Источник: Reuters

Очень часто бывает так, что дебаты, происходящие в Конгрессе, приобретают неопределенный, запутанный характер, и кажется, что они не столько идут, сколько тащатся, едва волоча ноги, по направлению к намеченной цели.

Вынесенная в эпиграф цитата на первый взгляд хорошо отражает ситуацию в Конгрессе, которая многим наблюдателям кажется крайне сложной и непонятной. Хоть она была написана французом Алексисом Де Токвилем в середине XIX века многие американцы и россияне и сейчас воспринимают Конгресс так. Распространенность таких взглядов вполне понятна, ведь законодательная власть США часто действует в соответствии со своей собственной, не очень понятной внутренней логикой. Но, если лучше узнать историю и принципы, по которым работает конгресс, то эта внутренняя логика станет гораздо яснее. Для России Конгресс США имеет большое значение, поскольку он во многом определяет, часто независимо от президента, политику страны по отношению к России, например, в сфере санкций. В связи с этим история взаимодействия России и Конгресса США особенно важна, ведь президентские администрации сменяются быстрее чем тренды в Конгрессе. В этой статье на основе истории взаимодействия конгресса с другими ветвями власти можно будет проследить эволюцию американского политического устройства и выяснить, что роль Конгресса во многих случаях была сильно недооценена.

Конгресс пускай и в несколько другом виде появился ещё до принятия конституции и до появления США как государства. На уровне штатов Конгрессу предшествовали законодательные собрания штатов, которые заложили многие традиции в Конгрессе, а на уровне всего молодого государства им предшествовали континентальные конгрессы. Учитывая, насколько сильно отцы-основатели опасались диктатуры единоличного правителя, неудивительно, что именно Конгресс обладает важнейшей ролью в соответствии с конституцией.

В конституции заложены сроки переизбрания обеих палат Конгресса – два года для палаты представителей, которая избирается напрямую, и шесть лет для сената, который избирается законодательными органами штатов. Каждые два года вместе с выборами в палату представителей переизбирается треть сенаторов, таким образом срок каждого сенатора составляет шесть лет. Важно отметить, что конституция отдаёт палатам право устанавливать правила, по которым будут проходить заседания, и как будет сказано позже, эволюция этих правил определила современный облик Конгресса. Главные полномочия Конгресса, закрепленные в конституции - вводить и взимать налоги, проводить эмиссию, отстранять от власти президента, объявлять войну и ратифицировать международные соглашения.

Если прочитать только текст конституции, то может создаться впечатление что именно Конгресс безраздельно контролирует политику в США. Однако взглянув на современную новостную повестку мы видим Конгресс как важного, но всё-таки младшего партнера президента, особенно по международным вопросам. Чтобы понять, почему Конгресс занимает именно такое место в американской политике мы должны обратиться к истории законодательной власти в США.

В начале девятнадцатого века Конгресс быстро прошёл путь от собрания соратников по революционной борьбе, занятого по большей части идеологическими разногласиями вроде вопроса о создании центрального банка к глубоко расколотому институту. На это есть две основные причины – обострение конфликта вокруг рабства и усиление президентства. Вопросы о рабстве поднимались ещё при основании страны, но именно начиная с 1820-х отношение к рабству в южных штатах стало определять то, какую партию поддержат избиратели. Вопрос стал таким острым из-за того, что в состав страны стали входить новые западные штаты, статус рабовладения в которых ещё не была определен. Конгресс должен был разрешить эти противоречия, однако ему удалось лишь выработать два компромисса, которые не завершили конфликт, а лишь «заморозили» его до гражданской войны.

Роль президента во внутренней и внешней политике резко выросла после избрания президентом Эндрю Джексона в 1828, который был одним из основателей демократической партии. Он пламенно выступал против коррупции, вёл президентские кампании с привлечением множества местных активистов, боролся против уже созданного центрального банка и самой идеи национального долга. Он уменьшил влияние Конгресса, показав, что президент может не соглашаться с Конгрессом по ключевым вопросам, если он пользуется народной поддержкой. Показательна история, когда из-за новых пошлин Южная Каролина начала угрожать сецессией и президент Джексон пригрозил правительству штата армией. Конгресс ещё сильнее уступил инициативу президенту во время гражданской войны, победу севера в которой связывают с сильным лидерством Авраама Линкольна. С другой стороны, именно во второй половине 19 века сформировалась современная партийная система США, построенная на противостоянии демократической и республиканской партий. Естественно, программы партий очень сильно изменились за это время, как и группы избирателей, которые их поддерживают, но за очень редкими исключениями борьба идёт именно между ними и сейчас.

Может показаться, что Конгресс всё больше отдалялся от американского народа, уступая место президенту как исполнителю народных чаяний, но именно в конце 19 века произошла первая волна демократизации американской политики и Конгресса. Во-первых, бывшие рабы, ранее лишённые избирательных прав, получили их и отправили первых представителей в Конгресс. Во-вторых, в союз вошли новые западные штаты и имущественные требования к избирателям снизились. Несмотря на это политика всё ещё оставалась уделом немногих избранных, но именно тогда началась урбанизация и развитие СМИ, которые в начале XX приведут к новому, гораздо белее демократичному и похожему на нынешний Конгрессу.

В 1913 была принята семнадцатая поправка в конституцию США, которая ввела прямые выборы членов верхней палаты парламента – Сената вместо существовавших ранее выборов в парламентах штатов. Таким образом обе части Конгресса стали избираться напрямую. Двадцатая поправка, принятая в 1933 году, сократила срок между выборами нового созыва парламента и началом полномочий избранных представителей. Уменьшился период, когда проигравшего Конгрессмена называют «хромой уткой» то есть времени, когда он исполняет свои полномочия перед тем, как покинуть свою должность после поражения. Очевидно, что в этот период член парламента неподотчётен избирателям, что снижает демократичность института. В-третьих, вместо старой нормы представительства в нижней палате, которая вела к постоянному увеличению количества Конгрессмена был принят закон, ограничивший число Конгрессменов 435 представителями. Это позволило избежать дальнейшего разрастания Конгресса и сохранило его эффективность.

Американская политическая жизнь стала гораздо более разнообразной, появилось много движений социалистической направленности, усилились профсоюзы. Чтобы сохранить свой авторитет Конгресс был вынужден адаптироваться и начать прислушиваться к чаяньям широких групп населения. Вместе с распространением радио и телевидения Конгрессмены начинают активнее взаимодействовать с избирателями, часто в выступлениях напрямую обращаясь к ним, а не к своим коллегам. Здесь примечательны слушания комитета по борьбе с антиамериканской деятельностью сенатора Маккарти, во время которых он хотел убедить американцев в существовании внутренней коммунистической угрозы после второй мировой войны. Его деятельность была направлена скорее на создание общественного резонанса, чем на стимулирование Конгресса к принятию каких-то законов. «Народность» Конгресса существенно возросла после принятия ряда законов о гражданских правах в 1960-х, которые по большей части положили конец практике подавления избирательных прав американцев. Таким образом с момента своего основания Конгресс изменился от малочисленного беспартийного органа аристократов до собрания разнообразных, напрямую избираемых представителей самых разных групп граждан.

Принято считать, что президент или гражданское общество всегда выступали инициаторами реформ, а Конгресс лишь следовал за ними и, следовательно, его роль в этих процессах была сравнительно мала. Из примеров ниже станет ясно, что это далеко не так и что именно давление законодателей позволило воплотить в жизнь многие преобразования.

Как уже говорилось выше, ряд законов, расширявших гражданские права, которые были приняты в 1960-х годах, существенно изменили облик всей страны. Сейчас может показаться, что отмена архаичных расистских законов была просто делом времени, но это далеко не так. За 30 лет до отмены расистских законов президент Рузвельт выступал против них, но их отмена была невозможна из-за отсутствия поддержки в Конгрессе. Безусловно, точка зрения Конгресса отражала изменения в общественном мнении, но именно деятельность Конгрессменов стала последним толчком в пользу реформы.

Начиная с конца 1940-х годов в сенате и палате представителей сформировалась группа конгрессменов обеих партий, которые последовательно выступали за отмену законов, поддерживающих сегрегацию. Пока эта группа была малочисленной в конце 1940-х попытки реформ, предложенные президентом, не могли реализоваться. Например, в 1948 президент Эйзенхауэр предложил Конгрессу пакет из 10 реформ для расширения гражданских прав меньшинств, но из-за недостаточной поддержки в Конгрессе они не могли пройти. Общественный уровень поддержки этих реформ в обществе был ещё не так высок, свою роль сыграла и внутренняя борьба в Конгрессе. Прогрессивные депутаты вроде будущего кандидата в президенты США Хьюберта Хамфри были новичками в Капитолии и ещё не занимали руководящих постов в комитетах, которые играют большую роль при рассмотрении законопроектов. Кроме того, чем дольше человек в Конгрессе, тем большим количеством личных знакомств он обзаводиться, что помогает найти двухпартийный консенсус по спорным вопросам. Что же изменилось через десятилетие?

Во-первых, члены Конгресса продолжали раз за разом вносить законы о десегрегации, каждый раз привлекая новых сторонников и сохраняя эти темы на повестке дня. Во-вторых конгрессменам-реформаторам, которые со временем становились опытнее и обрастали знакомствами, стало проще достигать компромиссов как на межпартийном уровне, так и с представителями, сопротивляющегося реформам юга. Реформаторам вместе с общественными группами удалось убедить изначально слабо заинтересованного в реформах гражданских прав президента Кеннеди в реалистичности своих предложений. Только после этого президент начал активнее поддерживать законопроекты о гражданских правах, дав им ту поддержку, которая позволила в середине 60-х годов преобразовать американское общество. Таким образом Конгресс выступил не просто как ключевое поле боя между политическими оппонентами, но и как активный участник общественной дискуссии. Если бы не инициативы одних конгрессменов и не противодействие других, то дискуссия вокруг реформ выглядела бы принципиально по-другому.

Для более глубокого понимания дискуссий в конгрессе необходимо знать ключевые принципы, по которым функционирует Конгресс. Ведь какой бы большой ни была поддержка тех или иных идей в обществе и какими бы убедительными не были конгрессмены, успех инициативы должен выражаться в принятии Конгрессом соответствующего решения. В следующей части будет рассказано о том, почему старшинство в Конгрессе так важно и почему подавляющее большинство законов не проходят даже первое чтение.