Россия–Украина: европейский фактор в постсоветских отношениях

Автор: Артем Мальгин, к. полит. н., проректор МГИМО (У) МИД России, член РСМД.

 

Фактор европейской политики, как показывают последние события в Украине, один из важнейших элементов российско-украинских отношений. Кроме того, это элемент, оказывающий влияние на внешнеполитические приоритеты и, как считают некоторые наблюдатели, на внутреннюю политику Киева. По мере становления государственно-ценностных ориентиров Украины его влияние растет.

 

В российской и украинской системах внешнеполитических приоритетов фактор европейской политики делит первенство только с политикой на постсоветском направлении. При этом в украинской системе внешнеполитических приоритетов постсоветский курс стратегически редуцируется до масштабов одной России. В московском же понимании редукция, а точнее концентрация на одной стране, происходит только в кризисный период. Независимой Украине это удалось сделать дважды: осенью–зимой 2004/2005 гг., в период «оранжевой революции», и в последние недели 2013 г., предшествовавшие и последовавшие за Вильнюсским саммитом «Восточного партнерства».

 

Фото: izvestia.ru
Премьер-министр Украины Николай Азаров на встрече с Владимиром Путиным

 

Европейская политика России и Украины, при внешней схожести ее развития на протяжении почти двух десятилетий, всегда содержала два принципиальных различия. Политика Москвы предполагала некую институциональную конечность только в отношении двух структур европейского многостороннего механизма – ОБСЕ и Совета Европы. В отношении двух других – ЕС и НАТО – она всегда довольствовалась институциональным паллиативом, который заключался в многоплановом эксклюзивном сотрудничестве с правом на жесткую критику, а зачастую и противодействие.

 

В отличие от российской, украинская внешняя политика, как минимум, для ЕС с 1998 г. [1] резервирует позитивный конечный результат – полноценное вхождение в Европейский союз. Попытка поспешить с такой же определенностью в отношении Североатлантического альянса натолкнулась на неготовность украинского общества и нежелание элиты переламывать это общество. Вместе с тем НАТО рассматривается украинским внешнеполитическим истеблишментом как опора военно-политического ландшафта Европы, хотя и не несет с собой перспектив непосредственного присоединения Украины [2].

 

Своеобразная локализация натовского трека европейской политики позволила Украине с 2008 г. полностью сосредоточиться на развитии отношений с ЕС. При этом важно еще раз подчеркнуть надпартийный, «надпрезидентский» характер европейского вектора. Действительно, никто из последующих президентов не пытался дезавуировать стратегию европейской интеграции, принятую при президенте Л. Кучме.

 

Дополнительным аргументом надпартийного характера европейской (в нашем случае редуцированной до отношений с ЕС) политики Украины стало успешное завершение подготовки текста Соглашения об ассоциации именно в период президентства «пророссийского» В. Януковича.

 

В последние три-четыре года динамика европейской политики Украины, как ни парадоксально, стимулировалась и некоторыми шагами России.

 

Во-первых, произошло сужение интеграционной амплитуды российских предложений украинской стороне. Сосредоточившись на Таможенном, а в перспективе – Евразийском союзе, Москва ушла от дальнейшего концептуального и практического рассмотрения в диалоге с Украиной вопроса о Зоне свободной торговли СНГ или других специфических схемах многостороннего партнерства с участием Киева. К сожалению, самоценность Украины в постсоветских делах Москва начинает понимать только в кризисные периоды.

 

Россия продемонстрировала неумение координировать свою политику на нескольких треках и «разрабатывать» 2–3 сценария с участием Украины и других постсоветских партнеров. Фактически была повторена ситуация ЕврАзЭС – ЕЭП (с участием Украины) периода 2003–2004 гг., когда мы не смогли ни концептуально, ни практически сопрячь два институциональных российскоцентричных сценария. То же самое происходит и сегодня, когда концентрация внимания (что само по себе хорошо) на Таможенном союзе тормозит развитие ЗСТ СНГ.

 

Во-вторых, приоритетность Украины для внешнеполитических усилий Европейского союза была также отчасти обеспечена российской стороной. По стечению ряда субъективных и объективных обстоятельств (грузино-осетинский конфликт, «привыкание» к ВТО, экономический кризис) Россия и ЕС с 2008 г., с момента начала переговоров по новому базовому соглашению, не сделали никаких кардинальных шагов по юридическому закреплению тех действительно прорывных договоренностей о «четырех пространствах», которые были достигнуты еще в период первого президентства В. Путина. Туманно очерченный симулякр «Партнерства ради модернизации» не может бесконечно замещать собой взаимное стратегическое видение Москвы и Брюсселя. На этом фоне тихая (до поры до времени), но упорная работа Киева в направлении евроинтеграции не могла не дать результатов.

 

 

Марина Стрежнева: Евразийская интеграция в контексте партнерства Россия-ЕС

 

С появлением этих результатов включился традиционный иррациональный фактор – в дополнение к рациональным аргументам, отчасти высказанным Киеву, а отчасти понимаемым им самостоятельно. Речь идет о факторе «европейской ревности».

 

Этот фактор не был бы столь «выпуклым» в случае успехов в деле реализации общего экономического пространства Россия–ЕС, которое очевидно нельзя построить «над головой» Украины.

 

В-третьих, негативное, сначала в плане российского восприятия, а эвентуально в реальности, развертывание евроинтеграционного курса Украины не уравновешивается сколько-нибудь принципиальными контрпредложениями Москвы. Речь идет не о разовых шагах негативного характера, подобных ужесточению механизма таможенно-пограничного досмотра, но о механизмах долгосрочного партнерства.

 

С одной стороны, упорные и успешные в своем тактическом результате попытки снижения значимости и повышения альтернативности украинского энергорынка и энерготранзита привели к потере определенного объема специфических, но плотных межэлитных связей и интересов. С другой стороны, предложение Украине присоединиться к Таможенному союзу (ТС) не учитывает того факта, что украинская экономика наиболее диверсифицирована в плане производства рыночных товаров из секторов высокой конкуренции (и сравнительно низких цен/доходов). В этой ситуации вступление в ТС не в точке начала переговоров заведомо осложняет для Киева возможность достижения уровня экономического комфорта, равного тому, что уже имеют государства-основатели ТС.

 

Существуют ли механизмы поиска компромисса или, по крайней мере, механизмы, объясняющие возможность компромисса между европейской политикой Украины и европейской политикой России?

 

Несомненно, ВТО является базовым общим знаменателем для экономических отношений, развивающихся как в двустороннем формате, так и в многосторонних институциональных схемах – будь то ТС, ЗСТ СНГ, Россия–ЕС или Украина–ЕС. При этом нужно отметить, что по результатам украинского вступления в ВТО тарифные барьеры в отношениях Украины с ЕС стремятся к нулю. С одной стороны, это демонстрирует открытость Украины к «экономической экспансии» Евросоюза, а с другой – представляет дополнительную проблему при вступлении в ТС.

 

Допущение принципиальной конвертации политических договоренностей о «четырех пространствах» ЕС–Россия и, прежде всего, ЕЭП в договоренности правовые фактически приводит Россию к созданию ассоциации со стержневым элементом в виде ЗСТ в отношениях с Брюсселем.

 

Позитивные исключения из регуляций ВТО становятся все более и более доминирующим трендом. Это, в свою очередь, ведет к созданию межрегиональных интеграционных проектов («интеграция интеграций») – ЕС–МЕРКОСУР, ЕС–ССАГПЗ, АСЕМ и пр. Прецеденты такого подхода дают, как минимум, теоретическую возможность договоренностей по линии ТС–ЕС, ЗСТ СНГ – ЕС. Как это ни парадоксально, но украинский отказ от подписания Соглашения об ассоциации на Вильнюсском саммите привел к тому, что официальные представители ЕС уже стали допускать возможность таких шагов в обозримой дипломатической практике.

 

Компромисс содержится в самой формуле и практике ассоциации. Как и в случае с Турцией, Израилем и другими средиземноморскими партнерами Брюсселя, речь не идет об одномоментном вступлении в Европейский союз. В конечном счете, Киев в отношениях с ЕС может быть не менее уважаемым и самодостаточным партнером, чем Анкара.

 

Очевидно, что итоги Вильнюсского саммита могли быть только такими, какими оказались. Европейцам было «не страшно» подписать соглашения об ассоциации с экономически слабыми Грузией и Молдавией. При этом Грузия сознательно и вынужденно (после 2008 г.) затачивала свою маленькую по европейским масштабам экономику под нормы и правила ЕС. Молдавия, столь же скромная, обусловливает исполнение своих обязательств в рамках Соглашения об ассоциации ситуацией в украинской экономике, частью которой она де-факто является (по крайней мере, это можно утверждать в отношении Приднестровья).

 

Армения, допустившая в своем рациональном балансировании излишний кивок в одну сторону под давлением неоспоримых аргументов, сама же его и дезавуировала. При этом Ереван сделал куртуазную оговорку, зафиксировав трудности своего положения в совместном с ЕС заявлении-разъяснении.

 

Нана Гегелашвили: Вильнюсский саммит: «армянское измерение»

 

Для Азербайджана привлекательность ассоциации и особенно ЗСТ сомнительна. В силу ресурсного и, как следствие, не совпадающего с большинством стран ЕС характера экономики он по структурным причинам не готов к предлагаемым схемам взаимодействия. Вместе с тем Азербайджан пошел по пути, который дает возможность реального приближения ЕС для граждан – пути интенсификации переговоров об упрощении визового режима.

 

Те наблюдатели, для которых Вильнюсский саммит не исчерпывался украинским сюжетом, заметили, что Белоруссия проявила максимум проевропейскости в рамках сценария самоограничения в контактах с ЕС. Есть основания полагать, что вскоре Минск вернется к традиционной маятниковой политике в отношении Москвы и Брюсселя, тем более что на российском направлении он уже решил свои насущные задачи. Россию от маятниковой политики Белоруссии Таможенный союз сам по себе гарантировать не может. Более того, при наличии этого тесного объединения ставки при любом движении Минска в сторону Запада только повышаются.

 

Если вывести за скобки эмоциональный фон, то в отказе Украины от подписания уже парафированного соглашения можно найти и положительные моменты, причем для всех заинтересованных сторон.

 

Для Украины таким положительным моментом является тактический выигрыш, который дает ей переговорный козырь при дальнейшей имплементации Соглашения об ассоциации. В стратегическом же плане Украина демонстрирует, что, сохраняя стратегическую заинтересованность в ЕС, она не будет любой ценой идти напролом к ассоциации и эвентуальному членству. Возможны тактические паузы, отступления и другие внешнеполитические маневры, решения о которых будут приниматься в Киеве, а не в Брюсселе.

 

Второй положительный момент – осознание Россией серьезности европейских намерений Украины и, как следствие, корректировка политики Москвы в отношении Киева. В конечном счете, это должно повысить эффективность России на европейском и постсоветском направлениях.

 

Третий положительный момент заключается в том, что, возможно, в силу тактического торможения будет выработана долгосрочная формула согласованных действий по строительству Большой Европы между Россией, ЕС и нашими «общими соседями», важнейшим из которых является Украина.

 

---

 

1. Из Стратегіi інтеграції України до Європейського Союзу, 11 червня 1998 року: «Національні інтереси України потребують утвердження України як впливової європейської держави, повноправного члена ЄС. В результаті очікуваного найближчими роками розширення ЄС – вступу до ЄС Польщі та Угорщини – Україна межуватиме з ЄС, що створить принципово нову геополітичну ситуацію. У зв'язку з цим є необхідним чітке та всебічне визначення зовнішньополітичної стратегії щодо інтеграції України до європейського політичного (в тому числі у сфері зовнішньої політики і політики безпеки), інформаційного, економічного та правового простору».

 

2. ЗАКОН УКРАЇНИ. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики. 1 липня 2010 року

 

«Основними засадами зовнішньої політики є:

(…)

дотримання Україною політики позаблоковості, що означає неучасть України у військово-політичних союзах, пріоритетність участі у вдосконаленні та розвитку європейської системи колективної безпеки, продовження конструктивного партнерства з Організацією Північноатлантичного договору та іншими військово-політичними блоками з усіх питань, що становлять взаємний інтерес;

(…)

забезпечення інтеграції України в європейський політичний, економічний, правовий простір з метою набуття членства в Європейському Союзі».