«Адские санкции» против России: почему DASKAA раскритикован юристами Госдепа?

У американских конгрессменов есть два варианта действий относительно законопроекта «об адских санкциях». Первый – положить DASKAA под сукно и постепенно забыть о нём. Тем более что по документу есть расхождения и в самом Конгрессе. Второй – продолжать работу над ним с учётом того, что проработка предложений со стороны исполнительной власти потребует значительного времени и сил. Этот вариант может оказаться востребованным, в случае если в российско-американских отношениях произойдёт очередной кризис, сравнимый с событиями на Украине, делом о вмешательстве в выборы или отравлением Скрипалей.

У американских конгрессменов есть два варианта действий относительно законопроекта «об адских санкциях». Первый – положить DASKAA под сукно и постепенно забыть о нём. Тем более что по документу есть расхождения и в самом Конгрессе. Второй – продолжать работу над ним с учётом того, что проработка предложений со стороны исполнительной власти потребует значительного времени и сил. Этот вариант может оказаться востребованным, в случае если в российско-американских отношениях произойдёт очередной кризис, сравнимый с событиями на Украине, делом о вмешательстве в выборы или отравлением Скрипалей.

Законопроект DASKAA (Defending American Security from Kremlin Aggression Act) вновь привлёк к себе пристальное внимание. Его одобрил Комитет Сената США по международным отношениям. В теории законопроект «об адских санкциях» может в будущем стать законом. В реальности для этого есть целый ряд препятствий. Среди них – возражения со стороны исполнительной власти относительно целесообразности новых ограничений. Они несут риски для американского и международного бизнеса, чреваты издержками для отношений с союзниками, а также дублируют целый ряд уже существующих норм. Это не означает фундаментальных расхождений Конгресса и администрации по России. Однако законодателям, по всей видимости, придётся серьёзно пересмотреть документ. В случае сохранения российско-американских отношений на текущем уровне и отсутствия новых кризисов его последующее обсуждение может затянуться на неопределённый срок.

С 2014 года конгрессмены вынесли на обсуждение огромное число законодательных инициатив по России. Только в 2019 году их количество перевалило за две сотни. Подавляющее большинство никогда не дойдёт до стадии законов. Столь же подавляющее большинство оказывает нулевое влияние на рыночную динамику и ожидания инвесторов. Однако законопроект DASKAA выделяется на общем фоне. Он предполагает наиболее жёсткие санкции против России и охватывает практически все проблемные направления российско-американских отношений: украинский вопрос, вмешательство в выборы, Ближний Восток, «химические» инциденты и другие.

Своей всеохватностью он отличается, например, от законопроекта DETER, который касается исключительно тематики вмешательства. Ажиотаж вокруг законопроекта подстёгивали и ожидания результатов расследования специального прокурора Роберта Мюллера. Первая редакция законопроекта появилась летом 2018 года и вызвала заметную реакцию рынков. В феврале 2019 года была внесена новая версия. Беспокойство участников рынка было вполне обоснованным. Санкции против российского финансового и энергетического секторов могли быть существенно расширены, перейдя из разряда относительно терпимых секторальных ограничений в категорию прямых запретов на инвестиции и «блокирование» крупных российских банков, энергетических, судостроительных и иных компаний. В документе содержались и другие радикальные предложения. В их числе и требование к Государственному департаменту дать заключение о том, является или не является Россия «государством – спонсором терроризма». Такой статус автоматически подразумевает ещё больший объём ограничений.

После того, как законопроект получил одобрение в сенатском комитете по международным делам, свою позицию высказали представители исполнительной власти. В письме главы Правового управления Государственного департамента США Мери Тейлор на имя главы сенатского комитета Джеймса Риша от 17 декабря 2019 года документ был подвергнут критике. Хотя письмо носит неформальный характер, оно содержит в себе целый ряд существенных замечаний.

• Прежде всего, законопроект считается избыточным. В руках исполнительной власти уже сосредоточен весь необходимый набор нормативных актов для использования санкций против России. В их числе – ряд законодательных актов (CAATSA, UFSA, SSIDES), а также набор исполнительных указов президента США (13660, 13661, 13662, 13685, 13694 и 13848). Администрация и так ведёт жёсткую и наступательную политику санкций против России.

• Целый ряд положений DASKAA являются обязательными для исполнения Администрацией. Это лишает исполнительную власть гибкости в применении санкций, возможности усиливать или, наоборот, уменьшать давление с учётом тех или иных обстоятельств. В отсутствие гибкости существенно возрастает нагрузка на профильные ведомства, которые вынуждены будут отвлекать силы и ресурсы от других важных направлений. Законопроект содержит в себе большое число требований по отчётам, которые должны предоставлять профильные ведомства исполнительной власти, что также чревато избыточной нагрузкой. Кроме того, некоторые положения DASKAA противоречат Конституции США в отношении полномочий президента и исполнительной власти.

• Предлагаемые меры против российского энергетического и финансового секторов, а также обязательств российского суверенного долга чреваты существенными последствиями для международных рынков. Они могут нанести вред как самим американцам, так и многочисленным партнёрам России в Европе. То же касается и российского судостроительного сектора. (После Керченского инцидента Минфин США оперативно ввёл санкции против восьми российских судостроительных предприятий и шести физических лиц, опираясь на уже существующие исполнительные указы президента. Причём санкции не были отменены даже после того, как украинские моряки, корабли и судно были возвращены Украине. Данный прецедент вполне вписывается в аргументацию Правового управления).

• Крупный экономический ущерб, нанесённый союзникам США от введения новых санкций против России, существенно подорвёт единство санкционной коалиции и согласованность мер США и ЕС в применении ограничений. (Тем более что в действиях США и ЕС уже наметился заметный дисбаланс. С конца 2016 года американцы предпринимают более агрессивные меры против России в сравнении с ЕС. Сигналом можно считать и дискуссию по санкциям против проекта «Северный поток – 2». Инициатива вызвала возражения со стороны Германии. Принятый Конгрессом итоговый пакет мер против проекта носит скорее символический характер).

• Законопроект требует более нюансированных и точных формулировок с тем, чтобы избежать ошибочных решений по тем или иным физических лицам или организациям. Применение санкций должно носить обоснованный характер и опираться на проверенные факты. Размытые формулировки и положения, тем более носящие обязательный характер для исполнительной власти, осложнят её работу.

• Требование Государственному департаменту классифицировать или не классифицировать Россию в качестве «государства – спонсора терроризма» также избыточно. Столь же избыточны предложения по ограничению российских полномочий в Интерполе.

Письмо Мери Тейлор представляет собой наиболее нюансированный с правовой точки зрения анализ слабых сторон DASKAA. Однако оно не должно восприниматься как сигнал о расхождении позиций Конгресса и Администрации по России. В письме ясно и недвусмысленно указывается на то, что Администрация привержена курсу на сдерживание «российской агрессии». Расхождения касаются больше целесообразности применения тех или иных инструментов с учётом возможных издержек и ограниченных ресурсов.

По всей видимости, у конгрессменов остаётся два варианта действий. Первый – положить DASKAA под сукно и постепенно забыть о нём. Тем более что по документу есть расхождения и в самом Конгрессе. Второй – продолжать работу над документом с учётом того, что проработка предложений со стороны исполнительной власти потребует значительного времени и сил. Эти предложения необязательны, но игнорировать их тоже нельзя, ведь они носят прагматичный, а не политический характер. Также большой вопрос в том, стоит ли конгрессменам тратить свой политический капитал на продвижение законопроекта, который требует столь значительного числа правок. Притом что российская тема в последнее время в целом утратила былую остроту. Второй вариант окажется востребованным в том случае, если в российско-американских отношениях произойдёт очередной кризис, сравнимый с событиями на Украине, делом о вмешательстве в выборы или отравлением Скрипалей.