Национальные интересы государств — членов ЕС и реализация AI Act: риск фрагментации правоприменения в сфере искусственного интеллекта

Принятие AI Act в 2024 г. стало первым опытом комплексного регулирования искусственного интеллекта на наднациональном уровне. Регламент устанавливает единые требования к разработке, внедрению и использованию ИИ в Европейском союзе, основываясь на риск-ориентированном подходе. Его сильная сторона — создание общих минимальных стандартов безопасности, прозрачности и защиты фундаментальных прав, способствующих укреплению Единого цифрового рынка. Вместе с тем отсутствует единый подход к оценке его эффективности: в то время как одни исследователи рассматривают AI Act как необходимое условие формирования доверия к искусственному интеллекту, другие предупреждают о риске чрезмерной регуляторной нагрузки, роста административных издержек и усложнения правоприменения.

Главная проблема заключается не столько в содержании AI Act, сколько в особенностях его реализации государствами-членами. Несмотря на единые требования Регламента, именно национальные органы осуществляют надзор и обеспечивают его исполнение, что неизбежно открывает пространство для различий в правоприменительной практике. Это позволяет поставить вопрос о том, возможно ли обеспечить единообразное применение AI Act при сохранении национальных экономических и технологических приоритетов.

В настоящей статье выдвигается гипотеза о том, что различия в реализации AI Act определяются прежде всего национальными интересами государств-членов, а не недостатками самого Регламента. Для проверки данной гипотезы проводится сравнительный анализ подходов Испании, Франции и Германии — государств, представляющих различные модели имплементации AI Act. Выбор этих стран обусловлен тем, что каждая из них использует единый европейский механизм регулирования для достижения собственных стратегических целей: укрепления позиций в сфере цифрового регулирования, обеспечения технологического суверенитета либо повышения конкурентоспособности промышленности. Сопоставление этих моделей позволяет оценить, в какой степени национальные интересы влияют на единообразие применения европейского законодательства в сфере искусственного интеллекта.

AP / Olivier Hoslet

Научная дискуссия

Вопрос о перспективах реализации AI Act занимает одно из центральных мест, вместе с тем существующие исследования сосредоточены преимущественно на оценке содержания Регламента, его влияния на инновационное развитие и защиту фундаментальных прав. Проблема взаимосвязи национальных интересов государств-членов с особенностями практической реализации AI Act пока получила значительно меньшее внимание. Значительная часть исследователей рассматривает AI Act как необходимый этап формирования единого европейского пространства регулирования искусственного интеллекта. Так, Мартин Эберс, профессор информационного права Университета Тарту и один из наиболее цитируемых европейских специалистов в области регулирования искусственного интеллекта, отмечает, что эффективность AI Act определяется прежде всего качеством его практической реализации. По мнению исследователя, риск-ориентированный подход позволяет обеспечить баланс между развитием инноваций и защитой фундаментальных прав, однако достижение этой цели возможно лишь при последовательной и согласованной деятельности национальных органов власти.

В то же время ряд исследователей критически оценивает перспективы практической реализации AI Act. Майкл Вил, профессор цифрового права Университетского колледжа Лондона, и Фредерик Зёйдервеен Боргезиус, профессор права и информационно-коммуникационных технологий Университета Радбауд, обращают внимание на сохраняющуюся неопределенность отдельных положений Регламента, сложность процедур оценки соответствия и значительный объем административных обязанностей, возлагаемых на участников рынка. По мнению авторов, даже максимальная гармонизация нормативных требований не исключает различий в практике их применения, поскольку государства-члены располагают неодинаковыми административными ресурсами и институциональными моделями исполнения законодательства Европейского союза. Критическую оценку механизма имплементации AI Act предлагает также Кай Ценнер — советник Европейского парламента по вопросам цифровой политики. Исследователь связывает основные риски не с содержанием Регламента, а с многоуровневой системой его исполнения. По его мнению, распределение полномочий между Европейской комиссией, AI Office и национальными органами способно увеличить административные издержки, усложнить взаимодействие участников рынка с органами надзора и привести к различиям в толковании отдельных положений AI Act.

Таким образом, научная дискуссия демонстрирует отсутствие единого подхода к оценке перспектив реализации AI Act. При этом большинство исследований сосредоточено на анализе самого Регламента, тогда как влияние национальных стратегических интересов государств-членов на формирование различных моделей правоприменения остается изученным в меньшей степени. Именно данный аспект представляется ключевым для понимания перспектив обеспечения единообразного применения AI Act на территории Европейского союза.

Национальные интересы Испании, Франции и Германии как фактор имплементации AI Act

Испания

Испания первой среди государств — членов Европейского союза приступила к формированию специализированной институциональной системы реализации AI Act. Создание Испанского агентства по надзору за искусственным интеллектом (AESIA) свидетельствует о том, что государство рассматривает эффективное регулирование не только как юридическую обязанность, вытекающую из европейского законодательства, но и как элемент собственной стратегии цифрового развития. Национальный интерес Испании заключается в укреплении своих позиций в качестве одного из европейских центров регулирования цифровых технологий. Именно этим объясняется последовательное создание специализированной инфраструктуры надзора еще до начала полноценного применения AI Act. Такой подход позволяет государству не только обеспечить соблюдение требований Регламента, но и участвовать в формировании общеевропейской практики его реализации.

Практическим подтверждением данной стратегии стал запуск в 2025 г. первой в Европейском союзе регуляторной песочницы AI Sandbox. В рамках проекта двенадцать высокорисковых систем искусственного интеллекта проходили проверку соответствия требованиям AI Act при непосредственном участии государственных органов. По итогам реализации проекта были подготовлены рекомендации по практическому применению отдельных положений Регламента, которые могут использоваться как государственными органами, так и разработчиками технологий.

Дополнительным подтверждением выбранного курса стало принятие в 2025 г. проекта национального закона об искусственном интеллекте, предусматривающего административную ответственность за нарушение отдельных требований AI Act, включая отсутствие маркировки контента, созданного с использованием искусственного интеллекта. Максимальный размер санкций достигает 35 млн евро либо 7% мирового годового оборота компании, что свидетельствует о стремлении Испании обеспечить высокий уровень соблюдения требований европейского законодательства.

Подобный подход получил поддержку в научной литературе. Так, Дэдрэ Ахерн, профессор корпоративного права Тринити-колледжа в Дублине, отмечает, что регуляторные песочницы позволяют одновременно проверять эффективность новых требований и снижать регуляторную неопределенность для бизнеса. Вместе с тем исследователь подчеркивает, что эффективность подобных механизмов зависит от уровня институциональной координации и способности государственных органов обеспечить постоянное взаимодействие с участниками рынка.

Таким образом, испанская модель демонстрирует, что реализация AI Act используется государством не только для исполнения обязательств, вытекающих из европейского законодательства, но и как инструмент укрепления собственной роли в формировании общеевропейской политики регулирования искусственного интеллекта. Следовательно, национальный интерес Испании обусловливает создание более централизованной и институционально развитой модели надзора по сравнению с другими государствами — членами Европейского союза.

Франция

Подход Франции к реализации AI Act определяется стремлением обеспечить технологический суверенитет Европейского союза посредством развития собственной индустрии искусственного интеллекта. В отличие от Испании, приоритетом государственной политики выступает не создание новых институтов регулирования, а формирование благоприятных условий для развития национальных разработчиков, способных конкурировать с ведущими мировыми технологическими компаниями.

Именно этим объясняется отказ Франции от принятия самостоятельного закона об искусственном интеллекте. Вместо создания новой централизованной системы государство распределяет полномочия между уже существующими специализированными органами. Национальная комиссия по информатике и свободам (CNIL) осуществляет надзор в сфере обработки персональных данных и отдельных запрещенных практик, Агентство по безопасности лекарственных средств и медицинской продукции (ANSM) контролирует применение AI Act в отношении медицинских изделий, а координирующую функцию выполняет Генеральная дирекция по вопросам конкуренции, защиты прав потребителей и борьбы с мошенничеством (DGCCRF). Такой подход позволяет использовать уже сложившиеся административные механизмы без существенного увеличения государственного аппарата.

Особенностью французской модели является широкое использование инструментов «мягкого права». До формирования судебной практики CNIL публикует методические рекомендации по вопросам обучения моделей искусственного интеллекта, обработки персональных данных, проведения оценки соответствия требованиям AI Act и GDPR, обеспечения прозрачности алгоритмов и управления рисками. Тем самым государство стремится обеспечить соблюдение требований Регламента преимущественно посредством консультирования и сопровождения участников рынка, а не исключительно за счет применения санкций.

Вместе с тем французская модель отражает стремление государства сохранить баланс между регулированием и поддержкой инноваций. Такая позиция проявилась еще на этапе обсуждения AI Act, когда Франция совместно с Германией и Италией выступала за менее жесткое регулирование фундаментальных моделей искусственного интеллекта, подчеркивая необходимость сохранения конкурентоспособности европейских разработчиков.

Следовательно, национальный интерес Франции заключается в обеспечении технологического суверенитета посредством поддержки собственной индустрии искусственного интеллекта при сохранении эффективного контроля за наиболее чувствительными направлениями использования технологий. Именно эта цель определяет выбор децентрализованной модели надзора и активное использование инструментов «мягкого права» при реализации AI Act.

Германия

Германская модель реализации AI Act формируется под влиянием структуры национальной экономики, в которой ведущую роль играют высокотехнологичная промышленность, машиностроение и экспортноориентированное производство. В этой связи искусственный интеллект рассматривается прежде всего как инструмент повышения производительности, ускорения цифровой трансформации промышленности и сохранения международной конкурентоспособности немецкой экономики. Соответственно, реализация AI Act направлена не только на обеспечение соблюдения требований европейского законодательства, но и на создание предсказуемых условий для внедрения технологий искусственного интеллекта в производственный сектор.

В отличие от Испании и Франции, особенности германской модели во многом определяются федеративным устройством государства. Реализация AI Act интегрируется в уже существующую систему государственного управления, предполагающую участие как федеральных органов власти, так и органов земель. Такой подход позволяет использовать накопленный административный опыт, однако одновременно усложняет координацию деятельности многочисленных участников системы надзора.

Ключевым элементом формирования национальной модели является законопроект о надзоре за рынком и стимулировании инноваций в сфере искусственного интеллекта (KI-MIG), внесенный федеральным правительством в феврале 2026 г. Документ предусматривает создание системы рыночного надзора, в которой координирующая роль возлагается на Федеральное сетевое агентство (BNetzA), тогда как специализированные органы сохраняют свои полномочия в соответствующих сферах регулирования. Так, контроль за использованием систем искусственного интеллекта в финансовом секторе остается за Федеральным управлением финансового надзора (BaFin), а вопросы защиты персональных данных — в компетенции Федерального уполномоченного по защите данных и свободе информации (BfDI).

Для обеспечения согласованности правоприменения законопроект предусматривает создание координационного центра KoKIVO и консультационной службы KI-Service Desk, задачей которых станет разработка единых подходов к применению AI Act и оказание методической поддержки организациям. Подобное решение свидетельствует о стремлении законодателя минимизировать административные барьеры для бизнеса, не снижая уровня защиты прав граждан.

Вместе с тем именно многоуровневая структура государственного управления представляет собой потенциальный источник фрагментации правоприменения. Необходимость постоянной координации между федеральными органами, органами земель и отраслевыми регуляторами объективно повышает вероятность различий в административной практике даже при сохранении единых требований Регламента.

На данную проблему обращает внимание Кай Ценнер, советник Европейского парламента по вопросам цифровой политики. По его мнению, основная сложность AI Act заключается в организации механизма реализации норм. Распределение полномочий между европейскими институтами, национальными органами и специализированными регуляторами способно увеличить административные издержки и привести к различиям в толковании отдельных положений Регламента.

Таким образом, германская модель отражает стремление государства обеспечить баланс между развитием инноваций, сохранением международной конкурентоспособности промышленности и соблюдением высоких стандартов защиты фундаментальных прав. Вместе с тем именно федеративное устройство Германии наиболее наглядно демонстрирует, каким образом особенности национальной институциональной системы могут влиять на практическую реализацию единых европейских требований.

Сравнение Испании, Франции и Германии показывает, что реализация AI Act напрямую зависит от национальных интересов государств. Испания использует Регламент как инструмент укрепления своей роли одного из европейских центров регулирования цифровых технологий, делая ставку на специализированный государственный надзор. Франция рассматривает AI Act прежде всего через призму достижения технологического суверенитета и поддержки национальной индустрии искусственного интеллекта, сочетая регулирование с механизмами «мягкого права». Германия, в свою очередь, ориентирует применение Регламента на сохранение конкурентоспособности промышленности и интеграцию технологий искусственного интеллекта в производственный сектор, одновременно стремясь минимизировать административную нагрузку на бизнес.

***

Проведенный анализ подтверждает вывод о том, что различия в национальных моделях имплементации обусловлены не недостатками AI Act как такового, а особенностями институционального устройства Европейского союза и различием стратегических интересов государств-членов. В этом контексте представляются убедительными позиции европейских исследователей, отмечающих, что эффективность Регламента определяется не только его нормативным содержанием, но и качеством взаимодействия между европейскими институтами и национальными органами власти. Тем не менее критики AI Act справедливо указывают на риск усложнения системы управления, роста административных издержек и возникновения коллизий между различными механизмами регулирования, что требует особого внимания на этапе практической реализации.

Следовательно, риск фрагментации правоприменения следует рассматривать не как свидетельство неэффективности AI Act, а как объективную особенность многоуровневого управления в Европейском союзе. Основная задача Регламента заключается в обеспечении единых базовых стандартов безопасности, прозрачности и защиты фундаментальных прав при сохранении возможности учитывать особенности национальных правовых систем. Именно способность сочетать общеевропейские цели с национальными интересами будет определять долгосрочную эффективность AI Act и его значение как модели регулирования искусственного интеллекта не только для Европейского союза, но и для международного сообщества.

Представляется, что в дальнейшем именно национальные интересы государств-членов станут основным фактором, определяющим интенсивность и характер применения AI Act. В этих условиях ключевой задачей Европейской комиссии станет не дальнейшая детализация нормативных требований, а формирование единообразной административной практики посредством деятельности AI Office и механизмов координации национальных органов. Именно успешность такого институционального взаимодействия позволит оценить, сможет ли AI Act выполнить свою главную функцию — обеспечить гармонизацию регулирования искусственного интеллекта без утраты гибкости, необходимой для учета особенностей государств — членов Европейского союза.