиме была подготовлена платформа для проведения переговоров с потенциальными поставщиками. Безусловно, президент США испытает среднесрочные внутриполитические потери, однако невозможно утверждать смогут ли республиканцы сделать их долгосрочными и использовать в избирательной кампании.