Саммит ООН в Париже по вопросам изменения климата — гарантированный провал или успех?
Подготовка к Конференции по климату
2015 в Париже. 26 ноября, 2015
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
PhD Кембриджский университет. Исследователь Центра энергетики, климата и экологического права в Университете Восточной Финляндии, консультант Международного института устойчивого развития, эксперт РСМД
Изменение климата — один из важнейших вопросов глобальной политической повестки дня. Это приоритетное направление работы не только для ООН и ее Генерального секретаря Пан Ги Муна; политические, экономические и религиозные лидеры, в том числе Папа Римский Франциск, также призывают принять меры по сдерживанию глобального потепления. Несмотря на недавние теракты в Париже, ожидается, что лидеры более чем 120 стран прибудут в столицу Франции в конце ноября для принятия окончательного решения относительно нового соглашения ООН по изменению климата, переговорный процесс по которому длился несколько лет.
Изменение климата — один из важнейших вопросов глобальной политической повестки дня. Это приоритетное направление работы не только для ООН и ее Генерального секретаря Пан Ги Муна; политические, экономические и религиозные лидеры, в том числе Папа Римский Франциск, также призывают принять меры по сдерживанию глобального потепления.
Несмотря на недавние теракты в Париже, ожидается, что лидеры более чем 120 стран прибудут в столицу Франции в конце ноября для принятия окончательного решения относительно нового соглашения ООН по изменению климата, переговорный процесс по которому длился несколько лет. Многосторонние усилия по борьбе с глобальным потеплением не всегда были успешными: можно привести пример неудачной встречи ООН в Копенгагене в 2009 году. Нынешний саммит во Франции предоставит еще одну возможность договориться о выработке глобального ответа на изменения климата.
Наука, выбросы и экономика
Минувший 2014 год был объявлен самым теплым за историю наблюдений Всемирной метеорологической организации, то же самое касается и первой половины 2015-го. В настоящее время глобальное изменение климата происходит из-за беспрецедентной концентрации ПГ в атмосфере. Выброс этих газов, среди которых углекислый газ (CO2) занимает наиболее важное место, прежде всего, происходит при сжигании ископаемого топлива, в частности угля и нефти, а также в таких сферах, как сельское хозяйство, промышленность, транспорт и строительство. Кроме того, повышению уровня СО2 способствует вырубка лесов, так как они поглощают углерод из окружающей среды.
Экономические потери из-за изменений климата огромны: негативное воздействие на водные ресурсы, производство пищевых продуктов, здоровье и окружающую среду без принятия должных мер приведет к убыткам, эквивалентным не менее 5 % мирового ВВП в год. Имеющиеся аналитические данные также указывают на потенциально высокий ущерб для России в связи с изменениями климата: например, без адаптационных мер в сельскохозяйственном секторе годовые экономические убытки от снижения урожайности, обусловленного климатическими факторами, к 2020 году оцениваются в 108 млрд рублей (примерно 3,5 млрд долларов США). Частота и интенсивность экстремальных природных явлений в условиях изменяющегося климата будут увеличиваться, равно как и наносимый ими ущерб: например, ущерб от лесных пожаров необычно жаркого лета 2010 года составил, по оценке, около 500 миллиардов рублей, или 1,2 % от ВВП России на тот период.
Две трети мировых выбросов СО2 производятся десятью странами во главе с Китаем, США, Индией и Россией. Однако объем выбросов на душу населения отличается: например, по данным Всемирного банка на 2011–2015 гг. , он составил 6,7 тонн на душу населения в Китае против 17 тонн на душу населения в США.
РКИК ООН, Киотский протокол и переговоры по новому соглашению
Международное сотрудничество по вопросам изменения климата проводится под эгидой Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН). Она была принята в 1992 году с целью стабилизации концентрации ПГ в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного изменения климата. Два основных направления работы в рамках РКИК ООН — сокращение выбросов ПГ и адаптация к последствиям изменения климата. Текст Конвенции касается лишь общих вопросов и не устанавливает конкретных обязательств по сокращению выбросов или принятию других мер для государств-участников, — быть может, по этой причине почти все страны ООН присоединились к этой Конвенции. В 1997 году Конвенция была дополнена Киотским протоколом. В отличие от Конвенции, Протокол был более конкретным в установлении четких и строгих обязательств для промышленно развитых стран по сокращению выбросов ПГ. Эти обязательства были установлены в 2008–2012 годах (Киото-1). Протокол также был продлен на 2013–2020 годы (Киото-2), хотя и с ограниченным характером участия.
Переговоры по новому соглашению в области изменения климата начались в 2007 году, однако на саммите ООН в Копенгагене в 2009 году, ставшем их кульминационной точкой, не удалось достичь консенсуса. Новая платформа для ведения переговоров была создана в 2011 году и, как ожидается, завершит свою работу в декабре 2015 года в Париже.
Чем будет отличаться Парижское соглашение от Киотского протокола?
в Париж. Дайджест РСМД
Новое соглашение, которое планируется заключить в Париже, будет фундаментально отличаться от Киотского протокола. Во-первых, оно будет касаться всех источников выбросов, а не только промышленно развитых стран, а во-вторых, оно будет следовать восходящему подходу в определении индивидуальных мер по смягчению последствий изменения климата, в отличие от предыдущего нисходящего подхода по снижению выбросов, характерного для Киотского протокола.
И хотя Киотский протокол был революционным и инновационным, по многим аспектам он оказался неэффективным в сокращении глобальных выбросов ПГ. Это связано с тем, что Протокол устанавливал цели по снижению выбросов лишь для нескольких промышленно развитых стран, в то время как в условиях изменяющейся глобальной экономики в крупных развивающихся странах количество выбросов быстро росло. Кроме того, США — одна из стран с наиболее высоким уровнем загрязнения — не ратифицировала соглашение в связи с изменением состава президентской администрации. Ввиду ограниченного характера участия Киотский протокол в настоящее время охватывает лишь 13 % мировых выбросов. Для сравнения: в настоящее время ведутся переговоры о всеобщем участии в новом соглашении, вследствие чего все страны должны будут сократить свои выбросы ПГ.
Проблема, как обычно, в нюансах. Ценой привлечения всех государств (в частности, США и Китая) стало концептуальное переосмысление «нисходящей» системы Киотского протокола, которая определила общий целевой объем выбросов ПГ, сделав его обязательным для каждой отдельной страны. Новое соглашение будет использовать восходящий подход, при котором сами нации определят, какие действия они готовы предпринять. Страны уже представили в ООН свои планы, известные как Предполагаемый, определяемый на национальном уровне, вклад (ПОНВ). По состоянию на 20 ноября свои планы представили 168 государств, которые производят примерно 90 % мировых выбросов. В отсутствие общего формата представления ПОНВ информация, представленная странами, различается по охваченным отраслям и ПГ, отчетным годам, временным рамкам и видам целей (абсолютное сокращение выбросов, сокращение интенсивности выбросов, углеродная нейтральность и т. д.). Тем не менее это событие представляет собой значительное достижение для международной политики в области климата с точки зрения масштабности участия.
Однако у «восходящей» системы есть определенный недостаток — ее низкая потенциальная эффективность. По данным отчета ООН по выбросам, если представленные национальные планы будут выполнены в полном объеме, то удастся сдержать увеличение глобальной средней температуры к концу века на 3¬–3,5 градусов Цельсия. С одной стороны, это означает очевидный прогресс по сравнению с ситуацией, которая бы имела место в противном случае. С другой стороны, любое увеличение температуры более чем на 2 градуса по Цельсию глобально оценивается как слишком опасное из-за глубинных, необратимых негативных воздействий, в том числе экономических. Именно поэтому текущие планы ПОВН не дотягивают до необходимой цели на 2 градуса, и преодоление этого разрыва станет одним из вопросов, которые будут обсуждаться в Париже.
Основные элементы Парижского пакета
На данный момент нет ясности относительно правовой формы парижских результатов. Формальный переговорный мандат предполагает необходимость выбора между «протоколом, иным правовым документом или согласованным результатом, имеющим юридическую силу в соответствии с Конвенцией». В действительности, несмотря на то что некоторые страны по-прежнему призывают к юридически обязательному соглашению, результаты переговоров вряд ли будут содержать некие строгие правила, поэтому конкретные положения о сокращении выбросов, заложенные в планах ПОВН или финансовых обязательствах, не будет определены как подлежащие выполнению. Основная причина тому лежит в американской внутренней политике, в результате которой было бы невозможно пройти одобрение Сената или Конгресса, так как республиканцы яростно выступают против каких-либо действий по борьбе с изменением климата. Чтобы США оставались в игре, ООН должна предложить какой-либо инновационный путь и (или) язык для отражения планов ПОВН и придания результатам переговоров в Париже правовой силы. В любом случае, результат будет включать в себя пакет, состоящий из основного договора под определенным названием и ряда решений в рамках Конвенции.
Независимо от их юридической формы, основные элементы Парижского пакета уже известны, хотя конкретные варианты до сих пор обсуждаются. Это отражено в статьях проекта текста по результатам переговоров, который на данный момент состоит из 51 страницы. Текст включает в себя следующие основные элементы: смягчение последствий, адаптация, финансы, технологии, создание потенциала, прозрачность действий и оценка результатов.
Статья о смягчении последствий посвящена тому, что представляет собой долгосрочная глобальная цель в области сокращения выбросов и каков статус планов ПОВН, представленных странами до встречи в Париже. Например, среди вариантов долгосрочной цели есть декарбонизация — выбор, который будет очень трудно сделать странам, чья экономика основана на добыче ископаемых видов топлива. К таким странам относится и Россия. Что касается ПОВН, то обязательство стран по осуществлению действий, определенных в их собственных планах, должно быть квалифицировано как юридически обязательное, поэтому подобный исход событий является маловероятным, а поиск других формулировок вряд ли удовлетворит все страны.
Адаптация обусловлена необходимостью реагировать на уже имеющие место негативные последствия изменений климата. Они неравномерно распределены по всему миру, при этом наиболее уязвимые страны являются также самыми бедными и обладают наименьшим потенциалом для борьбы с неблагоприятными последствиями изменений климата.
Действия по смягчению последствий и адаптации в развивающихся странах прочно связаны с механизмами оказания поддержки в виде финансовой помощи, разработки и передачи технологий и наращивания потенциала.
Прозрачность действий особенно важна при использовании восходящего подхода, в рамках которого страны сами определяют характер реализуемых ими мероприятий, что делает невозможным использование единого международного механизма обеспечения соблюдения установленных требований и контроля. Такой механизм называется системой измерения, отчетности и проверки (СИОП). СИОП позволяет сравнить сокращение объемов выбросов в разных странах. Вопрос, тем не менее, состоит в том, должна ли такая международная система быть централизованной и высокоорганизованной. Многие страны посчитали бы введение подобного механизма слишком большим давлением. Однако менее организованная структура не позволит проводить эффективную оценку действий каждого государства по уменьшению объема выбросов. Развивающиеся страны также настаивают на прозрачности финансирования, предоставляемого промышленно развитыми государствами, чтобы уравновесить предпринимаемые ими действия по предотвращению изменений климата с объемом финансовой поддержки.
Наконец, существует необходимость проведения регулярных глобальных проверок для определения того, являются ли достаточными принимаемые странами меры по сокращению объема выбросов для замедления процесса глобального потепления и удержания роста температур на уровне 2 градусов. Такие проверки предлагается организовывать каждые пять лет. Поскольку соглашение должно вступить в силу лишь в 2020 году, до первой проверки остается еще слишком много времени, поэтому существует вероятность того, что график таких контрольных мероприятий будет пересмотрен.
Что касается рыночных механизмов, то в текущем тексте переговоров присутствует ряд предложений, но в целом на парижской встрече вряд ли будут выработаны какие-либо конкретные меры. В этом состоит еще одно ее отличие от Киотского протокола, в рамках которого углеродные рынки для торговли эмиссионными квотами позволяли государствам выполнять свои обязательства по уменьшению объема выбросов. К примеру, Россия воспользовалась схемой совместного осуществления, предполагавшей инвестиции в эффективное энергопользование, возобновляемые и иные низкоуглеродные источники энергии. В новом же соглашении рыночные механизмы четко не определены, что объясняется его ориентацией на восходящий подход к предотвращению изменений климата, сложностью и политическими различиями между странами. Нельзя сказать, что концепция углеродных рынков устарела — наоборот, она активно претворяется в жизнь в различных государствах и регионах мира, включая ЕС, Республику Корея, Калифорнию и Казахстан, а другие страны, в частности, Китай, планируют открыть собственные рынки в ближайшем будущем.
Основные сферы разногласий
Наталья Пискулова:
Тенденции изучения проблем экологии
в современной зарубежной науке
о международных отношениях
Несмотря на то, что общая структура решений по результатам парижской встречи кажется сформированной, между странами-участницами существует множество разногласий по вопросам их реализации, которые должны быть решены в течение двухнедельных переговоров для достижения успешного дипломатического результата. Существующие разногласия можно разделить на три группы вопросов — дифференциация, финансирование, убытки и ущерб (связанные с финансированием).
Проблема дифференциации затрагивает один из принципов Конвенции — так называемый принцип общей, но дифференцированной ответственности. Предполагается, что все страны должны взять на себя ответственность за предотвращение климатических изменений, однако их историческая вина за текущее глобальное потепление различается. Промышленно развитые страны несут за него большую ответственность, однако крупные и быстро развивающиеся государства также внесли свой негативный вклад. В 2012 году только 60 % всего мирового объема выбросов приходилось на страны, не являющиеся членами ОЭСР. Тем не менее объем выбросов на душу населения в развивающихся странах ниже, и они имеют меньше возможностей для принятия необходимых адаптационных или ликвидационных мер.
Несмотря на то, что новое соглашение затрагивает все нации, в нем все еще существует проблема дифференциации — это старый спор между развитыми и развивающимися государствами, который возобновляется в ходе переговоров по каждой статье нового соглашения. Как следует дифференцировать действия, предпринимаемые развитыми и развивающимися странами? Должен ли объем мер по предотвращению изменений климата в развивающихся странах зависеть от размера получаемого финансирования? Должны ли принципы и процессы СИОП различаться для развитых и развивающихся стран, и если да, то каким образом?
В этой ситуации Россия находится в весьма необычном положении. Согласно Рамочной конвенции ООН об изменении климата Россия входит в группу промышленно развитых стран, но при этом имеет особый статус государства с переходной экономикой, предполагающий, что ее обязательства по сокращению объема выбросов должны быть более гибкими. В 1990-е годы, после распада Советского Союза и последовавшего за ним промышленного и экономического кризиса объем вредных выбросов в России снизился почти на 40 %, но, несмотря на это, она остается одной из первых в мире по объему выбросов ПГ. В своем климатическом обязательстве (ПОНВ) Россия обещала снизить объем выбросов за период с 1990 по 2030 год на 70-75 %. По данным Международного энергетического агентства (МЭА), эта цель является вполне достижимой.
Еще одним спорным вопросом является финансирование. Развивающиеся страны заявляют, что для сокращения объема выбросов парниковых газов и адаптации к климатическим изменениям им требуется значительный приток денежных средств. Такое финансирование, по их мнению, должно быть предсказуемым и предоставляться в дополнение к уже существующим субсидиям на развитие, а также иметь форму грантов, получаемых из бюджетов развитых стран без каких бы то ни было дополнительных условий. В 2009 году промышленно развитые страны согласились увеличить объем финансирования к 2020 году до 100 миллиардов долларов США в год, причем необходимые денежные средства будут изыматься как из государственного, так и частного сектора, в различных формах, включая гранты и займы. На встрече в Париже развивающиеся страны будут настаивать на прояснении механизма финансирования, а также на установлении новых финансовых целей на более поздние, чем 2020 год, сроки. Кроме того, они будут требовать повышения финансирования для адаптации к климатическим изменениям, поскольку этот аспект работы на данный момент имеет недостаточную финансовую поддержку.
Что касается России, то она также должна воспользоваться возможностью оказания финансовой поддержки развивающимся странам, чтобы закрепить свое влияние в беднейших государствах. Например, российские средства могут быть направлены странам Средней Азии, которые являются особенно чувствительными к климатическим изменениям. В качестве примера подобных действий можно привести недавно заключенное партнерство между Россией и Программой развития ООН для предоставления помощи развивающимся странам.
Существует еще одна проблема — убытки и ущерб, которые возникают в результате необратимых изменений окружающей среды. Для небольших островных государств они могут означать потерю земель в связи с повышением уровня моря и необходимость переселения людей. Другие страны несут ущерб от засухи или наводнений, уничтожающих урожай и средства к существованию. Этот вопрос имеет моральный, политический и методологический аспекты. Уязвимые перед подобными необратимыми изменениями страны настаивают на введении отдельного механизма устранения таких убытков, которые связаны с дополнительной финансовой поддержкой. Однако установить причинно-следственную связь между изменениями климата и, к примеру, наводнением, очень сложно, если вообще возможно. Кроме того, промышленно развитые страны не соглашаются с подобной концепцией и отказываются рассматривать убытки и ущерб как основание для финансовых компенсаций.
Гарантированный провал или успех?
Учитывая все вышеперечисленные разногласия, есть ли вероятность того, что парижская встреча станет успешным дипломатическим событием и приведет к принятию нового соглашения об изменениях климата? Существует несколько причин, по которым на этот вопрос можно ответить утвердительно. Почти все страны мира, в принципе, готовы принимать меры по предотвращению климатических изменений и предоставили ООН свои национальные планы. Это отличный шаг вперед. Более того, США и Китай — две страны с самыми высокими объемами выбросов в мире — изучили собственные ошибки и провели двустороннюю работу для преодоления разногласий.
Для президента США Барака Обамы принятие активных мер по борьбе с климатическими изменениями имеет историческую важность. США уже обязались снизить объем выбросов к 2025 году на 26–28 % по сравнению с 2005 годом. Еще одним достижением администрации Обамы, помимо двустороннего соглашения с Китаем, является принятие плана Clean Power Plan, предполагающего уменьшение объема выбросов в энергетическом секторе к 2030 году на 32 % по сравнению с 2005 годом.
За последние годы Китай стремительно переместился из категории отстающих в группу лидеров по развитию экологической политики. Власти Китая обязались скорректировать объем выбросов CO2 к 2030 году, а также увеличить к указанному сроку долю неископаемого топлива в энергетическом секторе. Экологическое законодательство КНР было ужесточено для борьбы с низким качеством воздуха в городах. В 2017 году в стране планируется открытие углеродного рынка, который станет крупнейшим в мире. В сентябре 2015 года компартия и правительство Китая объявили о введении нового плана реформ, «направленного на достижение экологического прогресса», в рамках которого будут пересмотрены права собственности на национальные природные ресурсы и введены соответствующие рыночные механизмы. Итак, Китай сделал ставку на «зеленую» политику, хотя, вполне вероятно, совсем не по причине борьбы с изменениями климата: загрязнение воздуха, воды и почв в стране достигло такого уровня, что стало представлять опасность для социальной стабильности, а значит, превратилось в политическую проблему.
Энергетический сектор также переживает изменения. Цены на возобновляемые источники энергии резко упали, а инвестиции в них остаются на стабильно высоком уровне. Почти половина новых энергетических мощностей, введенных в эксплуатацию в 2014 году в Китае, США, Японии и Германии, работает на возобновляемых энергоносителях. Кроме того, банки, инвесторы, муниципальные власти и компании также принимают меры по предотвращению изменений климата — от эффективного энергопользования и борьбы с вырубкой лесов до составления отчетности по финансированию в сфере климата и отказа от ископаемого топлива.
Несмотря на все эти положительные перемены, между развитыми и развивающимися странами все еще имеются существенные противоречия, и именно они определят судьбу парижского саммита. С другой стороны, ООН и ее страны-участницы оказывают на саммит большое давление, требуя принятия нового соглашения. Разумеется, встреча в Париже будет иметь тот или иной результат, но он не будет означать принятие твердых обязательств по борьбе с изменениями климата. Тем не менее во многих случаях это лучше, чем ничего. Успешное заключение парижского соглашения задаст новое направление для глобальных климатических политик и станет катализатором для новых мер, принимаемых различными участниками на всех уровнях. Нужно помнить, что саммит будет означать не только окончание долгого и сложного процесса переговоров, но и начало работы по внедрению его результатов на практике. Частью такой работы станет укрепление международного механизма приведения действий разных стран в соответствие с данными климатологии.
Что касается России, то встреча в Париже вряд ли приведет к серьезным последствиям для ее внутренней политики, при условии, что не будет принято решение о расширении источников финансирования климатических проектов в развивающихся странах. Тем не менее саммит ООН имеет большое значение для России, так как на нем, вероятно, будут определены условия мирового режима регулирования изменений климата на несколько последующих десятилетий.
Россия должна рассматривать вопрос климатических изменений не только через призму экологических мероприятий. Другие страны мира активно внедряют экологические технологии, экологическую экономику, а также методы повышения производительности и эффективности в ответ на сложившуюся климатическую ситуацию. Игнорируя глобальные изменения климата и экологическую политику, Россия рискует остаться в одиночку на своем устаревшем пути развития. Кроме того, правительство должно помнить о возможностях отказа от ископаемого топлива, ограничениях ОЭСР на выдачу экспортных кредитов на покупку угля, а также о развитии возобновляемых источников энергии.
Дополнительная информация:
1. Руководство ООН о режиме регулирования климатических изменений http://bigpicture.unfccc.int/
2. Ежегодный общеэнергетический отчет 2015 г: специальный отчет по энергетике и изменениям климата http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/WEO2015SpecialReportonEnergyandClimateChangeExecutiveSummaryUKversionWEB.PDF
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
