Трансатлантическая солидарность: как приход Байдена к власти меняет настроения в Европе?

Трансатлантическая солидарность как любой международно-политический феномен обладает внутренней динамикой. В строгом смысле в политической науке исследование таких явлений не должно быть привязано к конъюнктурным факторам, таким как смена президента в Вашингтоне. С другой стороны, вечной остается агент-структурная проблема международных отношений: что важнее — ограничения деятельности, которые накладывает среда, или роль личности?

В ходе предвыборной гонки в США не последним вопросом наблюдателей был: как изменится политика страны по отношению к НАТО, если выиграет Дж. Байден? Удастся ли ему преодолеть центробежные тенденции в альянсе последних лет? В соответствии с мейнстримным мнением, ожидается, что 46-й президент вернется к политике Б. Обамы по укреплению связей с союзниками. Тем не менее попробуем еще раз порисовать вилами на воде и проанализировать складывающуюся в Европе обстановку, чтобы рассмотреть и другие сценарии развития событий.

Пока трансатлантические страны в контексте смены американской администрации делают только первый ход — определяют красные линии и очерчивают пространства для торга, чтобы перейти к дальнейшим действиям. Однако наиболее важные заявления — из Вашингтона, Парижа и Берлина — уже прозвучали, сформировав стратегические векторы развития НАТО в новом четырехлетии.

Можно говорить о трех потенциальных сценариях развития событий. В соответствии с первым Дж. Байден откажется от требования увеличения расходов на оборону европейскими странами и окажет дополнительную финансовую поддержку альянсу для решения региональных проблем и восстановления климата доверия, что повлечет за собой восстановление лояльности европейских скептиков. Однако это идеалистический сценарий, на реализацию которого у США, скорее всего, может не хватить материальных и временных ресурсов перед лицом других вызовов. Второй сценарий — возвращение финансирования и переориентация амбиций альянса на глобальный уровень за счет помощи Берлина и коллективной силы малых стран. Париж в данной ситуации, если и не пойдет по пути 1966 г., может пересмотреть формат своего участия в альянсе. Это не невозможный путь развития событий, но пока предпосылки для него не очень четко просматриваются, и потребуются существенные усилия со стороны Вашингтона по претворению этого сценария в жизнь. Третий сценарий — и на наш взгляд наиболее вероятный — дальнейшая парализация процесса принятия крупных коллективных решений в НАТО и сосредоточенность на рутинно-бюрократической повестке (учения, гражданская оборона, военное образование, разработка механизмов борьбы с вызовами нового поколения), прикрываемой заверениями в долгосрочном сотрудничестве и общности ценностей и интересов. При этом США по-прежнему будут пытаться утянуть всех за собой на глобальное противостояние с Китаем, а Франция — убедить соседей стать самостоятельнее. Если согласия по линии Париж — Берлин не будет, то в стратегическом тупике окажется и Европейский союз.

По-видимому, чего бы сегодня ни ожидали от Дж. Байдена и его администрации, в Трансатлантике структура окажется все же сильнее агента.

Трансатлантическая солидарность как любой международно-политический феномен обладает внутренней динамикой. В строгом смысле в политической науке исследование таких явлений не должно быть привязано к конъюнктурным факторам, таким как смена президента в Вашингтоне. С другой стороны, вечной остается агент-структурная проблема международных отношений: что важнее — ограничения деятельности, которые накладывает среда, или роль личности?

В ходе предвыборной гонки в США не последним вопросом наблюдателей был: как изменится политика страны по отношению к НАТО, если выиграет Дж. Байден? Удастся ли ему преодолеть центробежные тенденции в альянсе последних лет? В соответствии с мейнстримным мнением, ожидается, что 46-й президент вернется к политике Б. Обамы по укреплению связей с союзниками. Тем не менее попробуем еще раз порисовать вилами на воде и проанализировать складывающуюся в Европе обстановку, чтобы рассмотреть и другие сценарии развития событий.

Реакция ключевых союзников по НАТО на избрание Дж. Байдена

Марк Энтин, Екатерина Энтина:
Из нежных американских объятий Евросоюзу уже не вырваться

Сам Дж. Байден в ходе предвыборной кампании позиционировал себя как «друг НАТО» и убежденный сторонник сохранения и укрепления трансатлантических связей. В своей программной статье для Foreign Affairs он обещал не только восстановить отношения с союзниками, но переформатировать их в соответствии с нуждами нового времени. В качестве причины для этого тогда еще кандидат в президенты называл «российскую агрессию», для противостояния которой необходимо поддерживать достаточный военный потенциал, а также наращивать сопротивляемость коррупции, дезинформации и киберугрозам. В интервью NECN в ответ на вопрос, какому иностранному лидеру он первым позвонит в случае победы на выборах, Дж. Байден сказал, что позвонит Й. Столтенбергу и соберет саммит НАТО как сигнал, что США «вернулись в игру». Интересно, что хотя в заявлениях, касающихся внешней политики, Дж. Байден подчеркивает необходимость укрепления США и наращивания экономической составляющей для противодействия Китаю в той или иной форме, прямой увязки между сотрудничеством в НАТО и соперничеством в Азии не наблюдается. В разговорах об альянсе везде упоминается Россия, для борьбы с которой США готовы оказывать европейским странам экономическую поддержку и укреплять общие ценности.

Подобная риторика позитивно воспринималась в Брюсселе — победы Дж. Байдена ждали с нескрываемой надеждой. Генеральный секретарь НАТО Й. Столтенберг одним из первых «тепло» поздравил его и К. Харрис. В свою очередь 46-й президент США исполнил свое обещание: 24 ноября, в день, когда было официально объявлено о начале переходного периода в Белом доме, он провел видеосовещание с руководством альянса. В итоговом заявлении говорится, что он готов обеспечить все необходимое для появления у НАТО стратегического видения и необходимых мощностей для противостояния угрозам, реализации политики сдерживания, борьбы с изменением климата и пандемией COVID-19.

Встреча министров иностранных дел стран альянса 1–2 декабря предоставила возможность для «сверки часов» без необходимости принятия поспешных стратегических решений на уровне глав государств. Выступая на пресс-конференции по итогам первого дня переговоров, генеральный секретарь Й. Столтенберг не упоминал США напрямую, но в его речи прозвучало как минимум три интересных, с точки зрения будущего Трансатлантики, сигнала. Он не раз подчеркнул, во-первых, гибкость и адаптивность НАТО, во-вторых, нереализуемость и опасность идеи европейской автономии вне альянса и, в-третьих, что немаловажно, угрозу, исходящую от России. Последней было уделено чуть больше внимания, чем обычно в последнее время. Создается впечатление некоторого «отзеркаливания» предвыборной риторики Дж. Байдена и демонстрации готовности оттолкнуться от этого направления сотрудничества со стороны бюрократии НАТО.

На второй день саммита специальная сессия Североатлантического совета с присутствием партнеров в Азиатско-Тихоокеанском регионе (Япония, Южная Корея, Австралия, Новая Зеландия), Верховного представителя ЕС по вопросам внешней политики и обороны Ж. Борреля и вице-президента Европейской комиссии была посвящена, по-видимому, оценке китайской угрозы. Финальная позиция осталась амбивалентной: Китай не является врагом НАТО, а сотрудничество с ним представляет и новые возможности, но рост его влияния, а также несоответствие его политики общим ценностям, вызывают вопросы.

Равновесие в Трансатлантике, однако, зависит не только от отношений Вашингтона и брюссельской бюрократии: еще с 60-х гг. XX в. эффективность и слаженность общего курса в НАТО формируется в треугольнике США — Франция — Германия. С этой точки зрения, реакция на американские выборы в двух континентальных столицах бросается в глаза.

За день до выборов, 2 ноября, министр обороны Германии А. Крамп-Карренбауэр на страницах POLITICO выступила с заявлением, что Европа нуждается в США: хотя и в регионе в целом, и в Германии в частности, присутствуют антиамериканские настроения, нельзя забывать о зависимости континента от американской ядерной и военной помощи. Министр заявила о готовности повысить оборонные расходы в 2021 г., несмотря на дорогостоящую борьбу с пандемией, а также призвала Европу активнее участвовать в решении проблем безопасности по всему миру, чтобы продемонстрировать готовность «не только брать, но и отдавать». Более того, она подчеркнула, что иллюзиям о европейской автономии пора подойти к концу, и призвала заключить торговое соглашение между США и ЕС. Иными словами, вернуться к моменту, на котором остановились трансатлантические отношения в конце срока Б. Обамы.

Андрей Кортунов:
Перемены на западном фронте? Как выборы в США изменят отношения России и Европы

Канцлер Германии А. Меркель 7 ноября также выступила с теплым поздравлением в адрес Дж. Байдена и К. Харрис, подчеркнув незаменимость трансатлантических связей. Новую главу в отношениях готовится открыть министр иностранных дел ФРГ — Х. Маас, а министр финансов О. Шольц надеется на укрепление экономического сотрудничества двух стран.

Куда более сдержанно проявил себя президент Франции Э. Макрон, в своем поздравлении 7 ноября ограничившись обозначением большого количества накопившихся в отношениях проблем. А 16 ноября он дал большое интервью Groupe d’études géopolitiques, в котором выступил в защиту проекта европейской автономии, отметив разницу в геополитических интересах Европы и США. Он заявил, что чрезмерные надежды на альянс тормозят геостратегическое развитие Европы, интересы безопасности которой сосредоточены совершенно в других регионах: в Африке и в зоне Европейской политики соседства. При этом Европа заинтересована в дальнейшем взаимодействии с Китаем и продвижении на пути к Общим целям–2030. Что интересно, Э. Макрон отметил расхождение с США и в ценностях: Старый и Новый Свет ценят права и свободы человека, исторически являются союзниками, но Европа привержена социальной демократии и равенству, имеет другую политическую культуру. По его мнению, это также обусловливает различия в реакциях Европы и США на определенные события в мире.

Ответ из Берлина не заставил себя ждать: 17 ноября министр обороны вновь выступила с программным заявлением с кафедры военного университета им. Г. Шмидта в Гамбурге. Она выделила четыре ключевых вопроса для НАТО: надежность США как союзника, общность угроз (по ее словам, Стокгольм и Рига расходятся в оценке российской угрозы с Парижем и Римом, с чем трудно спорить), позиция самой Германии и уровень взаимного доверия внутри Европы. Ответ на них был предельно четким: главный союзник и гарант европейской безопасности — США, и идея европейской безопасности может развиваться только внутри НАТО. «Мы должны укрепить свою «европейскость», чтобы оставаться частью Трансатлантики» [1], — заявила она. Берлин готов наращивать свои оборонные возможности, хочет принимать участие в ядерном планировании вместе с США и намерен при необходимости координировать свою повестку дня в отношении Пекина с американской. 25 ноября на слушаниях в Бундестаге по вопросам бюджета министр обороны вновь отстаивала необходимость наращивания бюджета — в этот раз для оказания давления на Россию.

Германия и Франция, таким образом, представляют два пути в будущее, и другим странам НАТО придется выбирать.

На данный момент Оттава, Лондон и Рим всецело поддержали нового президента, а Мадрид проводит осторожную политику, в мае 2020 г. на год продлив двустороннее военное соглашение, позволяющее американским кораблям использовать испанский порт Рота, и очевидно планируя использовать этот срок для военно-экономического торга. Варшава пока официально не признает Байдена в качестве нового президента, так как при Д. Трампе был заключен двусторонний договор о военных поставках, а также поддерживалась позиция Польши по Северному потоку-2 и «Инициативе трех морей». Не вызывает его избрание положительной реакции и в Анкаре, поскольку позиция администрации Дж. Байдена в Средиземном море в соответствии с опубликованным его командой документом Vision for Greece является отчетливо прогреческой. При этом сотрудничество Р. Эрдогана с Россией может вызвать введение санкций против Турции.

Что касается реакции руководства ЕС, знаковым документом, формулирующим ожидания Брюсселя от администрации Байдена стало выпущенное 2 декабря совместное послание Европейской комиссии и Верховного представителя ЕС по вопросам внешней политики и обороны Европейскому совету и Европейскому парламенту «ЕС — США: новая трансатлантическая повестка для осуществления глобальных перемен». Это своего рода дорожная карта для «восстановления отношений, подорванных изменениями глобальной конъюнктуры, двусторонними конфликтами и унилатерализмом в политике отдельных стран». Авторы предлагают сосредоточиться на борьбе с пандемией COVID-19 и ее последствиями, защите окружающей среды в духе принципов устойчивого развития, выработке совместных торговых и технологических стандартов, распространению и укреплению демократических ценностей как основы стабильности в мире.

Европейские политики не предлагают, как Германия, вернуться к 2015 г. как исходной точки для продолжения сотрудничества. Хотя документ не скупится на упоминания исторической ценностной общности США и Европы и чрезвычайной важности их союза для мирового порядка в целом (с этим сложно поспорить), необходимость перевода отношений в новое качество обусловливается в нем тремя факторами: миром после пандемии, администрацией Байдена и обновленной Европой. Более уверенная в своих силах (assertive), Европа готова перейти к сотрудничеству на равноправной и взаимовыгодной основе. В практическом смысле документ выдвигает множество инициатив, предполагающих максимальное увязывание США в многосторонние форматы взаимодействия по различным вопросам глобального управления. На первый взгляд представляется, что утверждение этого документа будет сопровождаться существенными дискуссиями в Европейском совете, а потенциальная реализация этих инициатив потребует немалой политической воли и огромных финансовых вложений, по-видимому, в первую очередь со стороны Вашингтона.

Перспективы преодоления центробежных тенденций при новом президенте

Юлия Мельникова:
«Стратегическая автономия» в политике ЕС: под силу ли Европе манипулировать США и Китаем?

Таким образом, в трансатлантическом сообществе есть как минимум два отчетливо выделяющихся вектора развития взаимоотношений Европы и США — курс на «стратегическую автономию» или восстановление тесных связей с Вашингтоном. Наблюдаются определенное замешательство и разнонаправленность исходящих из Европы сигналов США, вызванные, как представляется, несколькими причинами.

Во-первых, принято считать, что политика Д. Трампа существенно подорвала трансатлантические связи. Действительно, он пришел к власти с лозунгом, что сохранение НАТО не имеет смысла [2], в жесткой форме актуализировал требование о повышении оборонных расходов партнеров по формуле 2/20, начал торговые войны с союзниками и ясно дал понять, что единственный триггер для внешней политики США — Китай. Это происходило на фоне существенных перегрузок для военной машины НАТО, в короткие сроки мобилизованной в связи с конфликтом на Украине; противоречий между союзниками в контексте отношений с Россией; и проблем с выработкой общей стратегии. Однако на деле, при всей хаотичности внешнеполитических действий Д. Трампа, они не столько инициировали центробежные тенденции, сколько обострили их.

На этом фоне, а также на волне смены поколения политических лидеров в Европе произошел очередной всплеск «европеизма» в НАТО. Свою историческую миссию возобновила Франция, когда Э. Макрон выдвинул концепцию «европейской стратегической автономии». Елисейский дворец привлек на свою сторону разочарованную курсом США Германию, что имело ключевое значение для продвижения в этом направлении, а также Испанию и частично Италию. Последовал ряд практических инициатив, например, реактивация ПЕСКО в 2017 г. и запуск Ежегодного скоординированного отчета об обороне, а также начало работы над укреплением инфраструктурного потенциала Европы. Параллельно Германия активно оппонировала США по вопросу об оборонных расходах. Это позволило сформировать в ЕС определенный консенсус и вывести дискурс о стратегической автономии на самый высокий уровень.

Резкая смена немецкой позиции сегодня существенно подрывает способность ЕС действовать единым фронтом, а значит — может оказать парализующее воздействие на согласование множества вопросов. В первую очередь, это касается идущих в ЕС переговоров по выработке «Стратегического компаса» — новой стратегии, учитывающей укрепление автономии. Как отмечают эксперты [3], Германия попытается поменять свою лояльность на поддержку своего статуса как первой державы Европы со стороны Вашингтона. По-видимому, «Germany first» может имплицитно стать новым лозунгом ХДС/ХСС, прощающейся с «эрой Меркель» на выборах в 2021 г.

Вторая причина, которая может помешать планируемому восстановлению трансатлантической солидарности формата 1991 г., — сохраняющаяся диспропорция в интересах стран НАТО. По выражению А. Крамп-Карренбауэр, отказ от повышения расходов на оборону можно ждать от тех, кто сомневается в надежности и необходимости американской защиты. Однако помощь США оказывается не на безвозмездной основе и предполагает участие союзников в продвижении американских интересов, и в необходимости делать это уверены в НАТО не все.

Традиционно в проамериканскую группу в альянсе входили Великобритания, Польша и страны Балтии, Нидерланды, Норвегия, Дания. В своих заявлениях они поддерживали расширение альянса и его выход на глобальный уровень задач. Собственные интересы безопасности стран Восточной Европы касаются исключительно российского направления, и едва ли их ресурсов достаточно для продвижения каких-то иных инициатив или потенциальной поддержки США в конфронтационных действиях на китайском направлении. Южная Европа обеспокоена в первую очередь миграционным кризисом, вызовами безопасности в районе Средиземного моря, Марокко, ситуацией в Сахеле. Последняя вызывает также непосредственный интерес Франции. Крупные державы ЕС, таким образом, видят сферу интересов НАТО в границах расширенной Евроатлантики: чуть за пределами непосредственной территории альянса самого по себе. Германия также входила в эту группу, отказавшись поддержать миссии в Ираке и Ливии, но может перейти в лагерь атлантистов в ближайшем будущем. Отношения в сфере безопасности между Грецией и Турцией, а также на Балканах представляют собой сугубо региональные сюжеты, а страны Центральной Европы, строго говоря, определенных интересов в сфере безопасности не имеют. Турция сама по себе все меньше воспринимается даже как потенциальный участник общенатовских действий где-либо.

Подобная пестрота интересов не была бы препятствием для сотрудничества, если бы в какой-то момент не могла понадобиться мобилизация всех накопленных ресурсов и возможностей для реализации пока не очень понятной цели. В последние два года все более отчетливо кажется, что эта цель — создание опоры для американо-китайского противостояния, которое может принять при Дж. Байдене более мягкую форму, чем при Д. Трампе, но едва ли исчезнет с повестки дня Белого дома.

В связи с этим появляется третье основание для сомнений союзников — непрозрачность намерений новой администрации. Последовательная защита отношений с союзниками в дискурсе Дж. Байдена не может быть неожиданностью. Еще задолго до выборов в экспертном сообществе не было сомнений в этом по двум причинам. Во-первых, это непосредственные связи Дж. Байдена с администрацией Б. Обамы. Во-вторых, это провозглашаемая им необходимость «возвращения» США к активной внешней политике, в том числе в рамках международных организаций, институтов глобального управления.

Андрей Кортунов:
Переходный период в США будет более сложным, чем обычно

Однако при всей ее привлекательности, риторика Дж. Байдена пока не содержит никакого практического компонента. Необходимость укрепления отношений с союзниками, на словах увязываемая с их самоценностью и российской угрозой, — понятный и комфортный, но все же шаблон из коллекции Дж. Кеннана. Его применение не снимает вопрос оборонных бюджетов и роли альянса в изменившихся условиях. В Платформе Демократической партии, выпущенной в августе, акцент на Китай сложно не заметить: по сравнению с Пекином, упомянутом семь раз в аналогичном документе 2016 г., в 2020 г. их количество увеличилось до 22. Будущий президент не скрывает, что необходимо разобраться с проблемами внутри страны для того, чтобы эффективно противостоять сопернику на международной арене. Велика вероятность, что после вступления Дж. Байдена в должность подтвердится, что Вашингтон нуждается в НАТО для противостояния уже не России (хотя и ей по умолчанию), а Китаю, что вернет европейские страны к тем же вопросам, что перед ними ставила администрация Д. Трампа.

Выводы

Пока трансатлантические страны в контексте смены американской администрации делают только первый ход — определяют красные линии и очерчивают пространства для торга, чтобы перейти к дальнейшим действиям. Однако наиболее важные заявления из Вашингтона, Парижа и Берлина уже прозвучали, сформировав стратегические векторы развития НАТО в новом четырехлетии.

Можно говорить о трех потенциальных сценариях развития событий. В соответствии с первым Дж. Байден откажется от требования увеличения расходов на оборону европейскими странами и окажет дополнительную финансовую поддержку альянсу для решения региональных проблем и восстановления климата доверия, что повлечет за собой восстановление лояльности европейских скептиков. Однако это идеалистический сценарий, схожий с предлагаемой сегодня ЕС дорожной картой для Трансатлантики, на реализацию которого у США, скорее всего, может не хватить материальных и временных ресурсов перед лицом других вызовов. Второй сценарий — возвращение финансирования и переориентация амбиций альянса на глобальный уровень за счет помощи Берлина и коллективной силы малых стран. Париж в данной ситуации, если и не пойдет по пути 1966 г., может пересмотреть формат своего участия в альянсе. Это не невозможный путь развития событий, но пока предпосылки для него не очень четко просматриваются, и потребуются существенные усилия и также финансовые вложения со стороны Вашингтона для претворения этого сценария в жизнь. Третий сценарий — и на наш взгляд наиболее вероятный — дальнейшая «заморозка» процесса принятия крупных коллективных решений в НАТО и сосредоточенность на рутинно-бюрократической повестке (учения, гражданская оборона, военное образование, разработка механизмов борьбы с вызовами нового поколения, закупка американских вооруженй), прикрываемой заверениями в долгосрочном сотрудничестве и общности ценностей и интересов. При этом США по-прежнему будут пытаться утянуть всех за собой на глобальное противостояние с Китаем, а Франция — убедить соседей стать самостоятельнее. Если согласия по линии Париж — Берлин не будет, то в стратегическом тупике окажется и Европейский союз.

По-видимому, чего бы сегодня ни ожидали от Дж. Байдена и его администрации, в Трансатлантике структура окажется все же сильнее агента.

1. «Wir müssen europäischer werden um transatlantisch zu bleiben»

2. «NATO is obsolete»