Отношения ЕС — ЕАЭС в 2015–2018 гг.: застой общеевропейской интеграции

К концу 2018 г. ситуация в отношениях ЕС и ЕАЭС не стала менее тупиковой по сравнению с 2015 г., она лишь осложнилась появлением китайской и ЕСовской евразийских инициатив, а также внутренними кризисами и нестабильностями внутри ЕС и ЕАЭС. Представляется, что сейчас существует три сценария развития событий:

Первый — сотрудничество. ЕС и ЕАЭС официально или неофициально начинают проводить консультации о возможных путях сотрудничества двух интеграций.

Второй — конфронтация. ЕС и ЕАЭС резко усиливают борьбу на пространстве «общего соседства». Например, ЕС пытается воздействовать на гражданское общество в Беларуси и Армении, а ЕАЭС использует сильные пророссийские настроения в Молдове.

Третий — застой. ЕС и ЕАЭС не проводят никаких активных действий, сосредотачиваются на внутренних проблемах и откладывают вопросы о взаимодействии двух интеграций по крайней мере до разрешения украинского кризиса.

Хотя третий вариант является самым вероятным, рекомендации хотелось бы дать для исполнения первого варианта. На наш взгляд, преградами к нему являются те же проблемы, которые лежат в основе формирования негативного взаимовосприятия. ЕС должен отказаться от восприятия ЕАЭС как российской попытки возродить геополитическую гегемонию на постсоветском пространстве; вместо этого евразийская интеграция в ее нынешнем виде должна восприниматься ЕС как путь к общеевропейскому объединению. Россия, в свою очередь, должна расстаться с целью добиться равенства с ЕС в вопросах сопряжения двух интеграций. Объективные показатели функционирования экономики и институтов показывают, что Россия, в составе ЕАЭС или отдельно, в любом случае будет больше реципиентом норм и стандартов, чем их соавтором. Конструктивный подход, основанный на реальных возможностях двух сторон, может положить конец тупику не только в отношениях ЕС и ЕАЭС, но и на всем европейском континенте в целом.

Одним из подходов к систематизации отношений между Россией и ЕС является выделение структурных уровней анализа — личного, регионального, национального и наднационального. В данной статье мы рассмотрим развитие отношений России и ЕС в сфере наднационального, а именно в связке ЕС — ЕАЭС, на протяжении 2015–2018 гг. В фокусе нашего анализа будут находиться внутренние и внешние факторы по отношению к каждому интеграционному объединению, определяющие их позицию по отношению друг к другу. Далее мы обратимся к общему состоянию и динамике отношений, вытекающим из взаимного позиционирования блоков, а в завершение рассмотрим возможные сценарии дальнейшего развития событий и дадим рекомендации.

Структурные факторы во взаимоотношениях ЕС–ЕАЭС

Андрей Кортунов:
Непредвиденная Европа

Уже в начале 2000-х гг. на экспертном уровне — и среди тех, кто верит в евразийскую интеграцию, и среди тех, кто скептически к ней относится — сложился и укрепился консенсус, что любое экономическое объединение на постсоветском пространстве не будет являться самодостаточным и не сможет стать полюсом в складывающейся геоэкономической конфигурации мира. Причина довольно проста — демографические, экономические, организационные ресурсы, имеющиеся в наличии у постсоветских стран, недостаточны для формирования отдельного полюса экономического развития. Из этого сформировалась убежденность в неизбежности интеграции России, а за ней — и других постсоветских стран в общеевропейское экономическое пространство.

Однако Россия и ЕС изначально по-разному видели такую интеграцию. Если ЕС ставил своей задачей постепенно распространить «все, кроме институтов» на постсоветские страны, то Россия видела себя в качестве равного партнера, который не просто перенимает стандарты ЕС, но и участвует в выработке новых, компромиссных, совместных правил и стандартов. При этом если ЕС собирался экспортировать не только экономические стандарты, но и социально-культурные и политические нормы, то для России политический уклад и социально-культурные нормы организации общества должны были оставаться вне переговоров.

Поэтому со второй половины 2000-х гг. попытки России интегрировать постсоветское пространство уже имели основной целью не только и не столько сохранение былых экономических связей и своего геополитического влияния, сколько создание такой институциональной структуры, которая могла бы стать равным в правах с ЕС полюсом Большой Европы. Иными словами, основной целью евразийской интеграции, начиная с создания в 2007 г. Таможенного союза, на наш взгляд, было улучшение переговорных позиций постсоветских стран, в первую очередь России, в будущих переговорах об экономической интеграции с Европейским союзом с помощью создания симметричной организации. Это различие в подходах к формированию общеевропейского пространства является первым и основным фактором, определяющим взаимное позиционирование ЕАЭС, выросшего из Таможенного союза, и ЕС в 2015–2018 гг.

Вторым фактором является соперничество между ЕС и ЕАЭС/Таможенным союзом за вовлечение в свой интеграционный блок стран «общего соседства»: Беларуси, Украины, Молдовы, Грузии, Армении и Азербайджана. Суть противоречий на этом пространстве вытекает именно из вышеописанного различия в подходах к формированию общеевропейского интеграционного объединения.

Европейский союз, в свете двух неудачных попыток экспортировать свои экономические стандарты, модель управления и организации общества в Россию через «дорожные карты» и «партнерство для модернизации», занялся их постепенным продвижением на Восток. Идея ЕС, на наш взгляд, заключалась в том, чтобы «окружить» Россию модернизированными по образу и подобию ЕС странами и вынудить ее в среднесрочной перспективе играть (то есть интегрироваться) по правилам ЕС. Если же такая стратегия не сработает по максимуму, по крайней мере ЕС будет в какой-то степени защищен от непредсказуемой России «поясом безопасности» из стабильных стран. Если следовать этой логике, то программа Восточного партнерства представляется одним из этапов общеевропейского объединения под эгидой ЕС.

Что касается России, то ее целью было вовлечение в свою интеграцию как можно большего числа стран именно в краткосрочной перспективе для улучшения своей позиции в будущих переговорах и во избежание нормативной изоляции. В представлении лидеров России не только экономическая, но и социально-политическая односторонняя экспансия норм в Россию из ЕС была бы неизбежной, если бы последнему удалось распространить свои нормы на большинство стран «общего соседства». Такая логика заставила Россию жестко давить на лидеров стран «общего соседства», часто не считаясь ни с политическими рисками, ни с экономической рациональностью.

Диана Айвазян:
ОЧЭС функционирует на стыке ЕАЭС и Евросоюза

Различия в целях отлично иллюстрируются различиями в способах борьбы — ЕС использовал принцип позитивной политической обусловленности и настаивал на долгосрочных болезненных реформах; в то время как Россия чаще всего применяла негативную политическую обусловленность, доходящую до шантажа и прямого принуждения, и мало заботилась о глубокой проработке экономической базы вступления новых стран в ЕАЭС /Таможенный союз. При этом, в отсутствие четкой и открытой коммуникации со стороны России по дальнейшим перспективам ЕАЭС/Таможенного союза в плане сотрудничества с ЕС, лидеры стран «общего соседства» воспринимали подписание соглашений об Ассоциации с ЕС и вступление в ЕАЭС/Таможенный союз как два альтернативных и взаимоисключающих выбора долгосрочного развития своих стран. Но даже в этой ситуации некоторые из них руководствовались в первую очередь своими краткосрочными политическими и экономическими интересами и проблемами удержания власти, а не категориями стратегического планирования. Все эти обстоятельства привели к сильной поляризации обществ ряда стран «общего соседства», украинскому кризису и общему нарастанию политической напряженности, характеризующей период 2015–2018 гг.

Третьим структурным фактором в отношениях ЕС — ЕАЭС стало взаимовосприятие двух интеграций, сформировавшееся в конце 2000-х – начале 2010-х гг. Такое взаимовосприятие сформировалось во многом под влиянием двух вышеописанных факторов и отражает, скорее, недовольство действиями контрагента, чем реальную ситуацию.

Так, на фоне фактического отказа России импортировать ЕС-овские правила и практики в ЕС как на экспертном, так и на официальном уровне довольно быстро возобладало мнение, что Россия стремится устроить геополитический реванш на постсоветском пространстве и создать свой собственный полюс влияния в Европе и мире. В связи с этим в аналитических публикациях авторов из ЕС ЕАЭС и Таможенный союз рассматриваются почти исключительно как инструмент внешней политики России по отношению к странам «общего соседства» и постсоветского пространства в целом. И хотя при подобных размышлениях из виду часто упускается тот факт, что евразийская интеграция, как мы уже упоминали, не воспринимается практически никем в России как конечная цель, именно такое восприятие ЕАЭС лежит в основе политики ЕС по отношению к нему.

В России, в свою очередь, широко распространено представление, что ЕС несправедливо отказывается воспринимать Россию в качестве равного партнера и стремится в одностороннем порядке навязать ей и другим странам «общего соседства» свои экономические правила и нормы социального общежития. В связи с этим большинство российских исследований сосредоточены на анализе того, как добиться хотя бы декларативного равенства с ЕС и выступить соавтором общеевропейских норм, а не только их реципиентом. Вместе с тем Россия отдельно или в составе любой интеграции на постсоветском пространстве не является самодостаточным полюсом экономического развития и в значительной степени уступает по всем показателям Европейскому союзу. Кроме того, ни у кого, думаем, не вызывает сомнения и более высокая эффективность институтов ЕС, обеспечивающих социальную справедливость, верховенство права и соблюдение прав человека. По всем этим объективным показателям Россия не может претендовать на равную роль в переговорах с Европейским союзом. Однако именно такое стремление лежит в основе политики ЕАЭС по отношению к ЕС.

Отношения ЕС — ЕАЭС в 2015–2018 гг.

Три вышеописанных обстоятельства можно назвать структурными факторами, лежащими в основе взаимоотношений ЕС и ЕАЭС в целом и к 2015-му году определившими общую направленность их взаимного позиционирования.

Собственно, именно в 2015 г. договор о создании ЕАЭС официально вступил в силу, и объединение начало действовать. В соответствии со своим видением общеевропейского сотрудничества как ЕС-центричного, ЕС не признал ЕАЭС равной или хотя бы институционально симметричной структурой и c самого начала воздерживался от какого-либо официального взаимодействия с чиновниками Евразийского союза. ЕАЭС, в свою очередь, с самого начала стал добиваться такого признания со стороны ЕС. Это происходило и в рамках экспертного сообщества, и через контакты между официальными лицами стран-участниц данных объединений и сами чиновники ЕАЭС также неоднократно высказывали мысль о необходимости или даже неизбежности признания ЕАЭС со стороны ЕС. На этом фоне, несмотря на бушующий украинский кризис, состоявшуюся аннексию Крыма и войну на Донбассе, борьба за вовлечение стран «общего соседства» к моменту создания ЕАЭС уже пошла на спад. Молдова, Украина и Грузия подписали соглашения об Ассоциации с ЕС, Беларусь явилась одним из основателей ЕАЭС, а Армения под давлением России одним днем совершила резкий разворот в сторону последнего. Азербайджан продолжил придерживаться стратегии равноудаленности.

Таким образом, к формальному запуску ЕАЭС в начале 2015 г. на наднациональном структурном уровне отношений России и ЕС сложилась тупиковая ситуация. Россия запустила организацию, с помощью которой надеялась добиться равенства в организации общеевропейского пространства; ЕС эту организацию не признал и продолжил курс на укрепление сотрудничества со странами «общего соседства». Негативное и во многом ошибочное взаимовосприятие ЕС и ЕАЭС, подогреваемое огнем пропаганды на фоне украинского кризиса, только усиливало напряженность.

Общая динамика отношений ЕС — ЕАЭС в 2015–2018 гг. определялась описанными выше структурными факторами. Однако события и явления, происходившие в Европе и мире в этот период, также играли свою роль в развитии или, лучше сказать, стагнации отношений ЕС-ЕАЭС.

Андрей Кортунов:
Россия и Европейский cоюз: четыре сценария на будущее

Одним из самых важных тактических факторов в отношениях ЕС — ЕАЭС в 2015–2018 гг. явился украинский кризис. Однако воздействовал он на позиции сторон по-разному. Так, ЕС ввел санкции против России — движущего мотора ЕАЭС — и принял пять принципов построения отношений с Россией, фактически заблокировавших какие-либо значимые инициативы в области двусторонних отношений на всех структурных уровнях до разрешения украинского кризиса. Иными словами, на фоне украинского кризиса ЕС закрепил сдерживающе-выжидательную позицию по отношению к России, отказавшись даже от обсуждения возможного сотрудничества с ЕАЭС.

В связи с этим интересно, что на стратегическое видение ситуации на европейском континенте с российской стороны украинский кризис почти не повлиял. Многие российские эксперты и официальные лица предлагают рассматривать ситуацию в долгосрочной перспективе и закладывать техническую базу будущего сотрудничества между блоками уже сейчас. В этом контексте показательно, что подавляющее большинство серьезных и масштабных исследований и разработок по возможному сотрудничеству между ЕС и ЕАЭС в разных сферах финансируются исключительно либо ЕАЭС, либо Россией, в то время как публикации авторов из ЕС по этой тематике носят разрозненный и единичный характер.

На фоне полного отсутствия взаимодействия ЕС — ЕАЭС особый интерес для анализа представляют события, происходящие внутри данных блоков и косвенно влияющие на ситуацию в отношениях ЕС — ЕАЭС.

Что касается ЕС, то, помимо украинского кризиса, еще три процесса оказывают решающее влияние на политический процесс внутри ЕС и на выработку его внешнеполитической стратегии: президентство Д. Трампа, Брексит и миграционный кризис. Здесь не место подробно разбирать влияние каждого процесса на внутреннюю и внешнюю политику ЕС, но для целей исследования необходимо остановиться на одном общем выводе. Он состоит в том, что под воздействием этих факторов ЕС оказался в кризисе идентичности и постепенно лишается уверенности в том, что его модель политического устройства рано или поздно распространится на весь мир. Поскольку сама суть Европейского союза заключается в распространении его норм и ценностей, ответ брюссельской бюрократии на кризис может состоять только в поддержании или даже усилении своей деятельности по распространению норм ЕС на другие страны.

В краткосрочной перспективе данные тенденции вряд ли напрямую повлияют на отношения ЕС — ЕАЭС, но в среднесрочной и долгосрочной — могут оказать влияние на восточную политику Союза. Если сейчас нормативная сила ЕС больше сосредоточена на западно-балканском направлении, то в среднесрочной перспективе фокус может переместиться на страны Восточного партнерства и даже Россию. При сохранении нынешней конфигурации взаимоотношений это может привести к дальнейшей эскалации ситуации на постсоветском пространстве. В то же время, хотя ЕС и оформился окончательно как отдельный и самостоятельный актор международных отношений, отделившись по многим пунктам международной повестки от «коллективного Запада», внутреннее единство и общий консенсус по ключевым вопросам внутренней и внешней политики странам ЕС становится удержать все сложнее. Поэтому с уверенностью утверждать, какой будет политика ЕС по отношению к России, странам «общего соседства» и ЕАЭС достаточно сложно.

Явления и процессы, наблюдаемые внутри ЕАЭС, оказывают более прямое влияние на отношения ЕС — ЕАЭС. Это происходит потому, что ЕС наблюдает за тем, как происходит выстраивание евразийской интеграции и во многом на основании внутренних экономических, политических и институциональных процессов в ЕАЭС определяет свое отношение к нему.

C экономической точки зрения ЕАЭС на протяжении четырех лет показывал смешанную динамику. Если в первые два года товарооборот падал, то в последние два — он растет. Безусловно, на такую динамику оказали решающее влияние санкции ЕС и цены на нефть, обусловившие падение российской экономики и покупательной способности российских потребителей в 2015–2016 гг. Однако важными обстоятельствами, сдерживающими экономические показатели представляются, во-первых, институциональная слабость ЕАЭС, во-вторых, отсутствие политической воли для продвижения интеграции в первую очередь со стороны главных партнеров России — Беларуси и Казахстана.

Эти две страны изначально рассматривали евразийскую интеграцию как способ укрепить свою экономику за счет экономики России и противились ее наполнению каким-либо политическим смыслом. Поэтому представляется естественным, что, когда Россия попала под санкции и сама ввела ответные санкции, Беларусь и Казахстан (вместе с Арменией) не проявили солидарности с Россией и стали использовать появившиеся возможности заработать на реэкспорте, существенно подорвав сам смысл таможенного союза. Последовавшие за этим торговые споры и блокады внутри ЕАЭС нанесли гораздо больший урон политическим, нежели экономическим отношениям внутри ЕАЭС и только увеличили количество публикаций об искусственности Евразийской интеграции.

Елена Кузьмина:
Саммит ЕАЭС: имиджевое мероприятие или действующая переговорная площадка?

К политическим противоречиям, вытекающим из экономических вопросов интеграции, добавляются политические противоречия по другим вопросам. Так, в Беларуси происходят большие политические пертурбации, связанные с вопросами передачи власти А. Лукашенко и последний в этой борьбе активно использует как националистов, так и про-ЕСовскую риторику. В Армении произошла народная революция и, хотя новый премьер Никол Пашинян подтверждает приверженность Армении ЕАЭС, его про-ЕСовская позиция не раз отмечалась наблюдателями. В Казахстане вряд ли можно ожидать каких-то значительных политических изменений, пока жив и находится у власти Нурсултан Назарбаев. Но ему уже 78 лет, а с его уходом политическая жизнь страны может значительно измениться. А если учесть, что институционально ЕАЭС слаб настолько, что все договоренности держатся фактически на двусторонних договоренностях между Путиным и лидерами стран ЕАЭС, то любая политическая нестабильность в виде резкой смены лидера в одной из этих стран, может привести к негативным последствиям для ЕАЭС.

Все эти проблемы ЕАЭС негативно воздействуют на его репутацию в глазах как ЕС, так и других мировых игроков. Поэтому если ЕАЭС стремится к признанию со стороны ЕС, ему необходимо обеспечить значительный политический, экономический и институциональный прогресс.

Наконец, еще одним фактором, влиявшим на отношения ЕС и ЕАЭС в 2015–2018 гг., стала китайская инициатива «Один пояс, один путь», предполагающая в своей северной части создание сухопутного торгового пути из Китая в ЕС через Россию и/или страны «общего соседства». Российской стороне это дало повод заговорить о создании «Большой Евразии» от Лиссабона до Шанхая на основе трех равных полюсов — ЕС, ЕАЭС, Китая, а ЕС — выдвинуть концепцию «сопряжения» (connectivity) Европы и Азии. Инициативы и Китая, и ЕС существуют пока в достаточно размытой форме и не имеют конкретного и утвержденного плана имплементации. Однако уже сейчас можно сказать, что, во-первых, они предполагают не создание интеграционных объединений или масштабных зон свободной торговли, а инвестиции в инфраструктурные проекты различной направленности; во-вторых, они противоречат друг другу в своих подходах к имплементации проекта: ЕС включает в свою инициативу значительную нормативную составляющую, в то время как Китай кладет в основу исключительно прагматические экономические выкладки. Для ЕАЭС это означает, что Большой Евразии, состоящей из равноправных блоков, скорее всего, не получится, а Китай и ЕС будут, скорее, конкурентами, чем партнерами в своей деятельности в данном регионе.

Сценарии и рекомендации

К концу 2018 г. ситуация в отношениях ЕС и ЕАЭС не стала менее тупиковой по сравнению с 2015 г., она лишь осложнилась появлением китайской и ЕСовской евразийских инициатив, а также внутренними кризисами и нестабильностями внутри ЕС и ЕАЭС. Представляется, что сейчас существует три сценария развития событий:

Первый — сотрудничество. ЕС и ЕАЭС официально или неофициально начинают проводить консультации о возможных путях сотрудничества двух интеграций.

Второй — конфронтация. ЕС и ЕАЭС резко усиливают борьбу на пространстве «общего соседства». Например, ЕС пытается воздействовать на гражданское общество в Беларуси и Армении, а ЕАЭС использует сильные пророссийские настроения в Молдове.

Третий — застой. ЕС и ЕАЭС не проводят никаких активных действий, сосредотачиваются на внутренних проблемах и откладывают вопросы о взаимодействии двух интеграций по крайней мере до разрешения украинского кризиса.

Хотя третий вариант является самым вероятным, рекомендации хотелось бы дать для исполнения первого варианта. На наш взгляд, преградами к нему являются те же проблемы, которые лежат в основе формирования негативного взаимовосприятия. ЕС должен отказаться от восприятия ЕАЭС как российской попытки возродить геополитическую гегемонию на постсоветском пространстве; вместо этого евразийская интеграция в ее нынешнем виде должна восприниматься ЕС как путь к общеевропейскому объединению. Россия, в свою очередь, должна расстаться с целью добиться равенства с ЕС в вопросах сопряжения двух интеграций. Объективные показатели функционирования экономики и институтов показывают, что Россия, в составе ЕАЭС или отдельно, в любом случае будет больше реципиентом норм и стандартов, чем их соавтором. Конструктивный подход, основанный на реальных возможностях двух сторон, может положить конец тупику не только в отношениях ЕС и ЕАЭС, но и на всем европейском континенте в целом.