Содействие международному развитию в новых экономических условиях

Уменьшение в 2011 г. объема помощи международному развитию, вызванное глобальной рецессией, не только ставит под вопрос достижение глобальных целей борьбы с бедностью, но и придает особую актуальность дискуссиям о будущем самой мировой архитектуры содействия развитию.

Сокращение бюджетов на содействие развитию: необходимость или стратегическая ошибка?

Уменьшение в 2011 г. объема помощи международному развитию, вызванное глобальной рецессией, не только ставит под вопрос достижение глобальных целей борьбы с бедностью, но и придает особую актуальность дискуссиям о будущем самой мировой архитектуры содействия развитию.

Сокращение бюджетов на содействие развитию: необходимость или стратегическая ошибка?

В октябре 1970 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 2626 «Международная стратегия развития на второе Десятилетие развития Организации Объединенных Наций». Согласно этой резолюции, страны-доноры взяли на себя обязательство направлять минимум 0,7% валового национального продукта (ВНП) на цели содействия международному развитию с тем, чтобы достичь этих целей к 1975 г. В 2000 г. это обязательство было подтверждено на «Саммите тысячелетия» ООН. В 2005 г. на саммите «Группы восьми» в Глениглсе лидеры стран-участниц договорились об ежегодном увеличении объема официальной помощи развитию (ОПР) на 50 млрд долл. до 2010 г. по сравнению с уровнем 2004 г. В частности, «восьмерка» взяла на себя обязательство до 2010 г. увеличивать помощь Африке на 25 млрд долл. в год.

В 2011 г. страны-участницы Комитета содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (КСР ОЭСР) – структуры, объединяющей традиционных доноров, – выделили на цели развития в среднем лишь 0,31% ВНП на общую сумму 133,5 млрд долл. Более того, в 2011 г. общий объем помощи в реальном исчислении снизился по сравнению с 2010 г. на 2,7%. Это было первое понижение с 1997 г. Уменьшение общего объема помощи, выделяемой традиционными донорами, вызвало шквал критики со стороны экспертного сообщества и заставило некоторых исследователей говорить о конце «бума» содействия международному развитию (СМР) «нулевых» годов.

В 2011 г. наибольшее увеличение помощи развитию в реальном выражении продемонстрировали Италия, Новая Зеландия, Швеция и Швейцария. Напротив, объемы помощи, выделенные 16 другими членами КСР ОЭСР, снизились. Среди стран, наиболее сильно сокративших бюджеты на содействие развитию, оказались Австрия, Бельгия, Греция, Япония и Испания. США, самый крупный донор в абсолютном выражении (30,7 млрд долл.), сократил помощь на 0,9% по сравнению с уровнем 2010 г. 12 стран-членов Евросоюза уменьшили национальные бюджеты на ОПР, в том числе Греция – на 39%, Испания – на 32%, и лишь 5 стран – Дания, Люксембург, Нидерланды, Норвегия и Швеция – достигли заявленной «планки» в 0,7% ВНП.

На фоне кризиса еврозоны и бюджетного дефицита многих стран-доноров дебаты о том, стоит ли тратить от 0,3% до 1% государственного бюджета на оказание помощи другим странам, приобрели особую остроту.

Основной аргумент сторонников сокращения помощи сводится к следующему: в условиях неизбежного при дефиците государственного бюджета болезненного сокращения социальных расходов несправедливо направлять средства налогоплательщиков на помощь другим странам. В США сильны голоса сторонников частичного перекладывания бремени по финансированию развития с государства на бизнес через механизм частно-государственного партнерства.

В стане противников сокращения помощи развитию звучат голоса «прагматиков» и «романтиков». Приверженцы «прагматического» подхода считают ОПР одним из важнейших инструментов «мягкой силы». По их мнению, нынешние расходы на СМР составляют ничтожно малую часть государственного бюджета, и сокращение этих расходов никоим образом не поможет смягчить последствия кризиса, но нанесет ущерб стратегическим интересам страны в мире. Более «человечные» аргументы «романтиков» сводятся к тому, что относительно малые – в масштабах государства – деньги идут на финансирование программ, помогающих спасти миллионы жизней по всему миру (продовольственная помощь, борьба с ВИЧ/СПИД, малярией и т.д.).

Есть и другой серьезный фактор, с которым сталкиваются обе стороны в этом споре, – общественное мнение. Общественное мнение большинства стран-доноров пока достаточно благосклонно относится к помощи международному развитию. Однако в условиях рецессии и неизбежных дополнительных сокращений государственных расходов вполне вероятно изменение общественных настроений, с которым политики этих стран будут вынуждены считаться.

Фото: vorige.nrc.nl

На данный момент сложно в полной мере оценить последствия углубляющегося кризиса в еврозоне для национальных бюджетов на ОПР. Однако из аналитического прогноза ОЭСР на 2012–2015 гг. следует, что после некоторого увеличения общего объема ОПР в 2012 г. (за счет льготных кредитов, выдаваемых Всемирным банком и региональными банками развития, что, по сути, является результатом «накачки деньгами» этих структур в течение нескольких предшествующих лет) в последующие годы прогнозируется постепенный спад, связанный с «отложенным эффектом» влияния экономического кризиса на бюджеты ОПР большинства стран-членов ОЭСР. Последний прогноз мировой экономики, подготовленный Международным валютным фондом, также не оставляет иллюзий относительно увеличения бюджетов на содействие развитию в ближайшем будущем.

Впрочем, необходимо учитывать, что статистика КСР ОЭСР не включает данные по странам, не входящим в Комитет. А это страны БРИКС, которые в последние годы активно наращивают расходы на ОПР (особенно Китай и Индия).

Уменьшение общего объема ОПР, несомненно, негативно повлияет на достижение Целей развития тысячелетия – восьми глобальных целей международного развития на период до 2015 г., принятых на «Саммите тысячелетия» ООН в 2000 г. Достижение этих целей, особенно таких, как уменьшение вдвое количества людей, живущих в абсолютной бедности, сокращение младенческой и материнской смертности, и без того считается рядом экспертов невыполнимым в заявленные сроки (по некоторым оценкам, на это потребуются десятки лет).

Эффект от сокращения помощи уже ощутили на себе те африканские страны, значительную часть бюджета которых составляет зарубежная помощь (в 2009 г. бюджет 30 стран мира – в основном африканских – более чем на 30% состоял из иностранной помощи). Таким образом, сокращение объема или полное прекращение помощи может привести к частичному коллапсу государственных функций получающих такую помощь стран.

Наряду с вопросом о целесообразности сокращения помощи развитию, дискуссионными по-прежнему остаются вопросы, нужна ли такая помощь вообще, достигает ли она своих целей и как должна выглядеть система содействия развитию в XXI веке.

Какая помощь нужна в XXI веке?

Мировая архитектура содействия развитию, сложившаяся на протяжении второй половины XX века, сегодня претерпевает необратимые изменения. Современная мировая модель содействия развитию характеризуется, во-первых, многообразием акторов (государственные агентства развития традиционных и новых стран-доноров, структуры ООН, частные и корпоративные фонды, общественные, религиозные организации), во-вторых, стремительным размыванием понятий «развивающиеся страны» или «страны третьего мира» (как относительно однородный конгломерат в основном африканских и азиатских стран, существовавший на протяжении второй половины XX века), в-третьих, изменением вектора помощи («Север–Юг»). По мере укрепления экономического могущества стран БРИКС (особенно Индии и Китая), превратившихся в крупных доноров, набирает обороты сотрудничество по линии «Юг–Юг» (со своими лидерами и повесткой). В последние годы на фоне кризиса еврозоны наблюдается экономический рост в ряде стран Африки. В то же время некоторые эксперты полагают, что в XXI веке основная масса людей, живущих за чертой бедности, будут жить в странах с нестабильными политическими режимами (fragile states).

На данном этапе человечество пришло к пониманию того, что ОПР сама по себе не способна решить глобальную проблему ликвидации бедности и неравенства, учитывая нынешний уровень бедности в мире и реальные возможности стран-доноров. Поэтому ОПР должна рассматриваться как один из инструментов достижения этой цели.

Таким образом, одной из важнейших тем, определяющих международную повестку в области содействия развитию, является вопрос об эффективности оказываемой помощи и гармонизации усилий международного сообщества по преодолению бедности.

За последнее десятилетие при активном участии ОЭСР был заключен ряд международных соглашений, направленных на повышение эффективности помощи. Два знаковых соглашения – Парижская декларация по повышению эффективности внешней помощи (2005 г.) и Аккрская программа действий (2008 г.) – были подписаны более 100 донорами и получателями помощи. В этих документах закреплены пять базовых принципов эффективности помощи:

• получатели должны разработать собственные национальные стратегии развития;
• доноры должны поддерживать национальные стратегии, разработанные получателями помощи;
• доноры должны добиваться гармонизации и координации своих действий;
• национальные стратегии развития должны содержать четкие цели, а достижение этих целей должно контролироваться;
• доноры и получатели помощи совместно отвечают за достижение целей развития.

Фото: www.dropinthebucket.org

Как отмечалось на Четвертом Форуме высокого уровня по повышению эффективности внешней помощи, прошедшем в ноябре 2011 г. в Пусане (Корея), результаты выполнения рекомендаций Парижской декларации пока крайне скромные. Важно, чтобы в рамках данных процессов вырабатывались способы и механизмы сотрудничества не только доноров и получателей помощи, но и старых и новых доноров (например, стран БРИКС).

Для того чтобы помощь развитию стимулировала экономический рост (а не зависимость от помощи, на что часто указывают в качестве аргумента критики содействия развитию), сами страны, получающие помощь, должны действовать более активно – заниматься мобилизацией внутренних ресурсов, привлекать иностранные инвестиции, развивать малый и средний бизнес. Необходимо продолжить реформирование системы международной торговли и финансов, искать новые инструменты и формы финансирования международного развития. Относительно новые акторы в области развития – частные фонды и некоммерческие организации – пока не до конца встроены в формальную архитектуру ОПР, но они вносят все более значительный вклад в содействие развитию. По оценкам ОЭСР, в 2010 г. эти организации потратили на цели развития 31 млрд долл.

За последние годы человечество было свидетелем резкого увеличения количества людей, пострадавших от стихийных бедствий и конфликтов. Меняется характер стихийных бедствий, во многом связанных с изменением климата, а также их масштаб, превышающий возможности отдельных государств по реагированию и требующий вмешательства международного сообщества (разрушительное землетрясение на Гаити в 2010 г., продолжающаяся засуха в африканском регионе Сахель). По результатам исследования Оксфам, количество официально зарегистрированных стихийных бедствий с 1980 г. увеличилось на 233%. В этих условиях нуждающихся в гуманитарной помощи с каждым годом будет все больше.

На фоне замедления экономического развития большинства развитых стран и сокращения бюджетов традиционных доноров, выделяемых на ОПР, особую актуальность приобретает вопрос о поиске новых форм помощи и альтернативных источников финансирования развития (в дополнение к уже принятым донорами обязательствам). Такими источниками могут стать, например, налоги на авиабилеты и финансовые операции, программы частно-государственного партнерства. С 1 августа 2012 г. налог на финансовые операции был введен во Франции, 10–30% от собранных средств планируется направить на финансирование программ развития. В максимальном выражении это позволит удвоить общий годовой объем средств, выделяемых Францией на программы двусторонней помощи. В настоящее время ведутся переговоры о введении такого налога на уровне Евросоюза.

Частно-государственное партнерство, несомненно, является перспективной формой финансирования содействия развитию. Активным сторонником такой формы помощи выступают США, чье Агентство по международному развитию (USAID) в течение многих лет успешно реализует подобные программы по всему миру. В частности, на саммите «Группы восьми» в Кэмп-Дэвиде в мае 2012 г. было объявлено о «Новом альянсе в области продовольственной безопасности» (New Alliance on Food Security and Nutrition), который будет базироваться на частно-государственном партнерстве.

Российская помощь развитию: в поисках оптимальной модели

Фото: Святослав Стоянов
Уличный торговец фруктами, Янгон (Мьянма),
2011

На протяжении более десяти лет после распада СССР Россия выступала в роли получателя международной помощи. А уже в 2006 г. на саммите «Группы восьми» в Санкт-Петербурге наша страна взяла на себя обязательства по содействию международному развитию.

Согласно данным национального доклада об участии Российской Федерации в содействии международному развитию, представленного на саммите «восьмерки» в Кэмп-Дэвиде, Россия в 2011 г. увеличила объем помощи международному развитию на 8,8% – до 514 млн долл. по сравнению с 472 млн долл. в 2010 г. По сообщениям представителей Минфина РФ, в 2012 г. предполагается сохранить объем российской помощи международному развитию в пределах 500–550 млн долл.

В настоящее время соотношение двусторонней и многосторонней (взносы в международные организации) российской помощи развитию составляет примерно 40% и 60%, а приоритетными получателями являются страны бывшего СССР (прежде всего, Таджикистан, Кыргызстан), а также страны Африки, Латинской Америки и Юго-Восточной Азии. Основные направления содействия развитию – образование, здравоохранение, продовольственная безопаность, причем последняя приобретает все большее значение. Россия как крупнейший производитель и экспортер зерна обладает большим потенциалом для расширения сотрудничества как на многосторонней (Всемирная продовольственная программа, Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН), так и на двусторонней основе (техническая помощь странам СНГ, Африки).

Россия участвует в различных форумах и механизмах международного сотрудничества, определяющих архитектуру современной помощи развитию («Группа восьми», «Группа двадцати», БРИКС, форумы высокого уровня по эффективности помощи), а также является кандидатом в члены ОЭСР. В декабре 2012 г. Россия официально примет председательство в «Группе двадцати», а в 2014 г. будет принимать саммиты «восьмерки» и БРИКС. Это дает нашей стране возможность консолидировать и гармонизировать повестку международного развития на данных форумах, исходя из своих возможностей и приоритетов. В то же время членство в этих форумах позволяет России гибко использовать подходы, применяемые как традиционными, так и новыми донорами.

Фото: Святослав Стоянов
Жители рыбацкой деревни, Южный Вьетнам,
2011

 Необходимо, однако, признать, что система СМР в России еще находится в стадии формирования. На сегодня содействие развитию входит в сферу ответственности нескольких министерств (МИД, Минфин, МЧС, Минэкономразвития и др.), что, безусловно, осложняет координацию действий. Система сбора статистических данных о российской помощи развитию до конца не налажена (хотя Россия с 2010 года начала публиковать данные о СМР в соответствии с требованиями КСР ОЭСР). Общедоступная информация о деятельности России в области содействия развитию крайне скудна, что сильно затрудняет ее анализ. Сама тема российского содействия развитию находится вне пределов публичного пространства.

Учитывая возможности, открывающиеся перед Россией в ближайшие два года (наша страна будет «хозяйкой» трех форумов высшего уровня), а также уникальное положение в мире и имеющийся опыт в области содействия развитию со времен СССР, было бы целесообразно развивать и совершенствовать национальную модель (программу) СМР. В связи с этим можно было бы предложить следующие первоочередные задачи.

1. Наличие единого органа (агентства), ответственного за разработку и реализацию программ СМР. Именно такую модель используют большинство старых доноров и некоторые наши партнеры по БРИКС. В случае невозможности в нынешних экономических условиях создать новое агентство имеет смысл наделить соответствующими полномочиями уже существующую структуру. В 2008 г. было создано Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество), подведомственное МИДу. Оно должно было, помимо прочего, выполнять функцию национального агентства международного развития, но по некоторым причинам эта идея не была воплощена в жизнь, и сегодня деятельностью в области СМР это агентство не занимается. В любом случае актуальной остается проблема наличия квалифицированных кадров.
2. Создание системы подготовки специалистов в области содействия развитию на базе ведущих вузов страны (в Европе и США такая специальность давно существует). В скором времени подобные учебные курсы будут запущены в ряде российских вузов, но их успех будет зависеть, в том числе, от наличия государственного запроса на подобных специалистов.
3. Консолидация национального экспертного потенциала для разработки национальной модели СМР. Российские эксперты должны более активно участвовать в глобальном диалоге (в частности, в разработке новых целей, которые придут на смену Целям развития тысячелетия, в диалоге по эффективности помощи и т.д.), в ходе которого будет определяться будущее мировой системы содействия развитию.
4. Создание механизмов отбора, реализации и оценки проектов двусторонней помощи. Отсутствие таких механизмов на данном этапе тормозит развитие национальной модели СМР.

Пилотными регионами для проектов двусторонней помощи вполне могут стать страны Центральной Азии, где российский опыт развития более актуален в силу общего прошлого. Принимая во внимание относительно небольшие (по мировым меркам) объемы российской помощи развитию, она может реализовываться в форме обмена знаниями, технической помощи и концентрироваться в тех областях, где у России традиционно большой потенциал (здравоохранение, энергетика, сельское хозяйство).

В целом, несмотря на то, что Россия в ближайшие годы не сможет наращивать объемы помощи развитию (и сравниться по этим параметрам с партнерами по БРИКС – Китаем и Индией), у нее есть потенциал для того, чтобы достойно выглядеть среди новых доноров.

Таким образом, начавшаяся в 2011 г. общая тенденция снижения мировых объемов ОПР на фоне экономического спада будет иметь негативные последствия для развивающихся стран и может даже поставить под вопрос достижение Целей развития тысячелетия к 2015 г. В условиях сокращения бюджетов на развитие особую актуальность приобретают вопросы эффективности помощи (консолидация усилий всех доноров, активное участие стран-получателей в достижении Целей развития), поиска новых форм и механизмов содействия развитию.

За последние двадцать лет мировая архитектура содействия развитию претерпела принципиальные изменения: появились новые игроки, сместились «векторы помощи».

У России как страны, входящей в число «новых доноров», есть потенциал и возможности для создания собственной программы содействия развитию.