Перспективы формирования международного клуба климатически «ответственных» государств. Россия — участник или отшельник?

Авторы:

Дарья Евтеева, студентка 2 курса бакалавриата МГИМО МИД России.

Екатерина Близецкая, преподаватель кафедры международных комплексных проблем природопользования и экологии МГИМО МИД России, Эксперт Информационного центра ФАО.

Источник: Pixabay

Слабость международного климатического режима на основе Парижского соглашения стимулирует переход на декларативном уровне к созданию коалиций амбициозных климатических целей, а в реальной политике — к односторонним действиям. Существует ли международный клуб климатически ответственных государств и стоит ли России дожидаться его формирования?

С проблемой изменения климата и климатической неопределенностью в будущем столкнется каждая страна. С каждым годом данная проблема все больше угрожает экологической ситуации и достойной жизни разных народов мира. Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш в сентябре 2019 г. назвал промежуток между 2015 и 2019 гг. самым жарким периодом в истории. Соответственно, с каждым годом наша планета страдает от глобального изменения климата. Это отражается не только на животном и природном мире, но и на деятельности человека. Изменение климата происходит в совершенно разных странах: от богатых до беднейших. Недаром Гутерриш заявил, что «2021 год — решающий год, когда необходимо противостоять глобальной чрезвычайной ситуации в области климата.

Несмотря на очевидную необходимость действовать странам сообща, побудить их присоединиться к международному соглашению по выработке механизмов по борьбе с напряженной климатической ситуацией представляется затруднительным. С принятием в 1992 г. Рамочной конвенции ООН об изменении климата, международное климатическое право постоянно развивается. Однако «эффекта безбилетника» в климатических соглашениях до сих пор избежать не удалось. Каждая из стран — участниц Парижского соглашения в случае добросовестного выполнения своих обязательств в будущем получит блага в виде стабильного глобального климата, однако до сих пор не существует должного мотива для того, чтобы все стороны взяли на себя финансовые обязательства для перехода к низкоуглеродному развитию уже сегодня. Более того, присутствует соблазн полагаться на сокращение выбросов в других странах, а в национальной политике при этом не проводить никаких изменений.

Проблема «безбилетника» проявляется еще в одной плоскости — межпоколенческом неравенстве: нынешнее поколение использует выгоды от выбросов углекислого газа, тогда как будущее поколение вынуждено будет заплатить за нашу нерасторопность дорогостоящими адаптационными мероприятиями с негарантированными результатами, низким уровнем потребления и экономического развития в целом.

Первой попыткой создать сильные стимулы для сокращения выбросов парниковых газов стал Киотский протокол. Государства, имеющие обязательства по сокращению выбросов (развитые и страны с переходной экономикой) могли использовать три международных механизма для выполнения своих квот — проекты совместного осуществления, механизмы чистого развития и системы торговли выбросами. Однако уже к началу действия первого периода обязательств стало очевидно, что клуб из развитых стран и трех стран с переходной экономикой не сможет решить проблему изменения климата, потому что к началу 2000 гг. центр роста выбросов сместился с промышленно развитых стран «глобального Севера» к развивающимся странам «глобального Юга». Киотский протокол не создавал каких-либо затрат для не участвующих в нем государств.

К концу первого периода обязательств (2008–2012 гг.) была подготовлена поправка, которая распространила обязательства на второй период (2013–2020 гг.). К этому времени было очевидно, что Киотский протокол дальше был просто не в состоянии решить те задачи, которые возлагались международным сообществом на возможное снижение нагрузки на климатическую систему. В итоге некоторые страны отказались от участия во втором периоде Киотского протокола (РФ, Япония, Канада). Россия, в свою очередь, мотивировала свой отказ тем, что ей было отказано перенести квоты во второй период Киотского протокола и тем, что, по сути, без участия развивающихся стран протокол не имеет смысла. Планировалось, что все участники в более расширенном составе будут реализовывать действия, которые помогут не только снизить выбросы парникового газа, но и осуществлять меры по адаптации.

Киотский протокол прекратил свое действие, а пришедшее ему на смену Парижское соглашение является намного более мягким международным документом. Об этом говорят, например, оценки недостаточности обязательств сторон Парижского соглашения. Например, есть требование свести эмиссии парниковых газов «к нулю», что означает изъятие из атмосферы столько же углерода, сколько в него выбрасывается. К концу 2020 г. на Климатическом саммите ООН, только 36 стран представили обновленные, определяемые на национальном уровне вклады. Бразилия и Мексика представили те же целевые показатели, что и в 2015 г. Как показал анализ, изменения в исходных предположениях этих стран делают их обязательства более слабыми, чем они были раньше. А что касается России, то она представила обновленный вклад, который на бумаге выглядит убедительнее, но не приводит к значительным изменениям. Интересно отметить, что на 2021 год только Гамбия и Марокко достигают намеченных целей. Хотя, например, Гамбия — развивающаяся страна и меньше всего виновата в возникновении проблемы. Марокко, в свою очередь, строит все больше станций солнечной энергии.

Анализ всех обязательств Сторон участниц Парижского соглашения показал, что если они будут выполнены, то глобальные выбросы сократятся на 1%, а для того, чтобы не допустить повышения температуры на 1,5 °C, необходимо сократить на 45%! Таким образом, решение климатической ситуации в мире остается «замороженным». Очевидно, что Парижское соглашение не формирует международный клуб климатически ответственных государств.

Параллельно процессу в рамках РКИК ООН, ряд государств сегодня взяли на себя серьезные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов и призывают остальные страны повысить амбициозность национальной климатической политики. Прежде всего речь идет о ЕС, Великобритании, США и Китае.

Европейский союз поставил цель к 2030 г. сократить выбросы на 55%, а к 2050 г. достичь углеродной нейтральности. С 2026 г. в полную силу заработает объявленный Евросоюзом механизм пограничной углеродной корректировки (СВАМ). США при Администрации Дж. Байдена установили целевой показатель сокращения выбросов — 50 – 52% к 2030 г. от уровня 2005 г., и также пригрозили подумать о введении пограничного углеродного налога. Китай пообещал снизить углеродоемкость своей экономики «как минимум» на 65% по сравнению с уровнями 2005 г. к 2030 г., углеродной нейтральности к 2060 г., что сможет снизить глобальное потепление на 0.3 °C. Однако пока эти государства действуют в одиночку, не подавая признаков желания закрепить свои призывы в рамках международного соглашения или постоянно действующей международной структуры.

О необходимости формирования «климатических клубов», которые усиливали мотивацию участвовать в коллективных действиях для решения проблемы изменения климата в научной литературе говорится уже давно. Одним из самых известных приверженцев идеи «климатических клубов» является Нобелевский лауреат по экономике Уильям Нордхаус.

Его «Клуб» — добровольно объединенная группа стран, которая получает выгоды от разделения затрат на производство общего блага. Соответственно, чтобы получать эти выгоды, странам нужно платить взносы и придерживаться правил клуба.

Итак, как работает «климатический клуб» в теории? Ключевыми условиями для его существования среди прочих указывается возможность исключения из него или штрафов за невыполнение взятых обязательств, а также постоянность членства, в том смысле что никто из членов не выражает желания покинуть его. В «международном климатическом клубе» участвующие страны берут на себя обязательства согласованного сокращения выбросов парниковых газов для недопущения повышения глобальной температуры выше двух градусов, а не участвующие страны или не выполняющие обязательства наказываются. Члены клуба должны будут ввести в своих юрисдикциях цену на углерод и договорится о единой ставке, например, 50 долл. за тонну углекислого газа и повышать ее с течением времени. В качестве «наказания» для не участвующих в клубе Нордхаус предлагает установить тарифы на импорт. Членами клуба быть выгоднее в связи с тем, что затраты на амбициозные цели по сокращению выбросов будут ниже затрат на выплату повышенных тарифов на импорт. По сравнению с Киотским протоколом и Парижским соглашением, неизбежность дополнительных издержек неучастия будет играть доминирующую роль, побуждая страны присоединяться к клубу и соблюдать его правила.

В настоящее время по подсчетам Всемирного банка, средняя мировая цена на углерод составляет около 2 долл. США за тонну диоксида углерода. Стоит отметить несколько причин, почему экономисты считают, что цены на углерод являются наиболее эффективным инструментом сокращения выбросов, чем постоянные планы сокращения выбросов. Прежде всего, цена на углерод будет служить уравниванию дополнительных и предельных затрат на сокращение выбросов ПГ во всех странах и секторах. Второй момент касается торговли выбросами - когда страны торгуются по целевой цене, это упрощает переговоры, сводя их к единой цифре, устраивающей всех. Таким образом, договор, ориентированный на международную целевую цену на углерод, не будет предписывать конкретную национальную политику. Страны по-прежнему будут оставаться самостоятельными субъектами. Государства могут использовать налоги на выбросы углекислого газа, что также поможет решить трудности с установлением цены, или торговлей квотами между странами клуба (или cap-and-trade).

На данный момент можно говорить только о европейском климатическом клубе. В ЕС посредством ЕСТВ установлена цена на углерод, цель достижения углеродной нейтральности к 2050 г. является юридически обязательной к исполнению всеми государствами — членами ЕС, постоянство членства в клубе обеспечивается самим фактом членства в ЕС. С 2023 г. импортеры товаров в ЕС будут вынуждены отчитываться об углеродном следе продукции, поставляемой на европейский рынок, а с 2026 г. платить соразмерную с европейскими производителями плату за выбросы парниковых газов, сопутствующих производству товаров.

Таким образом, реализация идеи международного клуба климатически ответственных государств может быть реализована на базе интеграционных объединений, а не в рамках глобальных международных соглашений и, конечно, не на основании всего лишь публичных заявлений о достижении углеродной нейтральности.

Переходя к роли России в формировании климатически ответственных государств, стоит сказать, что она не может и не должна остаться в стороне, учитывая структуру нашего экспорта. Учитывая современные геополитические реалии, не стоит надеяться, что Россия сможет играть по своим правилам на европейском или международном поле. Вместо оспаривания инициатив ЕС и других торговых партнеров, которые могут появится в ближайшее время, а также бесперспективных битв за признание национальных метрик, необходимо перейти к формированию климатического клуба на основе Таможенного союза или даже ЕАЭС. Для этого необходимо организовать диалог о возможностях сближений национальных целей и направлений климатической политики с участием всех заинтересованных стран региона. Далее договориться о взаимном признании национальных систем верификации с тем, чтобы обеспечить прозрачность и открытость информации о выбросах парниковых газов, сопутствующих производству товаров, направляемых на экспорт. В рамках этой работы начать процесс согласования требований к добровольным климатическим проектам компаний с целью дальнейшего взаимного признания их результатов. В перспективе можно было бы перейти к созданию евразийской инициативы по выбросам парниковых газов с последующим сочленением национальных и/или субнациональных систем торговли выбросами. В краткосрочной перспективе это позволит сократить углеродный сбор за счет возможности зачета платежей за выбросы парниковых газов на территории евразийских государств, а в долгосрочной перспективе — снизить углеродоемкость продукции и создать источник финансирования климатических проектов.