Июнь 2020 года навсегда войдет в историю исследования российских подходов к ядерному сдерживанию, да и ядерному оружию вообще: в этот день впервые опубликован официальный документ в данной области — «Основы государственной политики Российской Федерации в области ядерного сдерживания», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 02 июня 2020 года №355 (далее — «Основы»). РСМД совместно с проектом Ватфор
собрали комментарии отечественных экспертов о данном документе.
Андрей Баклицкий, консультант ПИР-Центра, научный сотрудник Дипломатической академии МИД России, эксперт РСМД.
Основы стали самым подробным документом, описывающим российские взгляды на ядерное сдерживание и роль ядерного оружия в обеспечении национальной безопасности, что можно только приветствовать. Более того, Россия наконец представила максимально стройную и правдоподобную стратегию применения ядерного оружия, объявив, что атака против ядерных сил при помощи обычных вооружений может привести к ядерному ответу. Будет любопытно увидеть реакцию китайских коллег, которые сталкиваются с недоверием в отношении их политики неприменения ядерного оружия первыми в том числе по этой причине.
В то же время Основы оставили довольно много неопределенности на тактическом уровне, в частности, в отношении де-эскалирующей роли ядерного сдерживания в отношении случаев, когда порог ядерного применения, обозначенный в документе, не достигнут. Использование обтекаемых формулировок в ядерных доктринах — распространенная практика, государства вынуждены балансировать нежелание «санкционировать» действия противника ниже ядерного порога и опасение, что другая сторона не поверит в слишком «широкий» охват сдерживания. Но в случае с Основами есть опасение, что эта неопределенность не сильно поможет сдерживанию, но наверняка будет использована, чтобы представить Россию как страну, агрессивную в ядерной сфере.
Схожие формулировки уже встречались в другом «ведомственном» документе стратегического планирования — Основах политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности 2017 г., но отсутствуют в главном профильном документе — Военной доктрине, которая, как можно предположить, проходила более тщательное межведомственное согласование.
Публикация Основ также может означать, что, несмотря на многочисленные слухи, новая редакция Военной доктрины России (действующая датирована 2014 г.) откладывается. Если это так, то причина публикации ранее закрытых Основ становится понятнее — необходимость уточнить ряд положений в области ядерного сдерживания наложилась на отсутствие подходящего для этого документа.
Константин Богданов, к.т.н., старший научный сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, эксперт РСМД.
Основы в первую очередь важны тем, что создают четко определенный нарратив, под которым стоит официальная подпись российского государства. Большая часть рассуждений о российской ядерной доктрине — вполне правдоподобных и практически осмысленных — до сего момента велась на основании косвенных «сигналов» и каких-то древних полуофициальных публикаций (если не считать краткого положения ядерной политики из военной доктрины).
Во-вторых, Россия слегка «разогнала туман» над таким спорным вопросом, как первое применение ядерного оружия в ответ на агрессивные действия, не включающие использование ОМУ. В первую очередь речь идет об атаках на критические инфраструктуры ядерных сил (без официального уточнения, каких именно — стратегических или тактических), а также указано на то, что запуск баллистических ракет по территории России может привести к ответно-встречному удару вне зависимости от «начинки» этих ракет и их формальной дальности (последнее — дань памяти Договору РСМД).
Документ не закрывает муссируемый на Западе вопрос о стратегии «escalate-to-deescalate», которую в этой интерпретации правильнее было бы называть «escalate-to-win», несмотря на то, что ничем ее и не подтверждает (и именно поэтому каждый найдет в Основах подтверждение своим и только своим взглядам). Более того, в документе нигде не указывается масштаб ответных действий, что, возможно, намекает на то, что Россия готова использовать ограниченные сценарии применения ядерного оружия в интересах эскалационного контроля. В этом нет ничего ужасающе нецивилизованного, поскольку, и это последнее, что обращает на себя внимание в стилистике документа, Основы — это в некоторой степени концептуальный ответ на действующий американский «Обзор ядерной политики» (Nuclear Posture Review 2018), где подобные сценарии прописаны открыто, да и вообще в американской ядерной стратегии такие формы боевого применения живут уже не первое десятилетие. Другой вопрос, что это «отзеркаливание» друг друга само по себе понижает порог применения ядерного оружия и способно запустить масштабную эскалацию в кризис.
Александр Ермаков, эксперт РСМД
Очень важен сам факт публикации Основ — именно не подготовка очередной версии (прошлая версия была утверждена в 2010 г., и в 2020 г. как раз ожидалась обновленная редакция), а их открытие публике. Такие наши документы в общем доступе — редкость, и очевидно было понимание, что в профильных кругах это привлечет большое внимание.
Так что первым, чего вероятно хотели добиться, это лишний раз подчеркнуть российский интерес к данной сфере на фоне не самой здоровой ситуации в области стратегической стабильности, а также с продлением ДСНВ.
К положительным моментам в самом документе можно отнести четкую классификацию как военных опасностей, против которых действует ядерное сдерживание: развертывание странами «рассматривающими Россию как противника» новых ударных средств и компонентов ПРО, размещение ТЯО, а также наращивание сил общего назначения непосредственно у границ. Кто-то может упрекнуть в очередной угрозе несчастным лимитрофам, но тут, как представляется, скорее призыв к некоторым странам задуматься: какие вооружения их старшего брата развернуты на их территории для защиты, а какие безопасность не увеличивают, а скорее наоборот. Условные ракеты средней дальности относятся явно к последнему.
Поддерживаю п.15 «г», так как он звучит в унисон с правильным, на мой взгляд, принципом «если противник будет знать, где красная черта, то будет считать, что “все до нее разрешено”», который исповедуют и некоторые западные державы. Ключевой п.19 также верен, так как в нем звучат:
1) заявление о готовности перейти к встречному удару от ответного;
2) указание на ядерный ответ на обычную атаку по тому, что на Западе принято называть NC3 (Nuclear Command and Control and Communications). В свете развития гиперзвуковых неядерных вооружений эти моменты необходимо было озвучить.
Хорошими декларациями являются неоднократные упоминания высокого приоритета международных договоров в области контроля над вооружениями.
К отрицательным вещам, в первую очередь, можно отнести концовку п.4. Да, коллеги наверняка хорошо развернут, что там не имелось ввиду то, что можно подумать на первый взгляд. Но тут работает принцип как в дизайне: «если надо объяснять, то значит дизайн неудачный». Особенно в таких публикациях, рассчитанных, в том числе и на известно, как настроенную публику. А она, публика, с радостью там прочитает открытое заявление от самих русских, что у тех есть стратегия «escalate-to-deescalate». Дарить такое идеологам NPR-2018 обидно.
Виталий Каберник, ведущий эксперт Центра военно-политических исследований МГИМО МИД России, эксперт РСМД.
Сразу следует отметить концептуальную новацию: пункт 9 Основ апеллирует не к сдерживанию, как таковому, а к неотвратимости возмездия. Таким образом, в концептуальное поле сдерживания вводятся не только уже привычные системы ответно-встречного удара, а ещё и системы «отложенного» возмездия, такие как крылатые ракеты межконтинентальной дальности, подводные аппараты и др. Из этого можно сделать вывод о некотором снижении уверенности в уровне устойчивости основных средств СЯС, что влечёт за собой необходимость вводить понятие возмездия, которое будет осуществлено даже в случае утраты части основного ударного потенциала.
Такое прочтение легитимизирует также разработку и развитие различного рода систем «мёртвой руки» и других версий «оружия судного дня». Столь необычное прочтение концепции сдерживания (хотя системы, автоматизирующие ответный удар, развернуты) в нормативных документах ранее не было отражено так явно.
Пункт 11 вводит формулировку ядерного сдерживания в военное время. Это, возможно, отражает видение потенциальных конфликтов будущего, выведенных за рамки ранее императивной спирали эскалации: неявным образом вводится форма ограниченного вооружённого конфликта, интенсивность которого ограничена через риск ядерной эскалации.
Блок опасностей и угроз пополнился развертыванием средств ПРО, которые по своей сути все же являются оборонительными. При этом потенциал двойного назначения явно не прописан. Из этого, возможно, следует подкрепление уже упомянутого тезиса о том, что устойчивость и эффективность классических средств доставки уже не считается гарантированно обеспеченной.
Интересен пункт 14, где по сути обозначаются возможные цели удара, среди которых инфраструктура СПРН и ПРО. Это декларативный блок, имеющий скорее дипломатическое прочтение: заявление о недопустимости развёртывания такой инфраструктуры и легитимизация возможностей по уничтожению таких целей всеми средствами, в том числе и на территории неядерных государств. Это уже не задача сдерживания, а элемент продвижения политики нераспространения (описанных средств во всем спектре, а не только ядерного оружия).
Все, конечно, сразу смотрят в раздел III, но вот он как раз не так уж и интересен. Закреплён пуск по предупреждению и ответ на удар по союзникам, хотя не определен их перечень. Это положение перекликается с введенным тезисом о стратегической неопределенности ответа. Тезис вновь больше дипломатический, обозначает позицию о недопустимости применения ядерного оружия в малых конфликтах или, например, против Китая.
Ну и наконец понятие «воздействия» на критическую инфраструктуру кажется новым, но по сути лишь вновь легитимизирует ответ на возможные диверсионные операции, включая операции в киберпространстве. Здесь снова просматриваются опасения по поводу снижению боевой устойчивости СЯС в будущем.
В целом, неявное осознание рисков снижения боевой устойчивости СЯС проходит через несколько пунктов и лично мне бросилось в глаза более всего. Из этого осознания вытекают и другие тезисы, в том числе про неопределенность, расширение условий применения, понятия возмездия, внесение систем ПРО и СПРН в перечень угроз. Это можно понять — меняется контекст сдерживания, разрабатываются новые системы, появляются новые угрозы для СЯС, изменяются формы возможных вооруженных конфликтов.
Наталия Ромашкина, руководитель подразделения проблем информационной безопасности ЦМБ ИМЭМО РАН, профессор, эксперт РСМД.
Во-первых, документ с названием «Основы государственной политики в области ядерного сдерживания» впервые является открытым. В течение многих десятилетий подобные документы были засекречены. Это представляется целесообразным, так как именно открытая декларация действий в ответ на вероятную агрессию потенциального противника в полной мере отвечает теории сдерживания, когда речь идет о недопущении каких-либо действий посредством угрозы применения ядерного оружия. Кроме того, важно, чтобы эта информация была доступна широкой общественности в условиях жесткого информационного противоборства и информационного воздействия на население со стороны этих же потенциальных противников. Значимым аспектом также является тот факт, что подобные документы являются открытыми в США, Великобритании и Франции — официальных ядерных державах.
Во-вторых, часть I «Общие положения» содержит полезные определения, в частности, понятия «Основ», «Государственной политики Российской Федерации в области ядерного сдерживания» и ее функций. Однако отсутствует четкое определение самого понятия «ядерное сдерживание», что было бы целесообразно перед разъяснением того, на что направлено, как обеспечивается и когда и каким образом осуществляется ядерное сдерживание, представленном в разделе II «Сущность ядерного сдерживания».
В-третьих, важным и максимально актуальным является конкретный перечень действий потенциального противника — «Основные военные опасности», в отношении которых осуществляется ядерное сдерживание, содержащийся во второй части «Основ».
В-четвертых, теории сдерживания также соответствует указание в разделе III «Условия перехода Российской Федерации к применению ядерного оружия» конкретных пунктов, которые ранее широко не озвучивались публично:
-
«поступление достоверной информации о старте баллистических ракет, атакующих территорию России и (или) ее союзников»,
-
«применение противником по территории страны и ее союзников ядерного или иного оружия массового поражения»,
-
«воздействие противника на критически важные государственные и военные объекты РФ, вывод из строя которых приведет к срыву ответных действий ядерных сил»,
-
«агрессия с применением обычного вооружения, которая будет угрожать самому существованию российского государства».
Несмотря на то, что второй и четвертый пункты представлены и в других доктринальных российских документах, в публичном пространстве и за рубежом, и в России присутствовала путаница в трактовках. Открытый текст документа, таким образом, дает конкретные и однозначные ответы и «ястребам», и пацифистам. Необходимо отметить первый пункт, декларирующий возможность применения ядерного оружия по информации о запуске ракет. Учитывая термин «достоверная информация», вероятно речь идет об ответно-встречном ударе по информации от системы СПРН.
Таким образом, первое и третье условия о воздействии на критически важные государственные и военные объекты РФ, вывод из строя которых приведет к срыву ответных действий ядерных сил, логически выводит на исключительно актуальную проблему, связанную, в частности, с обеспечением глобальной информационной безопасности. Речь идет о возможности кибератаки на критически важную инфраструктуру, в том числе, ядерные военные и обеспечивающие объекты. В настоящее время документы стратегического планирования РФ не содержат информации о конкретных условиях и действиях в ответ на такие атаки. При этом внутригосударственные стратегические документы США, Великобритании и Франции четко декларируют возможность применения ядерного оружия в ответ на вредоносные действия в информационном пространстве со стороны других стран. Кроме того, уже несколько лет назад принято решение НАТО «задействовать статью 5 Устава Альянса о коллективной самообороне в условиях кибернападений, при том, что сама кибероборона возможна не только в рамках крупной операции Альянса». Декларация конкретных действий в подобной ситуации со стороны России могла бы заложить основу концепции сдерживания от применения информационного и кибероружия. В этом контексте остро встает вопрос о необходимости разработки Стратегии информационной безопасности России, которая должна стать правовым фундаментом развития информационной сферы, обеспечивающим организационные, законодательные и экономические условия и гарантии безопасного эволюционного процесса. Текст Стратегии безусловно целесообразно увязать с документом «Основы государственной политики Российской Федерации в области ядерного сдерживания».
Алексей Степанов, научный сотрудник Отдела военно-политических исследований ИСКРАН.
Новый российский документ стал, как представляется, в первую очередь, ответом на возможные вопросы со стороны мирового сообщества и попыткой развенчать некоторые из мифов.
Первое, что бросается в глаза — авторы документа неоднократно подчёркивают его оборонительный характер. Россия применит ядерное оружие только тогда, когда её территория подвергнется нападению. Так, в п.5 подчёркивается, что ядерное оружие рассматривается «исключительно как средство сдерживания, применение которого является крайней и вынужденной мерой».
Несмотря на это, п.4 документа, в особенности фраза «недопущение эскалации военных действий и их прекращение на приемлемых для Российской Федерации и (или) ее союзников условиях» уже вызвала ожесточённые экспертные дебаты о том, подтверждает она или нет наличие стратегии «эскалации для деэскалации», а также противоречит ли этот пункт п. 17, где говорится о применении ядерного оружия в неядерном конфликте только при угрозе существованию государства. Возможное предлагаемое объяснение, по которому на приемлемых условиях с помощью ядерного оружия будут оканчивать только конфликты, угрожающие существованию государства, как представляется, вполне отражает мысль авторов доктрины.
В п.12 среди угроз, которым противостоит ядерное сдерживание, перечисляется широкий спектр неядерных наступательных и отчасти оборонительных (в случае ПРО) средств, а также милитаризация космоса и размещение ядерного оружия на территории неядерных государств. Это очень важное уточнение в свете обострения обстановки в сфере контроля над вооружениями и возможных переговоров на эту тему.
Однако существуют пункты, которые, на мой взгляд, не вполне решают стоящие перед документом задачи или в целом не являются конструктивными.
Во-первых, в документе не говорится о том, какую роль в ядерном сдерживании Россия отводит своему тактическому ядерному оружию.
Кроме того, обязательное наличие того, что на Западе называют стратегической неопределённостью прямо прописано в п. 15(г): один из принципов ядерного сдерживания — «неопределенность для потенциального противника масштаба, времени и места возможного применения сил и средств ядерного сдерживания». Как представляется, этот пункт способствует нагнетанию напряжённости вокруг российской ядерной доктрины, а вместе с п. 15(в) «адаптивность ядерного сдерживания к военным угрозам» может подогреть дебаты вокруг несуществующих стратегий применения ЯО.
П.19(в) — одно из условий применения ядерного оружия — «воздействие противника на критически важные государственные или военные объекты Российской Федерации, вывод из строя которых приведет к срыву ответных действий ядерных сил», с одной стороны, является важным дополнением, а с другой — сформулирован максимально расплывчато, т.к. непонятно, какое именно воздействие имеется в виду и как будет производиться его атрибуция. Также неясно, только ли стратегические или все без исключения ядерные силы имеются в виду.
В итоге хочется отметить, что из-за во-многом расплывчатых формулировок документ вряд ли изменит представления о российской ядерной доктрине, имеющееся у различных государственных и негосударственных субъектов. Кроме того, в условиях возникновения реальной военной опасности, позволяющей всерьёз рассуждать о возможности применения ядерного оружия, решение об этом будет приниматься исходя скорее из имеющихся у военного и политического руководства вводных данных, а не из положений доктринальных документов.
Дмитрий Стефанович, научный сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, эксперт РСМД.
Для начала необходимо подчеркнуть, что Основы сами по себе являются типовым документом стратегического планирования в соответствии с пунктом 3 «в» статьи 11 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 N 172-ФЗ (пункт 1), и тем самым формируют фундамент для деятельности всех органов и организаций (в первую очередь перечисленных в разделе IV) в сфере ядерного сдерживания.
Очевидно, что «сигнальная» функция у документа также есть, что особенно важно в условиях вакханалии безумных оценок российских подходов в данной области, нашедших отражение в том числе и в официальных документах и заявлениях в США. Теперь, как минимум, есть открытый источник информации, с помощью которого можно (и нужно) вести дискуссию на «ядерные» темы.
Что касается содержания документа, то, конечно, наибольшее внимание привлекают пункт 12 с перечислением военных опасностей, которые могут стать военными угрозами, и на противодействие которым и направлено ядерное сдерживание, а также раздел III, перечисляющий условия перехода к применению ядерного оружия. Вместе с тем, чрезвычайно важную роль играет пункт 11, содержание которого прямо очерчивает рамки «функционирования» ядерного сдерживания: «вплоть до начала применения ядерного оружия». Это следует помнить при анализе документа: те или иные угрозы и опасности сдерживаются фактом наличия ядерного оружия, но не его применением.
Не стоит воспринимать место договоров о контроле над вооружениями и нераспространения (пункты 6, 12 «д», 12 «е», 15 «а») в документе как нечто само собой разумеющееся. Россия относится к данной сфере максимально серьезно, и данный факт ярко иллюстрирует понимание взаимосвязи данных областей с ядерным сдерживанием.
Также следует отметить, что в «Основах» отсутствует деление ядерного оружия на тактическое и стратегическое, что в какой-то мере может служить признаком официальной поддержки тезиса «любое ядерное оружие — стратегическое».
В заключении хотелось бы задать риторический вопрос: не пора ли задуматься о написании и публикации Основ государственной политики в области неядерного сдерживания? Данное словосочетание уже заняло важное место как в документах, так и в выступлениях официальных лиц, при этом нельзя сказать, что есть какое-то единое понимание того, что за ним скрывается.
Петр Топычканов, к.и.н., старший научный сотрудник СИПРИ, эксперт РСМД.
Положительным аспектом Основ является сам факт их обнародования. Этим фактом российские власти показали, что им небезразлично, как воспринимают ядерную политику страны внутри и за пределами ее границ. Публикация Основ может рассматриваться либо как шаг к большей прозрачности российской ядерной политики, либо как демонстрация намерения сделать этот шаг.
Но если взглянуть на документ как на инструмент укрепления стратегической стабильности с США, их союзниками и другими ядерными державами, то его значение неочевидно.
Появление Основ послужило толчком к обсуждению российской ядерной доктрины, в том числе, к спору об условиях применения ядерного оружия нашей страной, в котором приняли участие официальные лица, например, Маршалл Биллингсли, специальный посланник президента США по контролю над вооружениями.
Заочный обмен мнениями представителей России и США о ядерных доктринах может перейти в очную форму на ближайшей встрече в Вене М. Биллингсли и Сергея Рябкова, заместителя министра иностранных дел (уместно упомянуть и другие форматы для такой дискуссии, например, встречи начальников штабов России и США и Совет Россия-НАТО).
Обнародование документа и последовавшие споры являются веским аргументом в пользу выделения проблем, связанных с ядерными доктринами, в отдельный блок российско-американского стратегического диалога. Это — аргумент и в пользу продолжения разъяснения доктринальных вопросов в рамках саммитов ядерной пятерки.
Основы могли бы придать новый импульс диалогу о ядерных доктринах на двусторонней и многосторонней основах. Этому могло бы способствовать соблюдение некоторых условий.
Во-первых, при публикации этого документа Москва должна была бы послать ясный сигнал о приглашении США, НАТО и других стран ядерной пятерки к углублению доктринального диалога (такого сигнала не было, как и не было никакой разъяснительной работы, объяснявшей значение и роль Основ).
Во-вторых, США и другие ядерные державы должны были бы показать заинтересованность в детальном разговоре об Основах, российской и собственных ядерных доктринах. Значимых признаков такой заинтересованности пока не было заметно. Упомянутые выше суждения М. Биллингсли свидетельствовали скорее о том, что он уже сделал выводы об опубликованном документе.
В-третьих, между Россией, США, НАТО и странами ядерной пятерки регулярно и содержательно проводились бы двусторонние и многосторонние встречи, в повестку которых было бы беспроблемным включить обсуждение Основ. Хотя с участием России часто проводятся встречи, на которых обсуждаются ядерные вопросы в различных форматах, подробный диалог о ядерных доктринах с анализом документов друг друга не существует и вряд ли предвидится по политическим причинам.
Без разъяснительной работы со стороны Москвы и готовности ядерных держав к предметному и откровенному обсуждению ядерных доктрин, публикация Основ вряд ли окажет заметное влияние на укрепление стратегической стабильности между Россией, США, их союзниками и другими ядерными державами. Проясняя отельные аспекты ядерной политики России, документ, в целом, сохраняет неопределенность, которая характерна для этой политики, например, в отношении применения ядерного оружия в ответ на использование противником сил общего назначения.
В отсутствие симметричных шагов по снижению неопределенности ядерной политики с США и их союзниками, от России трудно ожидать односторонних шагов в этом направлении. Это подтверждает появление Основ с их размытыми формулировками и неопределенным положением в системе документов, формирующих ядерную политику России.
Положительный аспект нового документа, а именно факт его публикации, вряд ли окажет непосредственное влияние на отношения стратегической стабильности между Россией и другими странами ядерной пятерки. Но если данный факт послужит основой для вовлечения Россией этих стран и их союзников в доктринальный диалог в различных форматах, это может помочь в укреплении стратегической стабильности и снижении ядерных рисков.
