Трилемма ирландской границы

В марте начнется вторая фаза переговоров о выходе Великобритании из ЕС. Первая чуть не завершилась провалом из-за вопроса о границе между Северной Ирландией и Республикой Ирландия. В последний момент договоренность была достигнута, и ЕС констатировал «существенный прогресс» в переговорах, одобрив переход к следующей стадии обсуждения.

Однако вопрос об ирландской границе неизбежно всплывет вновь. «Красные линии», которые Великобритания проводит в отношении Ирландии — отсутствие границы, с одной стороны, и выход из таможенного союза и единого рынка ЕС, с другой, — по сути, несовместимы.

Дело усложняется тем, что в переговорах помимо Евросоюза и Великобритании участвует третья сторона — Демократическая юнионистская партия (ДЮП), представляющая в Северной Ирландии интересы протестантов. Устранить пограничный контроль и торговые барьеры за счет придания Северной Ирландии статуса, отличного от статуса остальной территории королевства, для нее неприемлемо.

В марте 2018 г. начнется вторая фаза переговоров о выходе Великобритании из Евросоюза. Первая чуть не завершилась провалом из-за вопроса о границе между Северной Ирландией и Республикой Ирландия. В последний момент договоренность была достигнута, и ЕС констатировал «существенный прогресс» в переговорах, одобрив переход к обсуждению будущих отношений страны и Евросоюза, то есть, по сути, принципов торгового соглашения.

Однако вопрос об ирландской границе неизбежно всплывет вновь. Во-первых, потому, что действует принятый в дипломатии принцип «ничего не договорено, пока все не договорено». Во-вторых, формулировки доклада переговорщиков по итогам первой фазы по ирландской границе слишком размыты.

В чем же интерес сторон и сколько их? Почему вопрос столь важен и решаем ли он в принципе?

Международная граница между Северной Ирландией и Республикой Ирландия составляет 310 миль, пересечь ее можно в 275 местах, контрольно-пропускные пункты отсутствуют. Поскольку обе страны входят в ЕС, то граница фактически открыта. К тому же договор между Соединенным Королевством и Ирландией о свободном перемещении физических лиц (Common Travel Area) был заключен еще до создания ЕС, в середине 1950-х годов. Ежедневно 30 тыс. человек пересекают границу по работе. Более того, согласно соглашению о политическом урегулировании конфликта в Северной Ирландии (Соглашению Страстной Пятницы, или Белфастскому соглашению) от 1998 г., границу фактически упразднили. Таков политический аспект проблемы.

REUTERS

Что касается хозяйственных соображений, то экономики обеих стран переплетены, и ныне переговорщики рассматривают около 140 сфер сотрудничества — от единого рынка электричества до охраны окружающей среды. Республика Ирландия занимает 5 место в экспорте Британии (5% товаров и услуг). Британия занимает 2 место в списке импортеров Ирландии (13,8%). Ирландия — важный потребитель экспорта Северной Ирландии (37%). В свою очередь, из Ирландии импортируется в Северную Ирландию 1,6% ее товаров [1].

Поскольку Великобритания выходит из ЕС, то граница на острове превращается во внешнюю по отношению к таможенному союзу и единому рынку. Формально переговоры проходят между Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии, с одной стороны, и Европейский союзом, с другой.

Однако в обсуждения вмешался третий участник: Демократическая юнионистская партия (ДЮП), представляющая в Северной Ирландии интересы протестантов [2]. Дело в том, что Тереза Мэй, пытаясь укрепить свои позиции внутри Консервативной партии, а самой партии — в парламенте, и страны — на переговорах с ЕС, провела 8 июня 2017 г. досрочные выборы в парламент. Потерпев на них поражение (не завоевав большинство мест в парламенте), Консервативная партия под руководством Т. Мэй чтобы сформировать правительство меньшинства была вынуждена заключить соглашение о поддержке с единственно возможным союзником — Демократической юнионистской партией Северной Ирландии [3]. В результате ДЮП (лишь 10 мест в Вестминстере) получила непропорционально большой политический вес, тем более в вопросе об ирландской границе.

Проблема заключается в том, что интересы Великобритании, Ирландии и ДЮП исключают друг друга. Ирландия требует отсутствия торговых барьеров между Республикой и Северной Ирландией. ДЮП заинтересована в отсутствии торговых барьеров между Северной Ирландией и остальной территорией Великобритании. Последняя не желает привязывать всю свою территорию к торговому регулированию ЕС.

По логике вещей, следовало бы провести границу в Ирландском море — между Северной Ирландией и Великобританией. Однако такой вариант наталкивается на разрушение конституционной и экономической целостности Соединенного Королевства.

С другой стороны, Ирландия и Великобритания опасаются, что «жесткая» граница вернет Смуту — противостояние между католиками и протестантами (The Troubles) в регион, а ДЮП не желает, чтобы у Северной Ирландии был особый статус. Однако устранить пограничный контроль и торговые барьеры за счет придания Северной Ирландии статуса, отличного от статуса остальной территории королевства, неприемлемо для ДЮП.

Соответственно, правительству Ирландии, как и ЕС, необходимо было получить от Великобритании письменные гарантии, что Северная Ирландия будет следовать регламенту ЕС, чтобы обеспечить свободное передвижение товаров.

Если королевство откроет границу в одностороннем порядке, то, согласно правилам ВТО, оно обязано открыть ее и всем другим странам. В результате экономику страны разрушит дешевый импорт. Между тем, ЕС в любом случае установит таможенные посты.

«Красные линии», которые Великобритания проводит в отношении Ирландии — отсутствие границы, с одной стороны, и выход из таможенного союза и единого рынка ЕС, с другой, — по сути, несовместимы.

Задача состоит в том, чтобы не было расхождений регулирования в ключевых сферах и создать некую форму таможенного партнерства на острове Ирландия, которое не угрожало бы нарушением конституционного порядка Соединенного Королевства. Северная Ирландия может стать «черным ходом» в единый рынок Европы, что, несомненно, вызовет неприятие других стран ЕС.

Великобритания была готова подписать формулировку «согласование норм и правил» (regulatory alignment) между Северной Ирландией и Ирландией в отдельных отраслях (сельское хозяйство, энергетика), что потенциально было бы применимо ко всей стране. Однако ДЮП, узнав о формулировке лишь в последний момент, загнала переговоры в тупик, и, казалось, переход ко второй фазе срывается.

Ирландия заинтересована в том, чтобы никакой материальной инфраструктуры на границе не было. Поскольку Республика обладает в ЕС правом вето (и могла заблокировать переход ко второй фазе переговоров), Великобритании пришлось прислушаться к ее мнению, но Т. Мэй не учла позиции ДЮП. Между тем Демократическая юнионистская партия постоянно говорила о том, что статус Северной Ирландии не должен отличаться от статуса других регионов — Англии, Шотландии и Уэльса. Напомним, что консервативное правительство меньшинства зависит от поддержки в парламенте со стороны ДЮП. В итоге Т. Мэй оказалась меж двух огней: вето Ирландии и отказом со стороны ДЮП в поддержке.

Тимур Латыпов:
Brexit: насколько далеко уйдёт блудный сын? — 2

После жарких обсуждений между лидером ДЮП Арлин Фостер и Т. Мэй по настоянию юнионистов совместный доклад переговорщиков от Великобритании и ЕС дополнили ключевым параграфом, который, казалось, прорывает тупик: «согласование норм и правил» (regulatory alignment) заменили формулировкой «никаких новых административных барьеров» (no new regulatory barriers).

Итак, параграф 50 изложен следующим образом: «В случае отсутствия согласованных решений… Соединенное Королевство гарантирует, что никакие новые административные барьеры не будут возведены между Северной Ирландией и остальной территорией Соединенного Королевства, если только, в соответствии с Соглашением 1998 года, исполнительная власть Северной Ирландии и Ассамблея не договорятся, что Северной Ирландии необходимы особые установления».

Таким образом, введение в Северной Ирландии установлений, отличных от остальной страны, когда она выйдет из-под юрисдикции ЕС, возможно, но только с согласия Стормонта — законодательного органа региона.

Формулировку критиковали за то, что она лишь сбивает с толку: Великобритания обещает не устанавливать «жесткую» границу на острове Ирландия, чтобы сохранить действие Соглашения Страстной Пятницы, но не предлагает план, как именно она может сдержать слово. К тому же, в параграфе 49 дана иная формулировка: «В случае отсутствия согласованных решений, Соединенное Королевство обязуется сохранить полное соответствие (full alignment)» с правилами внутреннего рынка ЕС и таможенного союза. Интерпретация формулировки станет предметом борьбы между «бремейнами» и «брекситерами» в партии тори. «Бремейны» считают, что она позволит им добиваться сохранения членства в таможенном союзе для всей страны. Министр по выходу Великобритании из ЕС Дэвид Дэвис заявил в парламенте, что согласование регламентов не означает, что они должны быть схожи (согласование не гармонизация) — оно означает «взаимное признание» правил и инспекции, хотя в ЕС считают иначе.

Т. Мэй призналась, что «конкретные решения с учетом особых обстоятельств Северной Ирландии» еще предстоит найти, то есть во многом сделка — плод скороспелый. Скорее всего, документ представляет собой общее политическое соглашение, а не практическое.

Министр иностранных дел Ирландии Саймон Ковни считает, что именно этот параграф позволил протащить сделку, и Ирландию он устраивает. Однако А. Фостер предупредила, что сохраняются вопросы, требующие уточнения, и к ним придется вернуться. Она полагает, что ДЮП имеет право проголосовать в парламенте против окончательной сделки по Brexit.

Ольга Кулькова:
Brexit и «особые отношения» Великобритании с США — wishful thinking?

Пессимист скажет, что они не решили проблему, а просто отложили ее в долгий ящик. Действительно, в докладе не указано, что же именно будет с границей в Северной Ирландии. Отметим следующее: во-первых, правительство Великобритании постарается заключить торговое соглашение с ЕС для всей страны, то есть «жесткая» граница в Северной Ирландии будет не нужна. По сути, это означает, что Великобритания должна остаться в таможенном союзе и едином рынке. Однако Т. Мэй повторила свое намерение их покинуть. Тогда не ясно, каковыми будут принятые установления. Швейцарский вариант предусматривает заключение соглашений по каждому отдельному вопросу в рамках всеобъемлющего договора, что возмутит «брекситеров», настаивающих на выходе из единого рынка.

Во-вторых, в соглашении указано, что если подобная сделка невозможна, то «Соединенное Королевство предложит конкретные решения чтобы учесть особые обстоятельства острова Ирландия» — то есть то, что они попытались сделать, но, во всяком случае, пока не смогли, поскольку ДЮП заблокировала единственно возможное решение.

В-третьих, по соглашению, Северной Ирландии обещан «беспрепятственный доступ» на рынки Британии в любом случае. Однако ответственность за согласование каких-либо новых правил и норм с целью предотвратить их расхождение с пограничным регулированием Ирландии и тем самым препятствовать формированию «жесткой» границы возложена на исполнительную власть Северной Ирландии. Она в настоящее время не функционирует надлежащим образом в силу затяжного кризиса, который длится уже в течение года и вызван неспособностью сформировать правительство.

Отсюда, если не будут выполнены первые условия, то исполнительная власть региона должна будет принять законы, чтобы Северная Ирландия осталась в едином рынке и таможенном союзе, чего ДЮП не желает и на что наложит вето (по праву, которым она обладает в силу правила совместного управления представителями обеих конфессий).

В определенном смысле переговорщики Британии одержали верх: Лондон всегда говорил, что легче будет решить некоторые «отдельные» вопросы в ходе переговоров о будущих отношениях с ЕС, тем более в сфере торговли. Решение отложить дело в долгий ящик подразумевает именно такой вариант. В конце концов, свободное передвижение товаров в данном случае важнее свободного передвижения британцев с ирландскими паспортами.

К тому же Т. Мэй получила главное — переход ко второй фазе переговоров. ЕС также получил, что хотел: целостность единого рынка и таможенного союза, в принципе, не оспорены. ДЮП также показала свое влияние на премьер-министра, и партия может не соглашаться с тем, с чем ей соглашаться не хочется.

Однако существует опасность, что жители Северной Ирландии проиграют от соглашения, ведь «жесткая» граница может быть установлена позже. Достаточно будет нежелания ДЮП ввести конкретное правило или норму на уровне исполнительной власти, а Евросоюзу в ответ закрыть доступ на рынки.

Таким образом, даже если ЕС и объявил о «существенном прогрессе», чтобы перейти ко второй фазе переговоров, путь предстоит еще долгий.

1.    Goods exports and imports to/from the United Kingdom, 2005—2015 . р. 43 in: “Brexit: Ireland and the UK in numbers” / Central Statistics Office (CSO), Ireland. URL: http://www.cso.ie/en/media/csoie/releasespublications/documents/statisticalpublications/Brexit.pdf#p...; Balance of Payments annual geographical data tables / Office for National Statistics. URL: https://www.ons.gov.uk/economy/nationalaccounts/balanceofpayments/adhocs/006656balanceofpaymentsannu...; см. также: NI Statistics and Research Agency.

2.    Партия Шинн Фейн, представляющая интересы католиков, своих депутатов в Вестминстер не направляет (хотя и участвует в выборах).

3.    Соглашение о поддержке (confidence-and-supple agreement) предусматривает голосование в парламенте младшего партнера солидарно с правительством по программе его законодательных мер и по бюджету. Соглашение предполагает взаимные уступки по согласованному кругу вопросов.