Транзитный период в отношениях Лондона и Брюсселя: в ожидании нового старта переговоров

31 января 2020 г. Великобритания прекратила участие в Евросоюзе, став, в терминах европейского права, «третьей страной» (third country). Лондон больше не будет представлен в институтах ЕС, не сможет принимать участие в обсуждении, голосовать и, следовательно, принимать решения на общеевропейском уровне. Стороны смогли заключить соглашение о «разводе», пойдя на значительные уступки друг другу. Брюссель «вскрыл» сделку, согласованную c правительством Т. Мэй, и согласился на пересмотр некоторых ее условий. Б. Джонсон переступил «красную линию» своей предшественницы о недопустимости таможенной границы между Великобританией и Северной Ирландией (по словам Т. Мэй, «ни один британский премьер-министр на это не согласится»). Теперь сторонам необходимо не только внедрить достигнутые договоренности, но и определить правила для многочисленных сфер сотрудничества после транзитного периода.

3 февраля Европейская комиссия опубликовала рекомендации для Совета (проект мандата для переговоров), из которого следует, что Брюссель намерен договариваться c Лондоном об условиях всеобъемлющего Соглашения о партнерстве между ЕС и Великобританией. Евросоюз предлагает разделить его на три блока: общие вопросы (управление, базовые принципы и пр.), экономика, включая торговлю, и вопросы безопасности (сотрудничество в правоохранительной сфере, обмен данными, общая внешняя политика, политика безопасности и обороны), за исключением договоренностей по Гибралтару.

Одновременно Б. Джонсон дал понять, что приоритет для Лондона — торговая сделка с ЕС, по аналогии с Соглашением о свободной торговле между ЕС и Канадой или Японией (оба договора относительно недавно вступили в силу, хотя переговоры по каждому длились в течение 7 лет).

Еще одна сложность состоит в том, что Б. Джонсон предлагает урегулировать остальные сферы кооперации через отдельные технические соглашения. В то время как ЕС рассчитывает на единый документ, включив в него весь спектр вопросов.

Переговоры начнутся в марте, после того как будет сформирован Совместный Комитет ЕС и Великобритании. М. Барнье в ответ на просочившиеся в СМИ сообщения о том, что Лондон заинтересован в свободном доступе на рынок финансовых услуг в ЕС, заявил в Европарламенте: «Определенным фигурам в британском правительстве не стоит тешить себя иллюзиями».

Впереди у Брюсселя и Лондона не менее напряженный раунд переговоров. Речь будет идти о поиске длительных решений для целого комплекса вопросов, а значит сторонам будет сложнее пойти на компромисс. Б. Джонсон, очевидно, прибегнет к апробированной ранее тактике манипуляции: «Либо сделка на наших условиях — либо Brexit без сделки!».

Ситуация будет осложнена тем обстоятельством, что уже сегодня Великобритания может начать торговые переговоры с третьими странами, а значит на экономический блок переговоров Лондона и Брюсселя могут влиять интересы внешних игроков, в первую очередь США.

31 января 2020 г. Великобритания прекратила участие в Евросоюзе, став, в терминах европейского права, «третьей страной» (third country). Лондон больше не будет представлен в институтах ЕС, не сможет принимать участие в обсуждении, голосовать и, следовательно, принимать решения на общеевропейском уровне. Стороны смогли заключить соглашение о «разводе», пойдя на значительные уступки друг другу. Брюссель «вскрыл» сделку, согласованную c правительством Т. Мэй, и согласился на пересмотр некоторых ее условий. Б. Джонсон переступил «красную линию» своей предшественницы о недопустимости таможенной границы между Великобританией и Северной Ирландией (по словам Т. Мэй, «ни один британский премьер-министр на это не согласится»). Теперь сторонам необходимо не только внедрить достигнутые договоренности, но и определить правила для многочисленных сфер сотрудничества после транзитного периода.

Новый статус Великобритании в ЕС

Как Brexit изменит Великобританию и ЕС?
Дискуссия с Ианом Бондом в РСМД

В ознаменование Brexit британское казначейство анонсировало памятную 50-пенсовую монету со словами «Мир, процветание и дружба между всеми нациями». Такую инициативу британцы восприняли не однозначно, несмотря на то, что в Соединенном Королевстве уже трижды чеканили специальную монету в память о важных вехах в истории британского членства в европейской интеграции (в 1973 г. — вступление в ЕЭС, в 1992 г. — присоединение к Маастрихтскому договору и в 1998 г. — 25-летие присоединения к европейской интеграции). На фоне глубокого раскола в обществе между сторонниками и противниками ЕС часть населения сочла наступивший Brexit «пирровой победой». Правительство обновило титульную страницу паспорта подданного Соединенного Королевства (с нее убрали символику европейской интеграции). С марта МВД изменит цвет обложки паспорта c бордового на синий. В остальном жизнь простых британцев не изменилась.

Лондон прекратил свое институциональное членство в ЕС. C февраля 2020 г. в Европейском парламенте не заседают британские депутаты, Брюссель покинул Еврокомиссар от Соединенного Королевства, Лондон сможет участвовать в саммитах Совета ЕС только по особому приглашению, а юристы от Великобритании не будут входить в состав Суда ЕС. Согласно договоренностям, в течение переходного периода Британия сохранит статус-кво в Едином европейском рынке (ЕВР), Таможенном союзе, и будет подчиняться европейскому праву.

Согласно Лиссабонскому договору, Брюссель не может вести переговоры о будущих отношениях с государством-членом пока не прекращено его членство в Союзе. Во избежание правового вакуума после Brexit стороны установили, что до 31 декабря 2020 г. будет действовать переходный период, срок которого совпадает с окончанием семилетнего бюджета ЕС, рассчитанного с британским участием. Первоначальная редакция Соглашения предполагала транзитный период в 21 месяц (с 29 марта 2019 г.), за который стороны смогли бы согласовать, ратифицировать и, возможно, начать применять новые правила. Однако из-за того, что британский парламент не утвердил первую редакцию Соглашения о выходе Великобритании из ЕС (далее Соглашение), а переговоры в рамках ст. 50 Лиссабонского договора несколько раз продлевались, срок переходного периода сократился до 11 месяцев.

Формально транзитный период можно продлить. Решение должно быть принято не позднее 30 июня 2020 г. Британская сторона не допускает такой сценарий и даже включила пункт, запрещающий продление транзитного периода, в Закон о выходе из ЕС. Лондон настаивает, что до конца текущего года можно достичь договоренностей. Евросоюз настроен более скептически.

Статус североирландской границы

Соглашение о выходе Великобритании из ЕС обеспечило решения (чаще промежуточные) лишь по некоторым вопросам, среди которых: правовой статус граждан ЕС и Великобритании на территории Соединенного Королевства и Евросоюза, финансовые обязательства Лондона перед Брюсселем, а также, упомянутый ранее срок транзитного периода. Соглашение включает в себя также специальные Протоколы по Северной Ирландии, Гибралтару и Кипру, а также сопровождено Политической декларацией о будущих взаимоотношениях (документ не имеет юридической силы).

Лондон и Брюссель отказались от североирландского страховочного механизма «backstop» — бессрочного пребывания Соединенного Королевства в Едином внутреннем рынке ЕС и Таможенном союзе как гарантии прозрачной границы между северной и южной частями острова. Ставя перед собой задачу обеспечить выполнение Белфастского соглашения и одновременно не нарушить функционирование Единого внутреннего рынка ЕС, стороны договорились применять сложную схему взимания таможенных пошлин с товаров, поступающих на территорию острова Ирландия из других частей Британии.

Сергей Шеин:
Империя, над которой не восходит солнце

В случае, если конечным пунктом назначения товаров из основной части Соединенного Королевства будет Северная Ирландия, таможенные тарифы будут отсутствовать, если будет установлено, что товары могут попасть на пространство ЕВР (Республика Ирландия), британские власти должны применять тарифы Евросоюза. Однако сторонам необходимо разработать эффективные механизмы применения договоренностей.

Компромисс позволил Британии выйти из Таможенного союза ЕС, и, как следствие, быть свободной в своей внешнеторговой политике (главная цель брекзитеров). Однако согласие Лондона «провести таможенную границу по Ирландскому морю» возмутило юнионистов: высок риск экономической интеграции «двух Ирландий». В общественном дискурсе все чаще слышны опасения «угрозы насилия», роста «националистических настроений» и «перспективы объединения острова». Возможно, именно поэтому для Б. Джонсона так важен проект строительства моста между Северной Ирландией и Шотландией — как символа объединения нации (сама идея не нова, первые проекты появились сто лет назад). Однако скептики указывают, что стоимость инженерной конструкции через Ирландское море (по разным оценкам от 15 до 20 млрд ф.ст.) — слишком высокая цена за Brexit.

Финансовые обязательства и права граждан

Великобритания продолжит выплаты в бюджет ЕС в течение 2020 г., что не отменяет компенсации (divorce bill), о которой стороны договорились еще в 2018 г. (39 млрд ф. ст.). Поскольку из-за смещения срока Brexit Лондон продолжал выплачивать взносы в бюджет ЕС, к 31 октября 2019 г. размер компенсации за «развод» сократился до 32,8 млрд ф. ст. По окончании транзитного периода компенсационная выплата не будет превышать 30 млрд ф. ст. Большую часть средств Лондон должен выплатить в течение нескольких лет по окончании переходного периода. Оставшаяся часть будет поступать в бюджет ЕС от Лондона небольшими взносами, рассчитанными до 2060 г.

В течение всего транзитного периода сохранится свобода передвижения между ЕС и Великобританией. Мобильные граждане Евросоюза, в том числе въехавшие на британскую землю в течение транзитного периода, по-прежнему будут иметь свободный доступ к рынку труда и социальным выплатам Соединенного Королевства. По окончании транзитного периода их правовой статус не изменится, однако им потребуется зарегистрировать статус поселенца (settled status предусмотрен для тех, кто прожил в Британии 5 лет и более, для остальных — pre-settled status). Зеркальные правила распространятся на подданных Ее Величества на территории Евросоюза. По истечение транзитного периода к британцам, скорее всего, будут применять общие правила, предусмотренные в ЕС для граждан третьих стран, а власти Британии намерены внедрить новую иммиграционную систему по австралийскому образцу.

В некоторых случаях юрисдикция Суда ЕС будет распространяться на Великобританию и после переходного периода. Так, Еврокомиссия сможет подавать иски в отношении Лондона в течение 4 лет после истечения транзитного периода по факту нарушения Британией европейского законодательства в переходный период (ст. 87 Соглашения). В части соблюдения прав граждан Евросоюза Суд ЕС сможет выносить решения в течение 8 лет по истечению транзитного периода (ст. 158 Соглашения).

Гибралтар и позиция Испании

Максин Дэвид:
Пример Великобритании — урок для других стран ЕС

За дискуссиями о статусе североирландской границы из информационного поля ускользнула тематика Гибралтара. Из 32 тыс. населения этой заморской территории Великобритании 96% проголосовали за членство в Евросоюзе (явка — 84%).

В силу особого географического положения экономика полуострова в значительной степени зависит от Испании (рынок труда и торговля). Одним из условий присоединения Мадрида к Европейским экономическим сообществам в 1986 г. (под давлением Британии, грозившей вето) было открытие границы между Гибралтаром и Испанией, заблокированной по распоряжению генерала Франко в 1969 г. После референдума 2016 г. вновь возник риск экономической блокады Гибралтара.

Мадрид призвал к совместному британо-испанскому суверенитету над полуостровом. Предложение состояло в том, что в случае совместного управления над Гибралтаром граница с Испанией не будет внешней по отношению к ЕС. Такой сценарий позволит сохранить свободный доступ к Единому европейскому рынку и гарантирует свободу передвижения товаров и рабочей силы.

Однако испанский суверенитет над полуостровом политически неприемлем ни для Лондона, ни для самого Гибралтара (местная экономика во многом устойчиво развивается именно из-за своей обособленности).

Отмена свободы передвижения после выхода Великобритании из ЕС — одна из главных сложностей для жителей полуострова.

В транзитный период вопросы полуострова будет регулировать Протокол по Гибралтару (составная часть Соглашения о выходе Великобритании из ЕС), основанием для которого стали четыре специальных меморандума, согласованные еще в 2018 г. между Мадридом и Лондоном. Документы включают договоренности по правам граждан, ценообразованию на табак, вопросам защиты окружающей среды и полицейскому и пограничному сотрудничеству.

В части прав человека указано, что резиденты ЕС, проживающие в Гибралтаре, и жители Гибралтара, включая временных работников, которые пересекают границу с целью трудовой деятельности (как в Испании, так и на полуострове), продолжат пользоваться своими правами, предусмотренными европейским законодательством. Совместный координационный комитет (Joint Coordinating Committee) будет осуществлять контроль над исполнением Соглашения. В Комитет войдут 6 членов правительства Гибралтара и 1 представитель британского правительства. От испанской стороны в Комитет войдут 4 представителя центрального правительства, 2 — от регионального правительства Андалусии и 1 представитель местной администрации. Комитет будет встречаться 1 раз в квартал и готовить специальный отчет.

Поддержание свободы передвижения при пересечении границы будет ключевым вопросом на будущих переговорах. Однако консолидированная позиция Европейского союза — решение по Гибралтару не должно быть частью ни торговых переговоров, ни переговоров в рамках основного Соглашения о партнерстве. Любые договоренности по статусу полуострова должны учитывать позицию испанской стороны.

Ф. Пикардо, главный министр Гибралтара, ссылаясь на опыт европейских микрогосударств, в частности, Лихтенштейна, предположил, что проблему можно будет в будущем решить через присоединение региона к Шенгенской зоне. Подобную постановку вопроса не признает центральное правительство, утверждая, что будет вести переговоры с ЕС от лица всей «семьи Соединенного Королевства», включая все регионы и заморские территории.

Исходные позиции сторон накануне нового раунда переговоров

Мария Дудиева:
Гибралтар — дело решенное

3 февраля Европейская комиссия опубликовала рекомендации для Совета (проект мандата для переговоров), из которого следует, что Брюссель намерен договариваться c Лондоном об условиях всеобъемлющего Соглашения о партнерстве между ЕС и Великобританией. Евросоюз предлагает разделить его на три блока: общие вопросы (управление, базовые принципы и пр.), экономика, включая торговлю, и вопросы безопасности (сотрудничество в правоохранительной сфере, обмен данными, общая внешняя политика, политика безопасности и обороны), за исключением договоренностей по Гибралтару.

Одновременно Б. Джонсон дал понять, что приоритет для Лондона — торговая сделка с ЕС, по аналогии с Соглашением о свободной торговле между ЕС и Канадой или Японией (оба договора относительно недавно вступили в силу, хотя переговоры по каждому длились в течение 7 лет).

Любопытно, что британский премьер-министр упомянул торговую модель взаимоотношений ЕС и Австралии как вероятную. Между тем Евросоюз лишь недавно начал переговоры с Канберрой, а пока стороны торгуют по правилам ВТО. Новая председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйн отреагировала на ремарку Б. Джонсона: Брюссель рассчитывает на более продвинутое и амбициозное торговое соглашение с Лондоном, чем австралийская модель сегодня, и даже готов сделать Лондону щедрое предложение в части двусторонней торговли без тарифов и квот — количественных ограничений на импорт (zero-tariff, zero-quota trade relation for all goods)». В ответ Брюссель рассчитывает на британские гарантии «честной конкуренции, социальных, экологических и потребительских стандартов». Главный переговорщик от Брюсселя M. Барнье отметил, что во время торговых переговоров с Канадой или Японией вопрос о соблюдении единых стандартов не стоял так остро, как в случае с Соединенным Королевством, что «объясняется географической близостью и экономической взаимозависимостью Британии и 27 стран ЕС».

Еще одна сложность состоит в том, что Б. Джонсон предлагает урегулировать остальные сферы кооперации через отдельные технические соглашения. В то время как ЕС рассчитывает на единый документ, включив в него весь спектр вопросов. Так, по окончании транзитного периода Великобритания установит свою собственную рыболовную политику с 2021 г., в рамках которой рассчитывает ежегодно согласовывать с Брюсселем условия доступа в свои территориальные воды. Однако Евросоюз заинтересован в длительном договоре в этой сфере. Политическая декларация гласит, что обе стороны будут стремиться достичь соглашения по вопросам рыбной политики к 1 июля 2020 г.

Переговоры начнутся в марте, после того как будет сформирован Совместный Комитет ЕС и Великобритании. М. Барнье в ответ на просочившиеся в СМИ сообщения о том, что Лондон заинтересован в свободном доступе на рынок финансовых услуг в ЕС, заявил в Европарламенте: «Определенным фигурам в британском правительстве не стоит тешить себя иллюзиями».

Впереди у Брюсселя и Лондона не менее напряженный раунд переговоров. Речь будет идти о поиске длительных решений для целого комплекса вопросов, а значит сторонам будет сложнее пойти на компромисс. Б. Джонсон, очевидно, прибегнет к апробированной ранее тактике манипуляции: «Либо сделка на наших условиях — либо Brexit без сделки!».

Ситуация будет осложнена тем обстоятельством, что уже сегодня Великобритания может начать торговые переговоры с третьими странами, а значит на экономический блок переговоров Лондона и Брюсселя могут влиять интересы внешних игроков, в первую очередь США.