Блог Елизаветы Чертогоновой

Санкции как средство защиты национальной безопасности и достижения внешнеполитических целей США

21 Августа 2021
Распечатать

В современных международных отношениях одним из наиболее распространенных инструментов внешней политики являются санкции. Они выступают как альтернатива или дополнение применению силы. В науке не существует единого определения понятия санкций. Как отмечают специалисты Института мировой экономики Петерсона Г. Хафбауэр и его коллеги, санкции есть преднамеренные действия государства («страны-инициатора»), коалиции таких государств или международных организаций по сокращению, ограничению или выходу из таможенных, торговых или финансовых отношений с «целевой страной», или «страной-адресатом». Экономические санкции рассматриваются как меры политического характера, как как преследуют политические цели1.

5876a613ee14b6c7148b7b1b.jpg

Источник: Reuters

В то же время программный директор Российского совета по международным делам И. Н. Тимофеев полагает, что санкции - это механизм прямого или опосредованного воздействия на процесс принятия решений невоенными мерами2. То есть, как считает исследователь, в более широком смысле, санкции представляют собой попытку ограничить или повлиять на суверенитет или суверенный политический курс мерами экономического характера3. Объектами санкций могут выступать государство и его институты, международные организации, физические лица. С точки зрения экономического наполнения, санкции бывают торговыми (экспортные и импортные) и финансовыми (задержка или отмена кредитов, грантов, помощи развитию, заморозка или конфискация банковских активов, запрет на инвестиции в страны или компании и т.д.)4.

Самым активным субъектом международных отношений, который использует санкционный инструмент во внешней политике, являются США. На протяжении 1914-2000 гг. было зафиксировано 174 случая введения санкций, из которых 109 были инициированы США5. На период с 2001 по 2007 гг. США сохраняли санкции против 28 стран мира6. Полномочия в вопросах регулирования санкционных режимов разделены между Конгрессом и президентом США. В компетенции Конгресса находится принятие и изменение законодательных актов, в то время как в полномочия президента входит введение и отмена экономических санкций. Президент США, как главнокомандующий, определяет соответствие санкций национальным интересам США7. Однако инициатором ограничительных мер может выступить и сам Конгресс в случае принятия соответствующего законодательного акта с определенными полномочиями по имплементации для президента8

.

Санкционные программы США эволюционировали под влиянием социально-политических, экономических обстоятельств. Многие из них стали результатом совмещения полномочий Конгресса и исполнительной власти. Они создали сложную юридическую основу применения санкционного инструмента внешней политики США9. Как отмечал британский специалист К. Александер, нормативную основу американских санкций составили три ключевых законодательных акта, в частности: Закон о торговле с врагом 1917г. (the Trading With Enemy Act, TWEA), Закон об экономических полномочиях в случае международной чрезвычайной ситуации 1977г. (The International Emergency Economic Powers Act, IEEPA), Закон об экспортном контроле 1979г. (The Export Administration Act, EAA)10.

Первым нормативным актом, заложившим основы санкционной политики США, стал «Закон о торговле с врагом» 1917 г. (TWEA)11, принятый в день объявления Соединенными Штатами войны Германии. Закон ставил своей целью введение санкций в военное время как ответ на враждебные действия акторов международных отношений. В частности, он позволил прекратить торговлю с Германией и ее союзниками (Австро-Венгрией, Турцией и Болгарией) во время Первой мировой войны.

Как отмечали многие исследователи12, «Закон о торговле с врагом» стал основанием для появления так называемого «санкционирующего государства». Это понятие имеет двойное значение. Во-первых, оно обозначает государство, которое использует санкции как инструмент внешней политики. Во-вторых, термин «санкционирующее государство» относится к правому и бюрократическому государственному аппарату, главной целью которого являлась реализация и поддержание санкционных режимов. Во время Великой депрессии (1929-1933гг.) президент Рузвельт для стабилизации банковской системы в соответствии с Чрезвычайным законом о банках (The Emergency Banking Relief Act, 1933)13, объявляет режим ЧП и «Банковские каникулы» с 6 по 13 марта 1933 года. Этот закон позволил на 100% застраховать вклады граждан, что привело к восстановлению целостности платежной системы США и доверию к власти14. Таким образом, в 1933 г. американский президент получил право объявлять чрезвычайное положение в мирное время, следовательно, вводить санкции.

Несмотря на успех реализации Закона 1933г., в 1976 г. Конгресс принял «Закон о чрезвычайных ситуациях» (The National Emergencies Act, NEA)15, который ввел запрет на применение президентом США экономических санкций в мирное время в соответствии с полномочиями, представляемыми ему по «Закону о торговле с врагом» 1917 г.

В период «холодной войны» США неоднократно прибегали к применению экономических санкций во внешней политике, что стало толчком для принятия ряда новых законов, создающих нормативную основу американских санкционных режимов. Одним из следующих примеров легитимной базы для введения санкций президентом стал «Закон об экономических полномочиях в случае международной чрезвычайной ситуации» (The International Emergency Economic Powers Act, IEEPA), принятый в 1977 г. Он предполагает, что полномочия президента по введению санкций будут легитимизованы на основе объявления чрезвычайного положения в случае «необычной и чрезвычайной угрозы… национальной безопасности, внешней политике или экономике Соединенных Штатов»16.

В случае объявления данного положения, президент имеет широкие полномочия в сфере экономического регулирования. IEEPA может применяться в ответ на внешние (т.е. находящиеся вне территории США) угрозы. При этом, в ответ на каждую угрозу объявляется новое чрезвычайное положение17.

Террористические акты 11 сентября 2001г. стали прецедентом для расширения трактовки «чрезвычайного положения» в США, до этого механизмы предотвращения международных террористических актов находились, в основном, в ведении Конгресса18.

Теракты 11 сентября стали прецедентом для подписания «Патриотического акта»19, регулирующего полномочия по введению санкций. Правоохранительным органам было разрешено осуществлять слежку и прослушивание телефонных разговоров, получать банковские и деловые записи подозреваемых, препятствовать въезд иностранцев на территорию США, которые были вовлечены в террористическую деятельность20. В марте 2006 г. президент США Дж. Буш-мл. подписал закон о реавторизации «Патриотического акта», который предусматривал обмен информацией между разведывательными и уголовными следователями, создание специальных отрядов по борьбе с терроризмом21. Тем не менее, этот закон критиковался в американском обществе и ученом кругу в связи с проблемой дефицита транспарентности. 2 июня 2015 г. президент Б. Обама подписал «Закон о свободе»22, предусматривавший прекращение массового сбора личной информации граждан и возможность отслеживания подозреваемых террористов в течение 72 ч после въезда на территорию США, а также увеличение штрафов за поддержку иностранных террористических организаций.

Независимо от Конгресса, президент может ввести санкции в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН (СБ ООН). Этот принцип закреплен в «Законе об участии Организации Объединенных Наций» (the United Nations Participation Act, 1945)23.

Другим средством защиты национальной безопасности и достижения внешнеполитических целей США является экспортный контроль. Его административное обеспечение осуществляется Министерством торговли, Министерством финансов и Государственным департаментом24.

Основы современной системы экспортного контроля Соединенных Штатов заложил «Закон об экспортном контроле»25 (The Export Administration Act, 1979). Он предполагал, что президент имеет право вводить санкции на срок от 2 до 5 лет при условии, что иностранный гражданин нарушил правила экспортного контроля в обход целям национальной безопасности США. Закон также имел целью содействие внешней политике страны, предотвращение торгового дефицита. Для осуществления экспортного контроля было создано Бюро промышленности и безопасности (Bureau of Industry and Security, BIS) при Департаменте торговли США. Бюро осуществляет контроль за экспортом товаров двойного назначения через механизм Правил26, включая Контрольный список для торговли27. Санкционный режим запрещает заключать договоры, ввозить и закупать продукты и услуги у лиц, находящихся под санкциями. Президент обязан предоставлять ежегодные отчеты Конгрессу о статусе введенных санкций28.

С 2018 г. Закон 1979г. был частично отменен, и вместо него 13 августа 2018 г. вступили в силу закон «О реформе экспортного контроля» (The Export Control Reform Act, ECRA)29 и «Закон о пересмотре рисков иностранных инвестиций» (The Foreign Investment Risk Review Modernization Act, FIRRMA)30. Они были приняты как часть «Закона о государственной обороне» (The National Defense Authorization Act, NDAA)31 Джона МакКейна по защите технологических достижений США с помощью дополнительных процедур на пути передачи американских технологий коммерческого и двойного назначения иностранному лицу. Основными механизмами контроля стали: проведение межведомственных проверок, выдача лицензий и обеспечение транспарентности в иностранном присутствии на совместных предприятиях, осуществление контроля над экспортом в страны, на которые распространяется эмбарго, а также следит за деятельностью американцев, которые связаны с иностранными спецслужбами.

Следующим шагом на пути формирования санкционной политики США стал «Закон об иностранной помощи» (The Foreign Assistance Act, FAA)32 1961 г. Этот акт Конгресса разделил понятия военной и невоенной помощи и создал новое Агентство США по международному развитию (The United States Agency for International Development, USAID), в ведомстве которого находятся, главным образом, вопросы предоставления экономической помощи развивающимся странам33. Программы помощи включали: помощь в целях развития, содействие техническому сотрудничеству, прямые иностранные инвестиции, резервные фонды, военную кооперацию35. Закон исключал оказание помощи правительствам, регулярно нарушающим права человека35. Этот закон требовал регулярного одобрения пролонгации Конгрессом или внесения поправок для корректировки текущей политики США, однако после 1986 г. Конгресс постепенно отказался от этого механизма в пользу ежегодных ассигнований36.

Последние поправки37 в закон были внесены президентом Дональдом Трампом 8 сентября 2017 г. В соответствии с этими поправками, президент обязан в течение одного года представить всеобъемлющую стратегию США по предоставлению помощи на следующие пять финансовых лет, а также обеспечить общественное обсуждение стратегии.

Существует несколько способов снятия санкций. Отмена санкционного режима предусмотрена выходом соответствующего указа президента США или имеющей силу закона совместной резолюции обеих палат Конгресса США38. Если режим односторонних ограничительных мер не пролонгирован указом президента, то он прекращает свое действие, что происходит крайне редко39.

Таким образом, с начала XX века США сформировали мощную нормативную базу санкционных режимов. Она эволюционировала под влиянием политических изменений в результате Первой мировой войны, Великой депрессии, Второй мировой войны, «холодной войны», а также событий 11 сентября 2001 г. Санкции применяются США для защиты интересов национальной безопасности и продвижения целей внешней политики.


[1] Economic Sanctions RECONSIDERED / Ed. by Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Shott and Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg. - Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2009. – P. 248.

[2] Тимофеев И. Н. Экономические санкции как политическое понятие // Политика санкций: цели, стратегии, инструменты : хрестоматия / [сост. И. Н. Тимофеев, Т. А. Махмутов] ; Российский совет по международным делам (РСМД). — М. : НП РСМД, 2018 – C. 16

[3] Тимофеев И. Н. Политика санкций: однополярный или многополярный мир? // Вестник международных организаций. – 2019. Т. 14. № 3 – С. 12.

[4]См. подробнее: Тимофеев И. Н. Экономические санкции как политическое понятие // Вестник МГИМО-университета. – 2018. № 2. – С. 26-42.

[5] Economic Sanctions RECONSIDERED / Ed. by Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Shott and Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg. - Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2009. – P. 20.

[6] Ibid.

[7] Дораев М. Г. Экономические санкции в праве США, Европейского союза и России. – М: Инфотропик Медиа, 2016. – C. 85.

[8] Крицкий К. В. Санкции и односторонние ограничительные меры в современном международном праве: Диссертация на соискание ученой степени канд. истор. наук. М., 2019. – С. 100.

[9] Overview and operation of U.S. financial sanctions, including the example of Iran. Symposium articles / Ed. by Barry E. Carter and Ryan Farha / Washington DC: Georgetown University Law Center, 2013. – P. 904.

[10] Цит. по: Дораев М. Г. Экономические санкции в праве США, Европейского союза и России. – М: Инфотропик Медиа, 2016. – C. 85.

[11] An Act of October 6, 1917 / The Trading with the Enemy Act / Treasury Department. 1917

URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/twea.pdf (accessed: 23.03.2020)

[12] Morgan T., Bapat N., Kobayashi Y. Threat and Imposition of Economic Sanctions // Conflict Management and Peace Science. – 2014. № 5. – P. 548.

Economic Sanctions RECONSIDERED / Ed. by Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Shott and Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg. - Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2009. - P. 5.

[13] The 73rd United States Congress / The Emergency Banking Relief Act / Pub. L. 73–1, 1933.

[14] Coates B. The Secret Life of Statutes: A Century of the Trading with the Enemy Act // Modern American History. – 2018. № 2. – P. 151-172.

[15] 50 U.S. Code § 1601-1651 / The National Emergencies Act / Pub. L. 94–412, 90 Stat. 1255, 1976.

[16]50 U.S. Code § 1702-1706 / The International Emergency Economic Powers Act / Pub. L. 95-223, 91 Stat. 1625, 1977.

[18]В частности, реагируя на события апреля 1995 г. в Оклахома-сити, когда американские граждане взорвали федеральное здание, 24 апреля 1996г. президент США Уильям Клинтон подписал «Закон о борьбе с терроризмом и эффективной смертной казнью» с целью облегчения выявления и преследования террористов. Глава Белого дома попросил конгрессменов расширить полномочия правоохранительным органам, дав им возможность прослушивать телефонные разговоры и расширить их доступ к личным данным. Однако, Конгресс отказал президенту, ссылаясь на неконституционность этих действий. См: Patriot act. History / [Электронный ресурс]. URL: https://www.history.com/topics/21st-century/patriot-act (accessed: 23.03.2020 г.)

[19] 8 U.S. Code § 1701 / The Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA Patriot Act) Act / Pub. L. 107–56, 115 Stat. 272, 2001.

[20] Ibid.

[21] If a Tree Falls: A Story of the Earth Liberation Front / [Электронный ресурс]. URL: http://archive.pov.org/ifatreefalls/photo-gallery-in-context/5/ (accessed: 23.03.2020 г.)

[22] 50 U.S. Code § 1861 / The USA Freedom Act / Pub. L. 114-23, 129 Stat. 268, 2015.

[23] U.S. Code § 287 ©. Economic and communication sanctions pursuant to United Nations Security Council Resolution, 1945.

[24] Fergusson I., Kerr P. The U.S. Export Control System and the Export Control Reform Initiative // Congressional Research Service. – 2020. P.1.

[25] 50 U. S. Code §4601 / The Export Administration Act / Pub. L. 96–72, 132 Stat. 2232, 1979

[26] The Export Administration Regulations (EAR).

[27] The Commerce Control List (CCL).

[28] Ibid.

[29] 50 U. S. Code § 1701 / The Export Control Reform Act / Pub. L. 115-232, 2018.

[30] 50 U. S. Code § 1701 / The Foreign Investment Risk Review Modernization Act / Pub. L. 110-49, 2018.

[31] 50 U. S. Code § 4531 / The National Defense Authorization Act / Pub. L. 115-91, 131 Stat. 1332, 2018.

[32] 22 U.S.C. § 2151 / The Foreign Assistance Act / Pub. L. 87–195, 75 Stat. 424-2, 1961.

[33] “Special Message to the Congress on Foreign Aid” / Public Papers of the Presidents of the United States: John F. Kennedy, March 22, 1961 / Р. 203-212.

[34] Бартенев В.И. Блокирование помощи как элемент внешнеполитического инструментария США: de Jure и de Facto // Вестник МГИМО-Университета. – 2018. № 6. – С. 113-115.

[35] Там же. С. 117.

[36] Rennack D., Chesser S. Foreign Assistance Act of 1961: Authorizations

and Corresponding Appropriations // Congressional Research Service. - R40089. – 2011. P. 2.

[37] Continuing Appropriations Act, 2018 and Supplemental Appropriations for Disaster Relief Requirements Act / Pub. L. 115–56, 131 Stat. 1129, 2017.

[38] Eversheds Sutherland. United States of America Global sanctions guide [Электронный ресурс]. URL: https://sanctionsguide.eversheds-sutherland.com/countries/the-u-s/ (дата обращения: 17.03. 2020)

[39] Крицкий К. В. Санкции и односторонние ограничительные меры в современном международном праве: Диссертация на соискание ученой степени канд. истор. наук. М., 2019. – С. 101.

Поделиться статьей

Прошедший опрос

  1. Какие угрозы для окружающей среды, на ваш взгляд, являются наиболее важными для России сегодня? Отметьте не более трех пунктов
    Увеличение количества мусора  
     228 (66.67%)
    Вырубка лесов  
     214 (62.57%)
    Загрязнение воды  
     186 (54.39%)
    Загрязнение воздуха  
     153 (44.74%)
    Проблема захоронения ядерных отходов  
     106 (30.99%)
    Истощение полезных ископаемых  
     90 (26.32%)
    Глобальное потепление  
     83 (24.27%)
    Сокращение биоразнообразия  
     77 (22.51%)
    Звуковое загрязнение  
     25 (7.31%)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся