Арктический совет: движение стабильным курсом

Автор: Лев Левит, к.филос.н., старший научный сотрудник Архангельского научного центра Уральского отделения Российской Академии наук.

Проблемы международного сотрудничества в Арктике – охраны природы, загрязнителей, адаптации, социального развития приобретают всё большую актуальность. К реализации национальных арктических стратегий приступают не только арктические, но уже и внерегиональные государства. Заявленные в них задачи можно решить как в одно- и двухстороннем порядке (оборона и безопасность, освоение природных ресурсов и транспортных путей,  инфраструктура), так и в рамках международной кооперации (мониторинг, загрязнители, адаптация к изменению климата, биоразнообразие, взаимодействие при ЧС). Лидирующие позиции в этом сотрудничестве всё отчётливее занимает Арктический совет (АС). Какие задачи выполняет Совет, какими возможностями он располагает, и каковы перспективы его развития?

Форум или организация?

Совет имеет статус международного форума высокого уровня[1] по проблемам охраны природы и устойчивого социального развития в Арктике. Его декларации отражают общие позиции арктических стран, а оценочные исследования и доклады готовятся рабочими и целевыми группами под контролем старших должностных лиц (СДЛ) и Постоянных участников (ПУ) и утверждаются министрами. Предполагается, что выводы докладов и рекомендации войдут в национальные законодательства. Со времени учреждения в 1996 г. АС приобрёл ряд признаков международной организации:

- обширная нормативная база подробно регламентирует работу АС[2];

- определён статус и полномочия участников: арктических государств, ПУ, вспомогательных органов, страны-председателя, наблюдателей (крайне ограничены)[3];

- секретариаты: АС, коренных народов Севера[4], рабочих групп;

- вертикальная система управления: политический, исполнительный и рабочий уровни; встречи, совещания с разным уровнем представительства и разных форматов;

- регулярные отчёты министрам, планы работы;

- формализован процесс подготовки встреч, принятия деклараций и иных документов;

- активная роль МИДов, дипломатические методы работы: консультации, переговоры;

- тесные связи с международными и иными органами, централизована информационная работа.

И всё же АС нельзя признать организацией по следующим причинам:  

- ограниченность мандата[5];

- подконтрольность МИДам;

- договоры готовятся под эгидой АС, но считаются межгосударственными[6];

- необязывающие документы и рекомендации, нет контрольных полномочий;

- нет общего бюджета (кроме Секретариата); проекты финансируются странами, наблюдатели – до 50%;

- нет штаб-квартиры (секретариаты имеют постоянное размещение и финансирование);

- нет процедуры голосования (решения на основе консенсуса, при участии ПУ).

Совет постепенно трансформируется в международную организацию, но в среднесрочной перспективе изменения его статуса не следует ожидать. Так, в  Директиве по национальной и внутренней безопасности[7] 2009 г., Стратегии в Арктическом регионе[8] 2013 г. и иных документах США АС именуется исключительно «форумом». США не стремятся передавать АС дополнительных полномочий, связывать себя долгосрочными финансовыми обязательствами. Такую позицию, разделяемую, вероятно, также Россией и Канадой, можно объяснить намерением непосредственно контролировать взаимодействие по ключевым вопросам.  

Канада, председатель АС в 2013-2015 гг., показала твёрдый стиль руководства (амбициозность, безапелляционность, закрытость, вертикальная ориентация), контрастирующий со скандинавским (открытость, демократичность, широкий диалог). Весной 2013 г. Гренландия бойкотировала АС из-за отказа Швеции предоставить ей отдельное место на заседаниях[9]. Дания, Гренландия и Фарерские острова отреагировали заявлением[10] с особым обращением к Канаде, возможно, продавившей это решение. Канада и США, вероятно, будут настаивать на неизменности состава АС, противодействуя попыткам расширения влияния в Совете внерегиональных и даже арктических государств.

Высокая активность Швеции в период председательства, лоббирование Норвегией г.Тромсё как базы для секретариата АС[11], поддержка Данией секретариата коренных народов и согласованность действий этих стран говорят об их намерении укрепить свои позиции в АС и содействовать трансформации Совета в организацию.

Все арктические государства способствую укреплению АС как ведущего мирового форума по проблемам Арктики, практическими шагами повышая его авторитет (международные договоры, секретариаты, внешняя активность, поиск новых сфер сотрудничества) и де-факто закрепить за собой полномочия по обсуждению и решению актуальных проблем региона, о чём заявлял шведский председатель СДЛ Линд, однако маловероятно, что крупные страны разделяют идею о его преобразовании в организацию.

Конкурирующие тенденции

Работа АС строится с учётом следующих взаимопротиворечащих интересов: 

1) крупные – малые государства: самостоятельное – коллегиальное принятие решений, что вызвано их организационной культурой, численностью населения, масштабами и спецификой интересов. Страны Северной Европы более зависят от сотрудничества, активнее позиционируют себя, привержены идеям открытости, диалога и компромисса, но их ресурсы более ограниченны[12]. Крупные страны, понимая свою ключевую роль и имея мощный потенциал, проводят самостоятельную политику. Они менее склонны к коллегиальному принятию решений и передаче вопросов в совместное ведение (беспилотные аппараты), принимать обязательства, выполнять рекомендации;

2) учёные–дипломаты (необходимость охрана природы – весь спектр интересов государства: углеводороды, биоресурсы, транспорт, занятость). Смягчение этих двух противоречий возможно с преобразованием АС в организацию, отслеживанием исполнения рекомендаций; такие попытки предпринимались с начала шведского председательства[13];

3) государства–коренные народы. ПУ считают господдержку недостаточной, обеспокоены возросшей активностью в Арктике, разрушением уклада жизни, опасаются ослабления своей роли. Эти опасения обоснованны, хотя страны обязаны учитывать интересы всего населения в целом. В этой связи наблюдатели, поддерживая ПУ, укрепят свои позиции в АС;  

4) «закрытый/открытый клуб». Принятие новых наблюдателей создаёт риск размывания голоса коренных народов, а «закрытие» АС заставит отвергнутых кандидатов перевести дискуссию на уровень ООН, усилить усилят работу в иных международных органах и организациях, создать альтернативные объединения («Арктический круг»);

5) прозрачность–кулуарность (обсуждения и принятие решений, внешние отношения). Ряд совещаний СДЛ, дискуссии по принципиальным вопросам проходят в привычном для дипломатов закрытом режиме, что вызывает критику наблюдателей, экологов и вспомогательных органов. Рабочие группы желают в большей степени определять направления работы, а не только исполнять утверждённые проекты. Швеция пыталась снять напряжённость, переименовав совещания в «неформальные» и «формальные», проводя встречи с рабочими группами, наблюдателями и кандидатами, участвуя в международных форумах. Был создан динамичный сайт, Совет вышел в соцсети, велась работа со СМИ, была создана группа по коммуникации; Швеция позиционировала АС как орган, открытый к диалогу и готовый выслушать все заинтересованные стороны, но всё же закрытость в работе АС переломить не удалость. Канада поддержала этот задел, но организовала информационную работу иначе: новостных сообщений стало меньше, они более «сухие», публикуются с задержкой; закрытые совещания переименованы в «исполнительные». Острые моменты – отказ Канады участвовать во встрече в Москве – не упоминаются ни на сайте АС, ни в новостных лентах председателей АС и СДЛ; с начала 2014 г. не обновляется сайт Секретариата коренных народов, где ранее высказывались претензии к АС в закрытости;

6) лидерство и руководящие позиции: можно говорить об определённой конкуренции между проектами, т.к. лоббирование и руководство проектами и органами повышают вес государства в Совете, способны укрепить авторитет его науки в региональном масштабе. Страны Северной Европы вносят инициативы, поддерживают друг друга, стремятся привлечь крупные страны, избежать их критики при утверждении плана и итогов проекта, стремятся получить пост со-председателя. США, Канада и Россия в целом позитивно оценивают эту активность по направлениям, не являющимся для них принципиально важными. В последние годы Россия демонстрирует высокую готовность к сотрудничеству; менее предсказуемой при выработке и утверждении проектов местами оказывалась позиция Канады и США. Распределение должностей в органах АС отражает приоритеты государств, отчасти определяя характер работы и итоговых документов. В мае 2014 г.[14] по шесть руководящих должностей занимали Канада (социальное, экономическое развитие, биоразнообразие) и Норвегия (ЧС, безопасность морских перевозок, климат), в т.ч. 3 секретариата; назначение сотрудницы норвежского министерства руководителем Секретариата коренных народов[15] можно воспринимать как попытку вернуть его в орбиту АС[16]. Исландия (5) отдаёт приоритет биоразнообразию, морской среде, принимает два секретариата, её представитель руководит секретариатом АС. Россия(3) и США (1) активно работают в целевых группах (разливы нефти, поиск и спасание, научное сотрудничество, бизнес). Финляндия (3): загрязнители, бизнес, «морские» целевые группы. Швеция и Дания (2): загрязнители, выбросы сажи, климат, адаптация, бизнес.

Санкции не затронут работу Совета 

Эксперты[17] отмечают демонстративность, внутриполитическую, предвыборную направленность реакции арктических государств на ситуацию на Украине в рамках АС. Наглядно это показывает санкционный список Канады, в который не вошли должностные лица, отвечающие за сотрудничество в авиапроме. Таким же образом целевая группа, заседание которой Канада демонстративно и без особых потерь пропустила, благополучно продолжила работу в полном составе. По мере стабилизации ситуации дальнейшие шаги, затрагивающие АС, вряд ли последуют, но возможно снижение интенсивности сотрудничества по совместным инициативам; можно ожидать «притормаживания» или блокирования отдельных моментов под различными формально-бюрократическим предлогами. Вероятно, страны ограничатся лишь проявлением солидарности – совместным демонстративным осуждением России по сомнительным основаниям, чтобы убедить друг друга в том, что эта реакция снизит роль и ограничит возможности России в АС. Очевидно, что без участия России невозможна реализация проектов АС. Ухудшение отношений с Россией в регионе будет особенно невыгодно нашим соседям – Норвегии и Финляндии. В контексте санкций показательна ремарка президента Исландии о хрупкости крайне успешного арктического сотрудничества[18].

Следует ли ждать изменений?

В среднесрочной перспективе существующее положение вещей сохранится:

- продолжится укрепление АС, его приближение к международной организации, но лишь по отведённому ему кругу вопросов; крупные арктические государства продолжат решать наиболее важные вопросы на двухсторонней основе, исходя из национальных интересов; только после их решения возможен переход в статус организации;

- будет расширяться круг интересов Совета, поиск новых областей сотрудничества;

- продолжится переосмысление арктическими государствами целей АС, роли и задач, которые они ставят перед своим участием в нём, его эффективности[19] в свете национальной политики. Так, США, в т.ч. и как часть подготовки к председательству 2015-2017 гг. повысили статус своего участия в АС, анонсировав назначение спецпредставителя Госдепартамента по Арктике[20], делегировав госсекретаря на две последних сессии и проведя организационный аудит;

- возрастёт внимание к вопросам устойчивого социального развития, усилится внимание к коренным народам, условиям их жизни и адаптации; 

- Арктический экономический совет даст АС новое измерение, расширит диалог и повысит уровень контактов с бизнесом;

- возрастёт активность наблюдателей, в т.ч. в отношениях с ПУ;

- будет нарастать общественное внимание к АС, региону и его вызовам, укрепятся связи АС с международными организациями;

- с принятием новых договоров в сфере экономики и научного сотрудничества Совет станет катализатором международного делового сотрудничества и исследований в Арктике.