Арктическое сообщество

Новая внешняя политика Канады в Арктике: неочевидные акценты

16 декабря 2024
Распечатать

Автор: Жилин Роман Евгеньевич, руководитель Арктического Сообщества

2024 год для Канады заканчивается уточнением своих амбиций на Крайнем Севере. Новая «Внешняя политика в Арктике» (Canadas Arctic Foreign Policy), которая была представлена 6 декабря, во многом повторяет арктическую политику от 2019 года (Canada’s Arctic and Northern Policy Framework), а именно обновляет «Международную главу», но также подчеркивает новые тенденции и стремится определить роль страны в современной геополитической ситуации.

Новую внешнюю политику можно рассматривать с разных сторон: в рамках общих канадских ценностей, соответствия предыдущим документам, отношения к другим арктическим и неарктическим государствам, уникальной роли коренных народов, а также влияния НАТО в целом и США в частности.

В то время как глобальные тенденции канадской политики получают большое освещение в отечественном научном пространстве – ведущие канадоведы России уже прокомментировали публикацию – цель этого краткого анализа – подчеркнуть неочевидные неакцентированные моменты, отмеченные в стратегии, а не её ключевые посылы.

Порядок разбираемых цитат из оригинального текста не зависит от каких-либо критериев и следует их появлению в документе.

Рисунок1.png

Министр иностранных дел Мелани Жоли. Фото - Mathieu Girard/Global Affairs Canada

1) «By 2050, the Arctic Ocean will become an increasingly viable shipping route between Europe and Asia during the summer»

В документе Оттава ограничивается реалистичными заявлениями о судоходстве в Арктике. В частности, в прогнозах отмечено, что Северный Ледовитый океан к 2050 году станет полноценным маршрутом, однако только в летнее время. Такая формулировка отличается от амбиций Москвы по установлению круглогодичной грузовой навигации в акватории Северного морского пути (СМП), а также от масштабных прогнозов некоторых исследователей о том, что Арктика может полностью освободиться ото льда в ближайшем будущем. Напомним, в отличие от канадского Северо-Западного прохода, в соответствие с заявлениями официальных лиц СМП, был на пути к круглогодичной навигации к концу 2024 года.

Кроме того, канадское видение совпадает с прогнозами Росгидромета, в частности о том, что несмотря на постепенное уменьшение площади летних льдов, зимние за последние 30 лет наблюдений остались практически неизменны и представляют большую проблему для навигации.

2) «Canada must be clear-eyed about the implications of its geographic proximity to Russia. Canadian Forces Station Alert, on Ellesmere Island, Nunavut, is closer to the Russian military’s air force base at Nagurskoye, Russia, than Iqaluit is to Ottawa or Toronto is to Winnipeg»

Документ не раз прибегает к сравнительным конструкциям, в основном для подчеркивания близости России как дестабилизирующей силы, а также для закрепления особого положения Канады в рамках Арктического региона.

Однако в отличие от Соединенных Штатов, имеющих общую границу с Россией и таким образом находящихся в непосредственном контакте с постепенно нарастающей «милитаризацией», канадские сравнения выглядят более надуманными. Так, отмеченное в цитате расстояние между двумя военными базами составляет около 1800 километров. От Икалуита до Оттавы – около 2000 км, в то время как от Торонто до Виннипега – не более 1550 километров. Таким образом, в реальности, сравнения не достигают задуманного эффекта, а иногда просто являются ошибочными.

Две страны действительно «соседи по Арктике» и находятся в относительной географической близости друг от друга. Однако такая постановка вопроса направлена только на раздувание «угрозы», исходящей от Москвы.

В то же время, побочно исходящее из этих цифр акцентирование масштаба Канады, а также её территорий (а значит и береговой линии) в Арктике, еще раз определяет не только её близость к России, но и её важность для НАТО.

Рисунок2.png

Залив Фробишер, Нунавут. Фото – THE CANADIAN PRESS/Sean Kilpatrick

3) «In 2022, Canada was the first country to ratify the accessions of Finland and Sweden to NATO»

В документе не раз подчеркивается, что Канада первой из стран альянса ратифицировала заявки на вступление Финляндии и Швеции. Такой акцент впервые встречается в стратегическом документе, выпущенным Оттавой, однако в первую очередь из-за того, что расширение НАТО произошло относительно недавно.

Большое внимание авторов к тривиальной детали необходимо поставить в общий контекст отношений по линии Канада-НАТО. Планы по повышению военного бюджета были официально закреплены еще в обновленной оборонной стратегии в апреле 2024 года, однако даже такое «значительное» повышение не сможет поставить Канаду в число стран, соответствующих стандарту альянса.

Негативное отношение к НАТО как к «устаревшей организации», а также требования к государствам-членам повысить расходы на оборону, были отличительными чертами первой администрации Д. Трампа. Учитывая тенденцию на сохранение особого отношения будущего президента США к обязательству стран по критериям альянса и к НАТО в целом, в подготовке к 20 января, Канада стремится отмечать её вклад в организацию, в том числе в рамках формулировок.

4) «Arctic states and Permanent Participants are working at the expert and scientific level to advance important projects on climate change and biodiversity, emergency prevention and preparedness and sustainable development. These projects, along with the other work of the Arctic Council, are helping to drive meaningful change for people who live across the Arctic»

Оттава упоминает Россию более 50 раз, в негативном контексте и использует обвинительную риторику. В относительно нейтральном свете была Россия была отмечена в рамках параграфов про морское право и работы Комиссии по границам континентального шельфа.

В то же время документ отдельно подчеркивает возобновление деятельности рабочих групп Арктического совета. Однако говоря о положительных примерах взаимодействия коллективного Запада с Москвой, канадский документ прибегает к обобщениям, отказываясь от дополнительного перечисления стран-участников. Мысленно уточнив текст внешней политики, мы можем распространить заслугу за «значимые изменения для людей, живущих в арктическом регионе» в канадской трактовке и на Россию.

5) «Arctic states also meet in other regional and international forums that contribute to upholding the rules-based international order, including the Arctic Coast Guard Forum and the Central Arctic Ocean Fisheries Agreement»

Документ, подобно арктической политике 2019 года, делает упор на поддержку «порядка, основанного на правилах». В этой связи авторы выделяют Арктический форум береговых охран (Форум) и Соглашение о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана (Соглашение).

Понятие «порядка» у коллективного Запада и России расходится, однако в приведенных двух примерах форумов (по мнению канадцев «вносящих вклад» в этот «порядок»), до сих пор в определенной степени существует Москва.

Так, в мае 2024 года Россия приняла участие в рамках онлайн учений Рабочей группы по предупреждению, готовности и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые в основном проходят во взаимодействии с Форумом. Кроме того, мы остаемся привержены Соглашению как одна из десяти сторон-подписантов.

Степень участия Москвы в этих двух форматах остается максимально ограниченной, однако оба примера так или иначе включают Россию – в отличие от многих других вариантов взаимодействия в Арктике на данный момент. В какой степени именно эти примеры были выбраны в качестве иллюстрации «порядка» из-за участия в них России представляет более глубокий исследовательский вопрос.

6) «In September 2024, Canada launched negotiations with the United States to resolve the 2 countries’ long-standing maritime boundary dispute in the Beaufort Sea. In December 2023, the United States published the outer limits of its extended continental shelf in the western Arctic Ocean. This announcement offers an opportunity for Canada to renew negotiations with the United States regarding the overlap of the countries’ respective continental shelves. These discussions are expected to begin in late 2024»

Нововведением внешней политики стали намерения на быстрое и окончательное урегулирование правовых конфликтов с США в отношении моря Бофорта и границ континентального шельфа. Пересекающиеся претензии на границы на этих направлениях стали предметом многолетних разногласий, которые проявлялись в перекрестных дипломатических нотах и заявлениях внешнеполитических ведомств в 2005, 2006, 2008, 2016 и 2017 годах (последний раз при администрации Д. Трампа).

Одностороннее расширение континентального шельфа Вашингтоном в конце 2023 года включило в себя большую часть дна моря Бофорта, на которую претендует Канада, однако это не привело к углублению конфликта. Президентство Дж. Байдена ознаменовалось развитием сотрудничества и уходом от предыдущих противоречий. Конец 2024 года как срок для начала дискуссий, упомянутые во внешней политике, возможно предупреждает приход 47-го президента и теоретическое возобновление обвинительной риторики в сторону Канады на этом направлении, подобно той, которую использовала прошлая администрация Трампа в 2019 году.

7) «While Canada is pleased to engage with Indo-Pacific states [Южная Корея и Япония] making positive contributions in the Arctic according to the principles for engagement with non-Arctic states, Canada will closely scrutinize activities of states whose ambitions or activities are potentially counter to Canadian values, interests or objectives in the region»

Согласно индексу морской деятельности, разработанному ИМЭМО РАН, в первые 25 стран по морской силе входят Китай, Индонезия, Сингапур, Филиппины, а также Япония и Южная Корея. Государства с самым крупным торговым флотом, расположенные на тихоокеанском побережье естественным образом заинтересованы в новых маршрутах на севере. Документ подчеркивает суверенитет Канады и приверженность её толкованию морского права в арктических водах. Причем, авторы скептически относятся не только к китайским амбициям, но и к союзникам по НАТО Южной Корее и Японии, открыто их упоминая.

Подобные опасения о влиянии неарктических государств на судоходство в рамках российской Арктики в целом и СМП в частности поднимаются и в отечественном научном сообществе.

Рисунок3.png

Канадская Береговая охрана, Нунавут. Фото – The Canadian Press

8) «The rules-based international order in the Arctic is the sum of international rules, norms and institutions that govern international affairs there»

В качестве дополнения, документ дает свое толкование «порядку, основанному на правилах в Арктике», которое используется более десяти раз в ключевых параграфах внешней политики. Оно сводится к «кольцевому определению» – авторы не представляют развернутых комментариев по поводу самих «международных правил» в регионе. В тексте, однако, Канада не раз отмечает верховенство Конвенции ООН по морскому праву, а также сохранение духа Илулиссатской декларации, что противоречит другим тезисам страны об увеличении оборонного присутствия и разрешении правовых конфликтов с США.

9) «“Below-threshold conflict” refers to competitive interaction between states that falls short of traditional armed conflict but goes beyond normal peaceful relations. Such conflict involves actions that are coercive and aggressive <…>. These actions could include: information warfare; cyberattacks and espionage; economic coercion; political interference and election meddling; the use of proxy forces or paramilitary groups; or “lawfare” and exploiting legal ambiguities»

Кроме того, Оттава более агрессивно, по сравнению с недавними американскими документами, определяет сложившиеся отношения с Россией в регионе, регулярно описывая действия Москвы как «конфликт не переходящий порог» или, фактически, гибридную войну. Причем, в этом определении авторы документа представили достаточно подробный список методов ведения конфликта такого типа, подразумевая, что каждый из них реализуется Россией в регионе.

Неакцентированные противоречия

На первый взгляд неакцентированные части внешней политики, которые не представляют основные направления документа, дополняют отношение Канады к региону, а также лучше освещают поиск роли североамериканской державы в международном взаимодействии в Арктике. Детальное рассмотрение открывает определенные противоречия в заявлениях авторов. В частности, отношение к России остается предельно отрицательным, в отдельных моментах риторика более «агрессивная», чем раньше. В то же время канадцы выделяют направления сотрудничества, где до сих пор возможен или идет диалог с Москвой, а также фактически разделяют многие наши позиции по поводу отношения к арктическому региону в целом.

Поделиться статьей

Прошедший опрос

  1. Какие угрозы для окружающей среды, на ваш взгляд, являются наиболее важными для России сегодня? Отметьте не более трех пунктов
    Увеличение количества мусора  
     228 (66.67%)
    Вырубка лесов  
     214 (62.57%)
    Загрязнение воды  
     186 (54.39%)
    Загрязнение воздуха  
     153 (44.74%)
    Проблема захоронения ядерных отходов  
     106 (30.99%)
    Истощение полезных ископаемых  
     90 (26.32%)
    Глобальное потепление  
     83 (24.27%)
    Сокращение биоразнообразия  
     77 (22.51%)
    Звуковое загрязнение  
     25 (7.31%)
 
Социальная сеть запрещена в РФ
Социальная сеть запрещена в РФ
Бизнесу
Исследователям
Учащимся