Изменения трансатлантического экономического сотрудничества в сфере либерализации торговли после провала ТТИП

На приход Дж. Байдена возлагались надежды на углубление трансатлантического партнерства, однако в контексте торговой политики по отношению к Европе они скорее не оправдались: в значительной степени проводимый Дж. Байденом курс по содержанию стал продолжением политики Д. Трампа, в которой европейское направление не было приоритетным. Заинтересованность США в либерализации торговли с Европой ослабла по истечению президентского срока Б. Обамы, сделавшего попытку сформировать евроатлантическую зону свободной торговли. В рамках Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП) предполагалось не просто устранить тарифные ограничения, а достичь «всеобъемлющей либерализации» (англ. comprehensive liberalization), подразумевающей устранение нетарифных ограничений (таких как дублирование регулятивных процедур, различия в стандартах, квотирование и др.), что должно было привести к увеличению товарооборота и созданию рабочих мест. Помимо экономического, ему придавалось геополитическое значение: в условиях затягивания Дохийского раунда ВТО, установленные в двухстороннем порядке стандарты могли бы претендовать на мировые, поскольку на момент ведения переговоров о создании ТТИП на долю двухсторонней торговли ЕС и США приходилось около половины мирового ВВП и 30% мировой торговли. Это было особенно выгодно США в условиях усиления экономических позиций Китая, которому также пришлось бы присоединиться к установленным стандартам, поскольку и США, и ЕС были его крупнейшими партнерами. Сам переговорный процесс был разделен на 3 блока: доступ к рынку, сотрудничество по вопросам нормативного регулирования и правила. Причем сложности возникали в каждой из сфер. Точку же в переговорах по созданию ТТИП поставил приход в Белый дом Д. Трампа, который заявил о намерении сотрудничать в двухстороннем формате, а не в рамках торговых соглашений, над которыми работала предыдущая администрация. Однако и с приходом Дж. Байдена переговоры перезапущены не были.

Источник: РИА Новости

Почему с приходом Дж. Байдена переговоры не были перезапущены?

Со стороны США основная причина, почему попытка возобновить работу над углублением либерализации не была предпринята, кроется в протекционистском курсе, продолженном Дж. Байденом. Прогнозы, что торговая политика демократов будет мало отличаться от республиканской, делались еще до прихода текущего президента. Данное предположение опиралось на опыт преодоления кризиса 2008 г., когда Дж. Байден занимал должность вице-президента. Тогда первоначальной задачей для Б. Обамы и его администрации стала поддержка местных производителей в рамках политики «Покупай американское» (англ. Buy American), которая нашла отражение в Акте о восстановлении и реинвестировании Америки 2009 г. (англ. American Recovery and Reinvestment Act of 2009). Оказавшись в условиях кризиса, вызванного COVID-19, Дж. Байден вновь обратился к данной политике. Так, в первой половине его правления с целью повышения конкурентоспособности американских компаний были приняты Закон об инвестициях в инфраструктуру и рабочих местах (англ. Infrastructure Investment and Jobs Act), Закон о чипах и науке (англ. Chips and Science Act) и Закон о снижении инфляции 2022 г. (англ. Inflation Reduction Act of 2022). Последний первоначально носил откровенно дискриминационный характер по отношению к европейским товарам, поскольку преимущества получали лишь члены Североамериканской зоны свободной торговли. От прихода демократов ожидали отмены принятых предыдущей администрацией протекционистских мер в отношении Европы, но ограничения были сняты лишь частично. Так, тарифные ограничения на сталь и алюминий были заменены квотами, превышение которых ведет к обложению пошлинами, введёнными ранее. И хотя политическая напряженность была снята, экономически ЕС продолжил нести убытки. Таким образом, проводимая США политика свидетельствует о нежелании углублять евроатлантическое экономическое сотрудничество. В данных условиях (учитывая, что перечисленные протекционистские меры были приняты Дж. Байденом в начале его президентского срока) возрождения ТТИП не стоило ожидать. На фоне сложностей, возникших еще на этапе переговоров (неспособность согласовать устранение таможенных барьеров в болезненном для ЕС сельскохозяйственном секторе, невозможность согласования регулирования таким образом, чтобы оно отвечало изначально заявленным целям, и, как следствие, невозможность согласования стандартов, а также политическая и общественная оппозиция) американский протекционизм стал бы лишь отягощающим фактором и предметом новых споров.

Говоря о европейской стороне вопроса заключения ТТИП, стоит более подробно остановиться на политической и общественной оппозиции. В 2019 г. выборы в Европарламент продемонстрировали поляризацию взглядов жителей ЕС, выразившуюся в усилении левых и зеленых на одном фланге и правых на другом. Это, соответственно, сопровождалось потерей сторонников мейнстримных партий (которые были с некоторыми исключениями основными сторонниками заключения ТТИП) и, как следствие, сложностями с проведением прежнего курса. Однако поляризация поставила перед ЕС более важный вопрос, нежели экономическая интеграция с США: как будет развиваться интеграция в самой Европе? Не решив его, нельзя говорить о заключении столь амбициозного соглашения как ТТИП, так как для его реализации необходимо углубление интеграции внутри ЕС. Зачастую полемика о положениях ТТИП – демонстрация неудовлетворенности реализацией европейского проекта как со стороны евроскептиков, критикующих положения ТТИП, так и со стороны приверженцев европейской интеграции, для которых ТТИП стало возможностью увеличить число вопросов, попадающих в ведение ЕС. В качестве примера можно привести довольно громкие дискуссии об урегулировании споров между инвесторами и государствами (ISDS), когда было предложено использовать международный арбитраж как независимую инстанцию. Европейские сторонники системы международного арбитража, выдвигая в качестве аргументов единообразие внутреннего рынка и упрощение процедуры взаимодействия сторон, сталкивались с более весомыми доводами оппозиции: неудачный опыт разрешения споров в рамках ISDS других стран, угроза суверенитету европейских государств со стороны крупных корпораций, вызвавшая особое опасение у европейского общества. Попытка экономически обосновать использование ISDS лишь породила новую волну критики со стороны «зеленых», но уже относительно формата переговоров: они обвиняли правительства в том, что они не учитывают мнение общественности. Это возвращает к дискуссиям о дефиците демократии в ЕС. Интеграционное строительство происходило без привлечения общественности и, более того, в закрытом формате на уровне правительств. Аналогичная ситуация произошла и в ходе переговоров по ТТИП, что стало дополнительным пунктом для критики: экономисты рассматривали данный формат как политический ход, поскольку идея создания ТТИП была недостаточно подкреплена расчетами, что вынуждало стороны вести переговоры конфиденциально, а мелкий и средний бизнес, не зная деталей переговоров, опасались разорения, не выдержав конкуренции после открытия рынка. Кроме того, европейскую общественность беспокоил вопрос потенциального снижения стандартов, так как стороны не заявляли о конкретном способе углубления сотрудничества в области регулирования, а в случае гармонизации стандартов (что изначально предполагалось) для достижения консенсуса им пришлось бы пойти на уступки. Тут особое беспокойство вызывал пищевой сектор, нормы в области экологии и защиты прав потребителя, где европейские стандарты в сравнении с американскими были достаточно высокими (впоследствии невозможность согласования регулирования в данных сферах стала одной из причин неудачи переговоров в целом). Следовательно, серьезных попыток для возобновления переговоров о ТТИП не было сделано, так как для успешного решения вопросов, которые затормозили переговорный процесс, Европа должна выступить с единой позицией, а в условиях усилившейся поляризации взглядов сделать это было бы маловероятно в независимости от курса, проводимого США.

Совет по торговле и технологиям – лучшем чем ничего, но зачем?

Окончательно надежды на ТТИП разрушил заключенный между ЕС и США Совет по торговле и технологиям (англ. EU-US Trade and Technology Council). В большей степени это инициатива, продвинутая США, так как, во-первых, она продемонстрировала смягчение внешнеполитического курса по отношению к союзнику и партнеру, а во-вторых, затрагивает исключительно те сферы сотрудничества, которые отвечают интересам США: экспортный контроль товаров двойного назначения, сотрудничество в области проверки инвестиций, надежные цепочки поставок (особенно в отношении полупроводников), технологические стандарты, включая сотрудничество в области искусственного интеллекта, и сотрудничество в области глобальных торговых вызовов. Фактически эти положения являются ключевыми в политике самих США. Так, экспортный контроль – направление, в значительной степени нацеленное на «сдерживание» внешних игроков в интересах США. В условиях, когда для администрации Дж. Байдена первостепенно восстановление конкурентоспособности производственного сектора, вопрос инвестиций также становится особо актуальным. Поэтому США заинтересованы в обмене опытом с ЕС по вопросам эффективного анализа инвестиционных потоков, в том числе потому, что средства, инвестированные США в свои компании, не всегда расходуются эффективно. В отношении же производственного сектора администрация президента сделала ставку на полупроводниковую промышленность, производство определенного типа аккумуляторных батарей и добычу определенных категорий полезных ископаемых, в том числе с целью снизить зависимость от КНР. В условиях несоответствия предложения спросу на полупроводники на мировом рынке, данный товар становится стратегически важным, а потому США необходимо обеспечить лидерство. Союз с ЕС по данному вопросу нацелен на сохранение лидирующих позиций на рынке и выстраивание более надежных торговых цепочек. В условиях, когда искусственный интеллект также приобретает стратегическое значение, сотрудничество в данной области становится не менее важным, а согласование стандартов способно снизить стоимость конечного продукта, в том числе за счет сокращения транзакционных издержек. В целом данный пункт соответствует прежним тенденциям, когда согласование стандартов между Европой и США происходило в сферах новых технологий, не успевших закрепиться в национальных законодательствах, способных препятствовать кооперации. Сотрудничество в области глобальных торговых вызовов – очередная попытка углубить положения, достигнутые в рамках ВТО, в двухстороннем порядке. Похожие цели ставились и в предыдущих двухсторонних соглашениях (таких как Трансатлантическая декларация об отношениях Европейских сообществ и США (англ. Transatlantic Declaration on EC-US Relations), Новая Трансатлантическая Повестка (англ. The New Transatlantic Agenda) и Трансатлантическое экономическое партнерство (англ. The Transatlantic Economic Partnership). Они были направлены на углубление либерализации, однако, судя по спорам между США и ЕС, которые в самом ВТО и рассматриваются, либерализация не являлась всеобъемлющей и носила избирательный характер. Много вероятно, что и деятельность в рамках данного Совета не станет исключением, учитывая изначально ограниченное число сфер сотрудничества.

В целом ожидания от совместной деятельности в рамках Совета невелики, поскольку никаких обязательств стороны на себя не берут. Он выполняет функцию площадки для обмена мнениями и опытом, причем в довольно ограниченных областях. Оценивая динамику заключения двухсторонних соглашений, можно говорить о деградации трансатлантического экономического сотрудничества в сфере либерализации, пиком которого был период правления Б. Обамы, поскольку именно тогда была сделана серьезная попытка перейти от постановки целей по устранению тарифных и нетарифных ограничений к их воплощению, что и породило переговоры о ТТИП. Совет же по торговле и технологиям – возвращение к формату обсуждений без принятия каких-либо значимых решений, что характерно для двухсторонних экономических соглашений до 2007 г. В рамках Совета динамику работе по углублению сотрудничества в области стандартов могла бы придать военная повестка в связи с украинскими кризисом, поскольку, будучи основными поставщиками военной помощи Украине, без согласования совместного регулирования в военной сфере США и ЕС оказываются малоэффективны. Однако в условиях, когда будущее американского внешнеполитического курса в условиях президентских выборов непредсказуемо, говорить об углублении сотрудничества в данной сфере преждевременно. В случае победы Д. Трампа, вероятно, что военная помощь Украине не будет на повестке дня, а потому начинания по гармонизации регулирования в военной сфере с ЕС пока бессмысленны. Если говорить относительно самого существования Совета, то его официальное устранение в случае победы республиканцев маловероятно, поскольку деятельность в нем является мало к чему обязующей, однако снижение активности вполне возможно.

Таким образом, Совет по торговле и технологиям - в значительной степени политический шаг для демонстрации смягчения курса США по отношению к Европе, который на практике не имеет отношения к либерализации торговли, хотя часть задач, которые в рамках Совета поставили США и ЕС, преследуют именно эту цель. Его практический потенциал будет реализован только в том случае, если это будет выгодно обеим сторонам, поскольку фактически его решения не являются обязательными к исполнению. В сравнении с ТТИП – это довольно скромный формат сотрудничества, поскольку в отличие от Партнерства не предполагается передача даже части полномочий на наднациональный уровень, а сферы сотрудничества ограничены. Исходя из этого, динамика по углублению экономической интеграции между США и ЕС после провала переговоров о ТТИП пошла на спад, и на текущий момент пока нет факторов, способных привести к положительным изменениям в этой динамике.