Трудности переговорного процесса в рамках ДНЯО: на пути к достижению консенсуса

Особенностью современного дипломатического переговорного процесса становятся новые формы его проведения, а именно отход от традиционных форм переговоров в залах заседаний в пользу кулуарных дискуссий, обсуждений в рамках двусторонних встреч и др., что не всегда гарантирует выполнение достигнутых договоренностей.

Осталось два года текущего Обзорного цикла ДНЯО. Несмотря на все разногласия, большинство стран выразили свою приверженность ДНЯО и сохранению действующих институтов мирового режима ядерного нераспространения. При всем несовершенстве данного режима Договор — единственный инструмент в построении мира, свободного от ядерного оружия. Необходимо сформировать консенсус, достижение которого возможно в том числе через максимальное структурирование переговорного процесса, выстраивание последовательности вопросов, сохранение баланса между текущими и структурными вопросами, а также при создании рабочей группы на ОК 2020 г. в качестве специализированного форума для выдвижения и обсуждения различных идей. Для России же в этом контексте важно отслеживать и своевременно анализировать все тенденции и инициативы, держать контакт с различными участниками переговорного процесса и сохранять активную роль в поддержке режима нераспространения и формировании повестки дня.

23 апреля – 4 мая 2018 г. в Женеве проходила работа Подготовительного комитета (далее — Препком) [1] в преддверии Конференции по рассмотрению действия (далее — Обзорная конференция, ОК) Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). ОК и Препком — важные механизмы решения текущих проблем безопасности и позволяют адаптировать режим ДНЯО к современным вызовам и изменениям международной системы в целом. Обзорная конференция 2015 г., закончившаяся без принятия заключительного документа, продемонстрировала отсутствие консенсуса между государствами — членами ДНЯО. Работа Препкома 2018 г. требовала поиска компромиссов и путей недопущения провала следующей ОК в 2020 г. Тем не менее женевский Препком не только обозначил уже существующие разногласия, но и добавил новые вводные.

Переговорный процесс в рамках ОК и Препкомов становится все более сложным. И не только по причине усложняющейся мировой повестки дня, но и из-за появления множества новых акторов процесса: к официальным делегациям стран и политическим лидерам добавляются коалиции государств, транснациональные и субнациональные акторы, неправительственные организации (НПО) и др. [2] Все большая сложность переговорного процесса, а также новые инструменты, которые используют дипломатическая бюрократия и новые акторы, становятся новыми вызовами его результативности. Многообразие участников усложняет и повестку дня переговоров: возникают новые вопросы, которые ранее не обсуждались. Особенностью современного дипломатического переговорного процесса становятся новые формы его проведения, а именно отход от традиционных форм переговоров в залах заседаний в пользу кулуарных дискуссий, обсуждений в рамках двусторонних встреч и др., что не всегда гарантирует выполнение достигнутых договоренностей.

Подготовительные комитеты и Обзорный цикл ДНЯО

ДНЯО, подписанный в 1968 г., является одним из ключевых режимов международной безопасности. Созыв ОК для анализа функционирования Договора и подтверждения его дальнейшего действия проводится каждые пять лет, начиная с 1975 г. В рамках ОК решаются разные вопросы: от технического контроля и содействия мирному атому до вопросов международной безопасности, связанных с ракетно-ядерной программой КНДР, атомной программой Ирана и др. Не все ОК заканчивались принятием общего заключительного документа. Так, например, государства-члены не смогли договориться и подписать таковой на ОК 1990 г., 1995 г., 2005 г. и 2015 г.

Одной из проблем переговорного процесса является отсутствие постоянно действующего органа для обсуждения вопросов ДНЯО. В 1995 г., когда ДНЯО был продлен бессрочно, для обеспечения большей эффективности в перерывах между ОК было принято решение об учреждении института Подготовительного комитета. Согласно ему, целью Препкомов является выработка рекомендаций для ОК относительно принципов, целей и путей, которые способствовали бы эффективной имплементации Договора и его универсализации. Созываются Препкомы каждые три года, предшествующие очередной ОК ДНЯО.

ДНЯО действует в трех ключевых направлениях: ядерное разоружение, нераспространение ядерного оружия (ЯО), а также мирное использование атомной энергии. В рамках кластеров затрагиваются проблемы, по которым ведётся работа трех Основных комитетов ОК, что отражено в решении последней ОК и подтверждено в отчете по итогам первой сессии. Кластер 1 — ядерное разоружение и гарантии безопасности; кластер 2 — региональные вопросы, кластер 3 — использование атомной энергии в мирных целях и иные положения Договора, а также укрепление Обзорного процесса.

Работа первого Препкома, как правило, проходит в Вене и посвящена преимущественно обсуждению третьего кластера и формированию общей повестки будущей ОК. Второй Препком проходит в Женеве, на нем обсуждаются вопросы всех трех кластеров, осуществляется выявление точек соприкосновения и спорных позиций. Решающим является третий Препком в Нью-Йорке, поскольку именно на нем государства – члены ДНЯО окончательно формулируют повестку дня ОК.

Сложность управления работой Препкомов и ОК заключается в том, что в настоящее время переговорный процесс в рамках конференций ДНЯО представляет собой сложную модель конфликтов национальных, региональных и интеррегиональных интересов. Традиционное разделение государств в рамках ДНЯО на обладающие и не обладающие ядерным оружием (ЯОГ и НЯОГ) сегодня не отражает полную картину. Роль региональных групп, организаций, форумов, НПО становится все более активной в решении вопросов международной безопасности. Коллективным голосом в рамках переговорного процесса ОК ДНЯО выступают традиционные региональные группы ООН (Группа арабских государств, Группа африканских государств), а также региональные организации (ЕС, АСЕАН, Карибское сообщество (КАРИКОМ) и др.). Помимо них, активную позицию занимают межрегиональные и тематические группы: Движение неприсоединения, Коалиция новой повестки дня (New Agenda Coalition), Инициатива по нераспространению и разоружению (Non-proliferation and Disarmament Initiative), Венская группа десяти (Vienna Group of Ten), группа стран – участниц Договора о зоне, свободной от ядерного оружия в Центральной Азии и др. Практика создания региональных и межрегиональных кластеров для усиления позиций в переговорном процессе ДНЯО усложняет процесс достижения консенсуса. Складывается сложное региональное и интеррегиональное многоголосие.

Многоакторность переговорного процесса Препкомов и ОК определяет и расширение повестки дня. Традиционно в ней стоят следующие вопросы: ракетно-ядерная программа КНДР, иранская ядерная программа, ЗСОМУ на Ближнем Востоке и др. Новые группы акторов сформировали альтернативную повестку: нормативная де-легитимация ядерного оружия, Договор о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО), проблемы гендера, роль женщин в ДНЯО. Так, например, делегация Ирландии представила рабочий документ по проблемам гендера и ядерного разоружения. В нем рассматривалась возможность равного доступа к переговорному процессу женщин и мужчин, участие женщин в обсуждении проблем ядерного нераспространения и всеобщего разоружения.

В рамках деятельности Препкома в 2018 г. появились новые формы дипломатических практик. Практика «интервенций», а именно возможность одних стран – участниц ДНЯО отвечать на заявления или выступления других, стала инструментом заявления претензий США и Великобритании в отношении РФ. Случай в Солсбери стал активно использоваться в заявлениях Великобритании и США как пример невыполнения Россией своих обязательств по международным соглашениям, что вызывало соответствующую реакцию РФ. Ряд вечерних заседаний стали превращаться в замкнутый круг обвинений странами-участницами друг друга, а прекращение интервенций регламентировалось только окончанием времени заседания. По мнению кандидата в председатели ОК-2020 посла Аргентины Р. Гросси, другие виды ОМУ, в данном случае химическое оружие, как повод для дискуссии и прений в рамках обсуждения вопросов ядерного нераспространения появились впервые [3].

Еще одним элементом работы Препкомов и ОК являются тематические рабочие заседания в обеденное время (side-events). Эти заседания были организованы как официальными делегатами стран – участниц ДНЯО, региональными группами, так и представителями НПО. Последние участвуют в процессе работы ОК уже более 20 лет. Все они играют разные роли в переговорном процессе Препкомов и ОК ДНЯО. В этом году было очевидно, что ряд государств, например, Мексика, Австрия и Ирландия совместно с активистами Международной кампании по запрещению ядерного оружия (ICAN), объединяющей несколько крупных антиядерных движений и организаций, проводили активную разъяснительную и агитационную работу в поддержку ратификации ДЗЯО. Параллельно НПО проводили собственные мероприятия, в рамках которых обучали своих партнеров из разных стран методам давления на правительства стран с целью ратификации ДЗЯО. Большинство заседаний Препкома-2018 в Женеве напоминали огромный муравейник, где каждая делегация одновременно пыталась решать сразу несколько вопросов. Постоянный гул в зале, перемещение делегатов и представителей НПО и одновременные выступления делегаций — все это со стороны выглядело шумно и не очень продуктивно.

Закрытые совещания, кулуарные обсуждения и переговоры стали неотъемлемой частью современной дипломатии и дипломатии в рамках процесса пересмотра положений ДНЯО. Закрытые координационные встречи проводили как официальные делегации стран – участниц ДНЯО, так и ряд НПО. ICAN регулярно проводила закрытые совещания, целью которых была «сверка часов» о том, как продвигается ситуация с ратификацией ДЗЯО. Обеды, кофе-брейки и приемы проходили под эгидой выяснения позиций стран, их готовности участвовать в новых инициативах и др. Активисты НПО атаковали делегатов с призывами к ратификации ДЗЯО. Одновременно делегаты выясняли друг у друга вопросы, касающиеся новых инициатив, например, о плане по всеобщему разоружению «Создание условий для ядерного разоружения» или о Совместном заявлении РФ и КНР по СВПД и др.

Сложный, многомерный, многослойный процесс дипломатических переговоров в рамках Препкома в 2018 г. показал, что поиск консенсуса будет непростым. Неформальная сторона переговорного процесса стала частью современной дипломатии, тем не менее ее эффективность для достижения конкретных результатов не всегда очевидна. Прения на официальных заседаниях демонстрировали огромное количество претензий стран друг к другу.

Итоги Препкома

Рассмотрим результаты заседаний в рамках каждого из кластеров Препкома. В Кластере 1 (посвященном разоружению и гарантиям безопасности) 25-26 апреля обсуждались такие вопросы, как контроль над вооружениями, транспарентность ядерных доктрин и стратегий, сокращение рисков преднамеренного или непреднамеренного использования ЯО в условиях политической напряженности, снижение оперативной готовности ЯО, негативные гарантии безопасности НЯОГ со стороны ЯОГ, а также проблема верификации ядерного разоружения.

Одним из немногих вопросов, видение которых у большинства стран-участниц совпало, стала необходимость достижения прогресса в переговорах по Договору о запрещении производства расщепляющихся материалов (ДЗПРМ) и скорейшего вступления в силу Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ). Обсуждение же ДЗЯО показало противоречия между государствами. Если Великобритания и Китай не упомянули его (1;2), то Россия и Франция, напротив, уделили достаточное внимание его критике, отмечая несвоевременность и губительность для режима ядерного нераспространения и международной безопасности в целом подобного подхода (1;2). CША же стали единственным ЯОГ, ответившим на актуализацию разоруженческой повестки собственной альтернативной инициативой по обеспечению прогресса в области ядерного разоружения. Эта инициатива получила название «Создание условий для ядерного разоружения» (Creating Conditions for Nuclear Disarmament, CCND). Ее суть сводится к необходимости совместных усилий (к примеру, строительства мер построения доверия), направленных на разрешение конфликтов и противоречий, диктующих необходимость опоры на ядерное сдерживание в качестве гаранта безопасности. В целом первые дни работы задали общий тон Препкома: первые взаимные обвинения, спор между ЯОГ, претензии НЯОГ.

Сессии по второму кластеру (ядерное нераспространение и региональные проблемы) проходили с 27 апреля по 1 мая. Обсуждались такие вопросы, как вызовы режиму нераспространения и ДНЯО, в том числе распространение программ создания баллистических ракет; безопасность ядерных объектов; роль МАГАТЭ как одного из столпов режима нераспространения; формирование зон, свободных от оружия массового уничтожения; а также вопросы подписания и ратификации Дополнительного протокола, который, как отметила делегация США, ратифицировали лишь 132 государства.

Были затронуты основные региональные проблемы режима нераспространения: сделка с Ираном, урегулирование корейского кризиса и создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке. Первый вопрос расколол участников: одни (большинство стран Европы, Азии и Латинской Америки) выражали поддержку СВПД, другие предпочли обойти этот вопрос (например, страны Африки), а делегация США заявила, что Иран «представляет угрозу режиму нераспространения», и обвинила иранскую сторону в невыполнении условий СВПД. Представители Ирана попытались отвергнуть обвинения и, в свою очередь, обвинили США в нарушении ДНЯО. Обмен обвинениями между этими двумя странами продолжался в течение всей сессии Препкома.

Ряд стран Запада выступил с обвинениями Сирии в использовании химического оружия и невыполнении обязательств по контролю за ядерными объектами. Делегация Сирии методично отвечала на выпады, пользуясь правом на ответ. Этот спор также очень четко продемонстрировал отсутствие консенсуса и желания конструктивно договариваться среди участников Препкома.

Что касается КНДР, то практически все участники высказали одобрение по поводу компромисса, который наметился в урегулировании конфликта. Одновременно многие признавали, что угроза по-прежнему сохраняется, и призывали не прекращать давление на КНДР. А вот вопрос о ЗСОМУ на Ближнем Востоке выявил серьезные расхождения: позиция арабских государств и Движения неприсоединения объективно не совпадает с видением ситуации американской делегацией, которая заявила о том, что главными причинами отсутствия прогресса по ЗСОМУ являются якобы «использование Сирией химического оружия», «непризнание Израиля некоторыми государствами региона» и «распространение баллистических ракет». Представители многих стран вообще предпочли не поднимать этот вопрос в своих выступлениях.

На заседаниях «третьего кластера» с 1 по 3 мая делегаты высказывались о важности права на использование атомной энергии в мирных целях, его соответствии целям устойчивого развития, сотрудничестве в этой сфере под эгидой МАГАТЭ, а также необходимости соблюдать стандарты безопасности и обеспечивать защиту ядерных объектов от международного терроризма. Кроме того, обсуждалась и многими была поддержана инициатива ЕС по минимизации использования ВОУ с тем, чтобы он не мог попасть в руки злоумышленников, инициатива ряда прибрежных государств по совершенствованию правил перевозки радиоактивных материалов по морю, перспективы ядерной медицины, прогресс в подписании и ратификации Конвенции о физической защите ядерных материалов (с поправками), необходимость всеобщей ратификации Дополнительного протокола. Интересно, кстати, что против последнего выступила делегация Бразилии, акцентировав внимание на том, что это дело исключительно добровольное.

Отдельно обсуждался вопрос о статье 10 ДНЯО, которая оставляет возможность выхода из Договора, и здесь наметилась еще одна точка противоречий между участниками. Представители Южной Кореи, США и Австралии призвали к максимальному ограничению свободного использования этой статьи, а иранская делегация, напротив, заявила, что выход из ДНЯО — это «суверенное право» каждого государства, и в нынешних условиях быть членом ДНЯО и соблюдать все необходимые ограничения — попросту “невыгодно”».

В целом обсуждения третьего кластера, так же, как и двух предыдущих, показали, что, хотя видение угроз и перспектив сотрудничества во многом общее, некоторые государства все же не готовы идти на компромисс по наиболее чувствительным для них вопросам.

Как найти консенсус?

Переговорный процесс в рамках работы Препкома ДНЯО обозначил ряд «старых» проблем и выявил новые тренды. Проблемы ОК 2015 г. — конфронтация между двумя ЯОГ (РФ и США); ухудшение ситуации с европейской безопасностью; отсутствие прогресса по ближневосточной ЗСОМУ и разочарование государств этого региона; отсутствие прогресса с ратификацией ДВЗЯИ и рост напряженности в Восточной Азии в связи с ядерной программой КНДР — не ушли из повестки дня Препкома и, можно сказать, приобрели новые формы воплощения в контексте переговорного процесса. К ним добавились новые вопросы, которые выявили раскол внутри государств ДНЯО: ДЗЯО, разная интерпретация статей ДНЯО, вопросы, выходящие за рамки ДНЯО.

Большинство подготовленных рабочих документов, а также большинство заявлений на сессиях носили обвинительный характер или, как отметил председатель женевского Препкома А. Бугайский на пресс-конференции для НПО, содержали «сожаление по поводу чьей-то позиции или действий» [4], в то время как существует необходимость искать точки соприкосновения. Желание найти консенсус есть, но остается вопрос: каким образом?

Ряд делегаций негативно воспринимали новые вопросы на повестке дня, особенно обсуждение ДЗЯО и роль женщин в ДНЯО. Например, делегация Зимбабве призвала не тратить время Препкома на не относящиеся напрямую к его тематике вопросы. Возможно и нужно ли убрать те или иные вопросы с повестки дня ДНЯО? Представительницы делегаций из Новой Зеландии, Мексики, Австрии, Ирландии, ЮАР действительно проводили активную деятельность. Но их активность связана не с гендером в чистом виде, а с той позицией, которую продвигает страна. Эти государства позиционируют себя как middle power, bridge builders. И роль женщин-дипломатов в переговорном процессе недооценивать нельзя.

А. Бугайский отметил, что главная задача председателя Препкома — не критиковать заявления сторон, а создать платформу для эффективного переговорного процесса: не фокусироваться на негативных вопросах, не выражать несогласие, а искать практические вопросы, которые можно решать.

Осталось два года текущего Обзорного цикла ДНЯО. Несмотря на все разногласия, большинство стран выразили свою приверженность ДНЯО и сохранению действующих институтов мирового режима ядерного нераспространения. Нельзя не согласиться с председателем конференции в том, что «на протяжении истекших лет ДНЯО подвергался испытаниям и воздействию вызовов. Он испытал на себе и пережил гонки вооружений, конфликты, соперничество великих держав, геополитические изменения и хронические разногласия по поводу его осуществления, а также угрозы распространения, возникавшие во многих районах мира». При всем несовершенстве данного режима Договор — «единственный инструмент» в построении мира, свободного от ядерного оружия. Понимая, что невозможно гармонично управлять переговорным процессом, действующий председатель второго Препкома и кандидат в председатели ОК-2020 г. согласны с тем, что необходимо изучать методы работы участников заседаний: группировок ДНЯО, региональных групп, трансрегиональных групп и др. Необходимо сформировать консенсус, достижение которого, по мнению А. Бугайского, возможно в том числе через максимальное структурирование переговорного процесса, выстраивание последовательности вопросов, сохранение баланса между текущими и структурными вопросами, а также при создании рабочей группы на ОК 2020 г. в качестве специализированного форума для выдвижения и обсуждения различных идей. Для России же в этом контексте важно отслеживать и своевременно анализировать все тенденции и инициативы, держать контакт с различными участниками переговорного процесса и сохранять активную роль в поддержке режима нераспространения и формировании повестки дня.

Наблюдатели от УрФУ на Препкоме 2018: Михайленко Е.Б., Муратшина К.Г., Лапанович Е.А.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-014-00033 А «Многостороннее взаимодействие в рамках режима ядерного нераспространения и национальные интересы России в контексте инициативы по запрещению ядерного оружия»

1. Делегация Уральского федерального университета участвовала в качестве наблюдателей в работе Подготовительного комитета с 23 апреля по 4 мая 2018 г.

2. Starkey B., Boyer M.A., Wilkenfeld J. International Negotiations in a Complex World. N.Y. 2015. P.69-83.

3. Government briefing: Ambassador Grossi, Argentina

4. Government briefing: Ambassador Adam Bugajski, the Chair of 2018 NPT PrepCom.