Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 13, Рейтинг: 4.62)
 (13 голосов)
Поделиться статьей
Артём Гофман

Сотрудник Отдела изучения Израиля и еврейских общин Института востоковедения РАН

Тема экономического и политического развития Палестины всегда была и остается актуальной для международного сообщества. В рамках программы ООН «Партнерство в интересах устойчивого развития» особое внимание уделяется странам и территориям с нестабильным внутренним положением, к которым относится и Государство Палестина [1]. Одной из ее 17 целей устойчивого развития (ЦУР) до 2030 г. является максимально широкое сотрудничество для привлечения инвестиций, усиления национальных надзорных механизмов и стабильного развития государств.

На протяжении нескольких десятилетий международные доноры оказывают значительную помощь в деле государственного строительства на палестинских территориях. Однако скромные результаты приводят к сомнению в эффективности и актуальности предпринимаемых международным сообществом усилий. Связано это с продолжающимся палестино-израильским конфликтом, различными израильскими ограничениями, наложенными на палестинцев, качеством местного самоуправления и усложняющейся демографической ситуацией в Палестине.

Без полноценного признания со стороны ООН Палестина так и останется «государством в пути» на подобие еврейского Ишува в период действия британского мандата. Процесс государственного строительства продолжится, но конечная цель так и не будет достигнута.

Верно и то, что без активного вовлечения Израиля в данный процесс, создание полноценных государственных институтов будет меленным и неэффективным. Разрешение палестино-израильского конфликта заметно улучшило бы положение дел на местах, включая снятие ряда израильских ограничений и препятствий, с которыми сталкиваются международные доноры и палестинские власти. Собственно, на это и нацелен «план Трампа». Однако он полностью отвергает какой-либо уход Израиля с оккупированных территорий, автоматически снимает с повестки дня вопрос о возврате палестинских беженцев, которые, предположительно, останутся там, где они пребывают сейчас; а также признает Иерусалим единой и неделимой столицей Израиля. Неординарным представляется территориально-административное размежевание между израильскими и палестинскими землями; последние, по словам президента Палестины М. Аббаса, выглядят больше как «швейцарский сыр» [21].

Израильско-американский план можно охарактеризовать как попытку решения проблемы с позиции явного учета интересов только одного участника противостояния — Израиля. С одной стороны, он предлагает новый подход в вопросе урегулирования застарелого конфликта — отказывается от традиционных положений о возврате к границам 1967 г. С другой — его реализация уменьшает шансы на создание независимого палестинского государства. Фактически вышеописанный план предполагает установление некоего «полуторного» государства — полноценного израильского и половинчатого палестинского, причем последнего полностью зависящего от первого.

Тема экономического и политического развития Палестины всегда была и остается актуальной для международного сообщества. В рамках программы ООН «Партнерство в интересах устойчивого развития» особое внимание уделяется странам и территориям с нестабильным внутренним положением, к которым относится и Государство Палестина [1]. Одной из ее 17 целей устойчивого развития (ЦУР) до 2030 г. является максимально широкое сотрудничество для привлечения инвестиций, усиления национальных надзорных механизмов и стабильного развития государств.

На протяжении нескольких десятилетий международные доноры оказывают значительную помощь в деле государственного строительства на палестинских территориях. Однако скромные результаты приводят к сомнению в эффективности и актуальности предпринимаемых международным сообществом усилий. Связано это с продолжающимся палестино-израильским конфликтом, различными израильскими ограничениями, наложенными на палестинцев, качеством местного самоуправления и усложняющейся демографической ситуацией в Палестине.

Палестина как «хрупкое государство». Особенности ее международно-правового статуса

В сфере содействия международному развитию большое внимание уделяется оказанию внешней помощи нестабильным или непризнанным государствам. Директор института Кавказа А. Искандарян отмечает, что определение «непризнанное государство» имеет негативный оттенок, подразумевая страны, «…не обладающие легитимностью и не имеющие права на существование».

Непризнанным, а точнее частично признанным государством является Палестина. В данном случае речь идет, прежде всего, о политике Израиля в отношении создания полноценного суверенного палестинского государства на ранее оккупированных территориях Западного берега реки Иордан. Израильские правящие круги, как и бывает в подобных случаях, чтобы избежать данной коннотации, вместо слова «государство» употребляют термины «администрация», «территория» или «образование».

Сегодня Палестина обладает статусом «…государства-наблюдателя в ООН, не являющегося ее членом…», согласно п. 2 резолюции 67/19 ГА ООН, принятой 29 ноября 2012 г. Всего Государство Палестина признали более 130 стран, включая Россию; чтобы стать официальным членом ООН, нужна поддержка 2/3 ГА ООН — 129 из 193 государств. Однако для этого необходимо разрешение СБ ООН, где три из пяти его постоянных государств-членов (США, Великобритания и Франция) не признают независимость палестинского государства, поэтому могут наложить вето, если в Совете будет обсуждаться соответствующая резолюция.

Таким образом, международно-правовой статус Палестины находится в «подвешенном» положении — с одной стороны, она имеет признание большинства государств мира, с другой — у нее нет официального полноценного статуса государства-члена ООН. Неоднократные попытки палестинских властей решить этот вопрос через СБ ООН встречали сопротивление США, налагавших вето на подобные предложения. Это является одним из главных препятствий на пути к созданию независимого палестинского государства, данная проблема не может быть решена только лишь предоставлением международной помощи. Фактически, Государство Палестина не имеет статуса «государства» де-юре и де-факто, оно не создано и не обладает реальным суверенитетом.

Такие государства в научном обороте иногда называют «хрупкими» («Fragile State») [2]. Директор Центра проблем безопасности и развития МГУ им. М.В. Ломоносова В.И. Бартенев под хрупкими государствами предлагает понимать «…те государственные образования, стрессоустойчивость которых снижена из-за отсутствия внутреннего консенсуса по вопросам осуществления властных функций и распределения общественных благ, но не может быть восстановлена в ходе эндогенных политических процессов, допускающих содействие со стороны внешних сил» [3]. Специфика таких субъектов заключается в том, что оказываемая им помощь изначально сопряжена «…со значительно более высокими программными и институциональными рисками» [4].

Обычно хрупким государствам присущи центробежные тенденции ввиду отсутствия сильной центральной власти. Их возможности в области государственного управления невелики, зато высоки показатели коррупции и отсутствуют развитые демократические институты и зрелое гражданское общество. Профессиональный уровень местного чиновничье-бюрократического аппарата недостаточен для эффективного управления. В экономическом плане также присутствует определенная зависимость от иностранных капиталовложений, включая прямые транши в местный бюджет.

Государственное строительство в этих странах встречает серьезное сопротивление, что неоднократно подтверждается на практике. На примере Всемирного банка (ВБ) видно, что декларирование одних и тех же целей и задач за период с 2008 по 2017 гг. являлось ничем иным как свидетельством отсутствия заметного прогресса в их имплементации [5].

Проблема в том, что для наиболее эффективного использования предпринимаемых усилий необходим точечный, индивидуальный подход. В.И. Бартенев справедливо отмечает: «Точно также как не существует абстрактного "государствостроительства", не существует и абстрактной "внешней помощи"» [6]. Поддержка может быть оказана самыми разными способами и через самые разные каналы, по-своему влияя на государственные институты и внутреннее положение страны-реципиента. Стоит также учитывать, что само понятие «государственное строительство», например, крайне негативно воспринимается многими странами Группы 77, которые видят в нем попытку легитимизации западными державами своего права вмешиваться во внутренние дела других стран [7].

В случае с Палестиной накладываются местные специфические черты, такие как политическая раздробленность, вызванная противостоянием движений ФАТХ и ХАМАС, и клановость палестинского общества, мешающая его консолидации. Кроме того, отрицательное влияние на ситуацию оказывает незавершенность палестино-израильского конфликта.

С миру по нитке — палестинцам государство?

Shehab Al Makahleh, Maria Al Makahleh:
2020 Forecast: Revealing the Future of the Middle East

Внешняя помощь палестинцам в основном идет через международные организации: ООН, ЕС, ВБ, Международный валютный фонд (МВФ). Предоставляют помощь и отдельные государства — Россия, Япония, Канада, Великобритания, Германия, Норвегия, страны Персидского залива. В случае Палестины оказание экономической помощи зачастую носит приоритетный характер. В основном она предоставляется через различного рода гранты и кредиты, международные проекты по улучшению и развитию отраслей палестинской экономики и инфраструктуры. Например, ЕС с 2000 г. предоставил палестинской стороне 770 млн евро, включая 22,5 млн евро только в 2019 г. [8]

Отдельно стоит упомянуть помощь Агентству по палестинским беженцам (БАПОР), осуществляющему работу на палестинских территориях и в сопредельных арабских странах. Созданное в 1949 г. Агентство занимается предоставлением гуманитарной помощи беженцам, включая доступ к социальным услугам, здравоохранению и образованию.

До недавнего времени одним из крупнейших спонсоров этой организации были Соединенные Штаты [9]. Но при администрации Д. Трампа американская сторона остановила поддержку сначала БАПОР, а затем и вовсе прекратила предоставление ежегодной финансовой помощи в размере 60 млн долл. Государству Палестина.

Причины этого решения, как видится, лежат не столько в экономической, сколько в политической плоскости. Действия БАПОР сталкиваются с критикой, включающей обвинения в продвижении антиизраильской тематики в школах и связях с боевиками в Секторе Газа. Американская администрация использовала их в качестве предлога для объявления деятельности агентства «нерациональной» и прекращения его финансирования. Более того, в опубликованной в конце января 2020 г. «сделке века» — «Peace to Prosperity. A Vision to Improve the Lives of the Palestinian and Israeli People» — поднимается тема не только судьбы арабских беженцев из Палестины, но и еврейских беженцев из арабо-мусульманских стран.

В результате палестинские беженцы сталкиваются с дополнительными вызовами, что негативно сказывается на демографической ситуации на палестинских территориях в целом. Согласно данным БАПОР за 2019 г., статус беженца имеют 74,5% населения в Секторе Газа и 29,2% на Западном Берегу, причем уровень безработицы в первом случае составляет 54,9% от всего населения, во втором — 19% [10].

Рисунок 1. Распределение населения по возрастным группам Палестины и Израиля в процентном соотношении в 2018 г.

Источник: Palestinian Central Bureau of Statistics, 2018. Statistical Yearbook of Palestine, No. 19. Ramallah, 2018. P. 24; Statistical Abstract of Israel 2019, No. 70. Population.

Судя по диаграммам, Израиль и Палестина — преимущественно молодые страны. В последнем случае молодежь вообще является доминирующей группой. Для сравнения: в России доля населения до 25+ лишь немногим превышает 27% [11]. Молодые люди всегда были драйвером развития экономики и, соответственно, всей страны, однако в палестинском случае уровень безработицы среди них очень высок — почти 47% (от 15 до 24 лет) и 36% (от 25 до 34 лет) [12]. Отсутствие возможности реализовать себя в желаемой области становится одной из причин радикализации палестинского общества, причем в Секторе Газа эти показатели выше, чем на территории Западного Берега [13].

Ситуация в демографии оказывает прямое влияние на состояние экономики и наоборот. В этом смысле уместно привести пример из физики — закон сообщающихся сосудов. Его суть заключается в том, что неважно какой формы будет тот или иной сосуд, уровень жидкости в них будет одинаков относительно поверхности земли. Высокие показатели безработицы снижают потенциал экономического роста в условиях использования внутренних ресурсов. В этой ситуации мощной подпиткой является зарубежная финансовая помощь. Причем ее размер, как это видно на примере Палестины, заметно менялся в зависимости от времени.

Рисунок 2. Сравнение ежегодного размера зарубежной помощи и общего государственного дохода Палестины (млрд долл.)

Источник: State of Palestine. Ministry of Finance and Planning. Annual Reports. General Government Operations 2010, 2011, 2013, 2015, 2016, 2017, 2018. http://www.pmof.ps/pmof/en/index.php

Из рис. 2 видно, что с 2010 по 2018 гг. доля международной финансовой помощи Государству Палестина постепенно сокращалась. Если в 2010 г. она составляла чуть больше 1/3 от общих поступлений в палестинский бюджет, то к 2018 г. — меньше 1/6. С одной стороны, учитывая относительный рост доходов, это говорит о постепенном преодолении палестинской экономикой чрезмерной иностранной зависимости, с другой — сокращение помощи вызвано, в первую очередь, меняющейся ситуацией на мировом рынке, вынуждающей государства-доноры более тщательно подходить к вопросу выделения помощи нуждающимся странам.

Следует понимать, что речь в данном случае идет именно о прямых траншах в бюджет. Заметна разница между притоком капитала в Палестину и обратными палестинскими инвестициями, что говорит о значительном дисбалансе в пользу иностранных инвесторов, контролирующих значительную долю акций в палестинской экономике. Проще говоря, иностранный капитал тесно вплетен в экономическую систему Государства Палестина.

Рисунок 3. Потоки прямых иностранных инвестиций в Палестину (млн долл.)

Источник: World Investment Report 2019. Special Economic Zones. UNCTAD. United Nations, NY, 2019. P. 214.

Помимо этого, нужно учитывать специфику доходов и расходов бюджета Палестины в целом. Если взять за пример 2018 г., то можно увидеть в его формировании значительное преобладание налогов (около 2/3), однако не внутренних, а косвенных, включая налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины, сборы и акцизы, собираемые израильской стороной и направляемые в палестинский бюджет в рамках таможенного союза. Ключевой же статьей расходов (немногим меньше 2/4 от общего бюджета Государства Палестина) являются выплаты рабочим, а расходы на социальные выплаты составляют всего около 1/4 [14].

Более того, в мониторинговом отчете ВБ за 2019 г. Специальному комитету по координации («Ad Hoc Liaison Committee»), занимающемуся распределением международной помощи палестинцам, говорится о тяжелом положении палестинской экономики, включая дефицит в миллиард долларов только за первую половину 2019 г. и кризисе фискальной (налогово-бюджетной) политики [15].

Данная ситуация негативно сказывается на целях развития, фактически финансирующихся по остаточному принципу. Эксперты отмечают, что «… за последние четыре десятилетия на Западном берегу и в Секторе Газа не сложился сбалансированный хозяйственный комплекс, обеспечивающий стабильное воспроизводство на расширенной основе» [16]. То есть сегодня Палестина не в состоянии самостоятельно справиться с экономическими трудностями и проблемами развития промышленности.

Государство Израиль и будущее палестинского государства

Исторически сложилось, что у палестинских арабов вплоть до конца XX в. не было собственных органов власти, а их территория управлялась иностранными администрациями — Турцией, Иорданией, Египтом и Израилем. Специфической чертой было и то, что «развитие израильской индустрии на оккупированных территориях служило укреплению еврейского присутствия на этих землях, но оно не представляло собой существенной части экономики данных поселений» [17]. Проще говоря, большая часть средств направлялась в еврейские поселения, минуя палестинский сектор, что усиливало его хроническое отставание.

Развитие палестинских территорий неразрывно связано с политикой Государства Израиль. Израильские власти осуществляют полный контроль над внешнеэкономическими отношениями Палестины и даже над межпалестинскими торговыми связями, включая въезд и выезд с территорий. Существуют ограничения в сфере строительства, присутствует разделительный забор, ограничивающий возможности передвижения палестинцев, до сих пор не снята блокада с Сектора Газа.

Из-за израильских ограничений палестинцы, например, не могут построить собственный аэропорт и управлять им, отсутствует связь с мировой логистической системой, не работает морской порт в Газе. Политика Израиля препятствует успешному развитию экономической инфраструктуры Государства Палестина.

Очевидно, (и это находит отражение в международных отчетах [18]) что одним из главных препятствий на пути развития Палестины как независимого и самодостаточного государства является неурегулированность палестино-израильского конфликта. Израиль — ключевой игрок в деле создания государственности на палестинских территориях. Он обладает технологиями и опытом строительства, особенно важными для Палестины. Без израильского участия создать развитую и устойчивую палестинскую инфраструктуру не получится.

Однако между сторонами сохраняется давний и глубокий антагонизм — они не хотят принимать друг друга в качестве равных партнеров. Неприятие находит свое отражение в самых разнообразных ситуациях. Большую озабоченность, например, вызывает палестинская школьная программа. Согласно данным организации IMPACT-se (Институт мониторинга мира и культурной толерантности в школьном образовании), демонизированный образ еврея в ней присутствует параллельно с прославлением террористов-смертников, а теракты цинично называются «барбекю вечеринками» [19].

Это дает повод израильтянам обозначить тесную связь между палестинцами и терроризмом, что находит свое отражение даже на встречах на высшем уровне. Нередко израильские СМИ говорят об арабах в контексте терактов и убийств, что накладывает негативный отпечаток на общий образ арабов в глазах евреев. Причем разнице между израильскими и палестинскими арабами зачастую не придается большого значения. В этой связи неудивительно, например, что, согласно опросу, проведенному в 2018 г. Израильским институтом демократии, только 19% респондентов-евреев назвали арабо-еврейские отношения в Израиле «хорошими» и «очень хорошими», большинство же охарактеризовало их как «так себе» [20].

Отсутствие доверия значительно сокращает шансы на достижение мира. Взаимодействие между сторонами остается слабым и концентрируется в основном на проблемах безопасности и сбора налогов. Ситуацию ухудшает дальнейший рост еврейских поселений на Западном берегу, усиливающий разделенность палестинских территорий. В результате складывается депрессивная ситуация — Израиль препятствует созданию независимого палестинского государства, опасаясь за свою безопасность, а палестинцы, неспособные предоставить ее гарантии, продолжают находиться под израильскими ограничениями, завися от иностранной финансовой помощи, не имея возможности самостоятельно построить эффективную экономику, развитую систему государственных институтов и инфраструктуру.

*****

Без полноценного признания со стороны ООН Палестина так и останется «государством в пути» на подобие еврейского Ишува в период действия британского мандата. Процесс государственного строительства продолжится, но конечная цель так и не будет достигнута.

Верно и то, что без активного вовлечения Израиля в данный процесс, создание полноценных государственных институтов будет медленным и неэффективным. Разрешение палестино-израильского конфликта заметно улучшило бы положение дел на местах, включая снятие ряда израильских ограничений и препятствий, с которыми сталкиваются международные доноры и палестинские власти. Собственно, на это и нацелен «план Трампа». Однако он полностью отвергает какой-либо уход Израиля с оккупированных территорий, автоматически снимает с повестки дня вопрос о возврате палестинских беженцев, которые, предположительно, останутся там, где они пребывают сейчас; а также признает Иерусалим единой и неделимой столицей Израиля. Неординарным представляется территориально-административное размежевание между израильскими и палестинскими землями; последние, по словам президента Палестины М. Аббаса, выглядят больше как «швейцарский сыр» [21].

Израильско-американский план можно охарактеризовать как попытку решения проблемы с позиции явного учета интересов только одного участника противостояния — Израиля. С одной стороны, он предлагает новый подход в вопросе урегулирования застарелого конфликта — отказывается от традиционных положений о возврате к границам 1967 г. С другой — его реализация уменьшает шансы на создание независимого палестинского государства. Фактически вышеописанный план предполагает установление некоего «полуторного» государства — полноценного израильского и половинчатого палестинского, причем последнего полностью зависящего от первого.

Неудивительно, что предложение Д. Трампа, вызвало резко негативную реакцию в Палестине. Палестинцы твердо стоят на своих позициях, требуя предоставления им возможности жить в полноценном государстве. Во многом этим объясняется их отказ от экономической части «сделки века», согласно которой палестинской стороне предлагалось выделить около 50 млрд долл. в обмен на принятие американских условий ближневосточного урегулирования. Выступая на заседании СБ ООН 11 февраля 2020 г., М. Аббас заявил, что «сначала должно быть достигнуто политическое решение… мы не можем допустить, чтобы экономическое решение предшествовало политическому» [22]. Очевидно, что вопрос территориальной целостности и реальной независимости для нынешних палестинских руководителей стоит выше возможных экономических преференций.

1. В ряде стран, включая Израиль и США, по-прежнему продолжают использовать применительно к Палестине термин «администрация», а не «государство».

2. В отечественной науке подробно этим вопросом занимается Центр проблем безопасности и развития факультета мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова.

3. Бартенев В.И. Помощь «хрупким государствам» сквозь призму риск-менеджмента Лабиринт объяснительных гипотез // Международные процессы, Т. 16, №4 (55), 2018. С. 22.

4. Бартенев В.И. «Новый курс» оказания помощи «нестабильным государствам»: истоки, компоненты, перспективы // Вестник Московского университета. Сер. 25. Международные отношения и мировая политика. 2012. №4. С. 116.

5. Соломатин А.И. Всемирный банк как участник процессов содействия развитию в Палестине // Вестник Московского университета. Сер. 25. Международные отношения и мировая политика. 2017. №3. С. 229.

6. Бартенев В.И. Внешняя помощь и качество государственного управления: освобождение от иллюзий // Полис. Политические исследования. 2018. № 6. С. 74.

7. Бартенев В.И. «Новый курс» оказания помощи «нестабильным государствам». С. 133.

8. European Commission. Facts & Figures. Palestine. European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations 2019.

9. Хлебникова Л.Р. Политика США в отношении укрепления государственности на палестинских территориях (2001-2017 гг.) // США и Канада: Экономика, политика, культура. №7 (583), 2018. С. 92-106.

10. Occupied Palestinian territory emergency appeal 2019. UNWRA.

11. Российский статистический ежегодник. 2019. М.: Федеральная служба государственной статистики, 2019. С. 97.

12. Palestinian Central Bureau of Statistics, 2019. Statistical Yearbook of Palestine, No. 20. Ramallah, 2019. P. 80.

13. Palestinian Central Bureau of Statistics, 2019. Preliminary Results of the Violence Survey in the Palestinian Society. Ramallah, 2019. P. 25.

14. Ibid.

15. Economic Monitoring Report to the Ad Hoc Liaison Committee. September 26, 2019. PP. 8, 13.

16. Федорченко А.В., Крылов А.В., Морозов В.М. Государство Палестина: право на будущее. М.: МГИМО-Университет, 2018. С. 352.

17. Gradus Y., Razin E., Krakover S. The Industrial Geography of Israel. London, N.Y.: Routledge, 1993. P. 177.

18. European Joint Strategy in Support of Palestine 2017-2020; Economic Monitoring Report to the Ad Hoc Liaison Committee.

19. The 2019-20 Palestinian School Curriculum. Grades 1-12. Selected Examples. IMPACT-se, 2019. P. 37.

20. The Israel Democracy Index 2018. Jerusalem: The Israel Democracy Institute, 2018. P. 143.

21. Совет Безопасности. 8717-е заседание, 11 февраля 2020 года, Нью-Йорк. Предварительный отчет. S/pv.8717. С. 5.

22. Там же. С. 7.


Оценить статью
(Голосов: 13, Рейтинг: 4.62)
 (13 голосов)
Поделиться статьей
Бизнесу
Исследователям
Учащимся