Россия и ЕС в плену недоверия
Последний саммит Россия-ЕС состоялся
в январе 2014 г. в Брюсселе
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
Руководитель Центра Роберта Боша при Немецком совете по международным отношениям (DGAP)
На фоне украинского кризиса недоверие и недопонимание между Россией и ЕС достигли очередного пика. Разобщенность настолько сильна, что становится все сложнее вырваться из плена взаимных подозрений и упреков. Как заявляют некоторые европейские политики, есть заинтересованность в том, чтобы вдохнуть новую жизнь в отношения между Россией и ЕС и как можно скорее отменить санкции. Но при этом никто не знает, с чего начать и как это сделать.
На фоне украинского кризиса недоверие и недопонимание между Россией и ЕС достигли очередного пика. Разобщенность настолько сильна, что становится все сложнее вырваться из плена взаимных подозрений и упреков. Как заявляют некоторые европейские политики, есть заинтересованность в том, чтобы вдохнуть новую жизнь в отношения между Россией и ЕС и как можно скорее отменить санкции. Но при этом никто не знает, с чего начать и как это сделать. Всеобщая сосредоточенность на Восточной Украине и реализация условий второго Минского соглашения не позволяют приступить к переформатированию отношений с Россией. Должны быть заново заданы и обоснованы принципы, организационная структура и формы коммуникации. Это непростая задача, поиск ее решения связан со значительными расходами и потерями, но без обоюдного признания этих основополагающих принципов о нормализации отношений не может быть и речи.
Все это во многом обусловлено тем, что обострение конфликта, связанного с Украиной, произошло не на пустом месте. Ему предшествовала длинная цепь недомолвок и шагов, приведших взаимному отчуждению. За последние 15 лет на уровне глав государств Россия и ЕС добились выдающихся дипломатических успехов, результаты которых, однако, оказались прямой противоположностью тому, что было изначально задумано: вместо укрепления доверия, гармонизации стандартов, норм и целей произошло усиление разногласий во всех сферах. Вместо растущей интеграции и укрепления взаимосвязей между Россией и ЕС на самом деле имела место имитация стратегического партнерства. Вместо доверия и надежности отношения характеризуются взаимными подозрениями и недопониманием. В ухудшении отношений всегда виноваты обе стороны, и немалая доля вины в сложившейся ситуации лежит на плечах стран — членов ЕС.
Что, собственно, нужно Евросоюзу на Востоке?
С самого начала одна из главных проблем заключалась в том, что у ЕС никогда не было единой концепции Восточной политики, не было общих интересов в Восточной Европе, в результате чего посылались совершенно различные политические сигналы Москве и другим государствам постсоветского пространства. В то время как Германия, Франция и Италия делали ставку на сотрудничество с Россией в экономике и энергетике, Польша, Швеция и страны Балтии выступали в качестве защитников интересов менее крупных государств постсоветского пространства, в первую очередь таких как Грузия, Украина и Молдова. При этом после расширения ЕС в 2004 и 2007 гг. ведущие европейские державы выстраивали политику в отношении восточных соседей таким образом, чтобы стабилизировать ситуацию на Востоке, а главное — чтобы держать бывшие страны Варшавского договора за пределами ЕС. В свою очередь, Польша и Швеция с 2008 года в рамках Восточного партнерства совершали все больше действий, направленных на усиление интеграции стран восточной Европы, в первую очередь на их объединение против России. При этом речь шла также и о выстраивании буферной зоны между восточными странами ЕС и Россией. Эта разнонаправленность интересов внутри Евросоюза до сих пор никем по-настоящему не была проанализирована, но в некоторых случаях она обостряется (как например, при согласовании проекта «Северный поток») и мешает проведению единой политики ЕС по отношению к России и к Восточной Европе.
В то же время Еврокомиссия в рамках технического процесса заключила с целым рядом стран Восточного партнерства соглашения об ассоциации и о свободной торговле, которые способствовали нагнетанию политического конфликта с Россией, достигшего апогея в 2013/2014 гг. в связи с событиями на Украине. Москва охарактеризовала политику, проводимую ЕС по отношению к восточным соседям, как противоречащую политическим интересам России, а страны ЕС, в свою очередь, не осознавая всех геополитических последствий данных процессов, не потрудились открыто обсудить с Москвой эти последствия. Неспособность ЕС и его членов четко сформулировать и обозначить интересы в Восточной Европе в значительной степени способствовала ухудшению отношений с Москвой.
Политика ЕС по отношению к восточным соседям всегда выстраивалась исходя из того, каких компромиссов можно добиться внутри ЕС, а не из того, каковы потребности и возможности стран Восточной Европы. И если по началу российское руководство относительно легко смирилось с тем, что некоторые бывшие страны Варшавского договора интегрировались в НАТО и ЕС, то с присоединением стран Балтии (в которых проживает значительное русскоговорящее меньшинство) был достигнут некий болевой порог. Тот факт, что возникшее на постсоветском пространстве «ближнее зарубежье» занимает важнейшее место в системе координат российской элиты, был Евросоюзом (осознанно или неосознанно) проигнорирован. Самоидентификация России как великой державы основывается на осознании России как регионального политического центра на постсоветском пространстве. Любые действия третьих лиц в регионе приводят к конфликтам, которые должны учитываться при планировании любых политических действий или предложений.
Границы партнерства для модернизации
Партнерство с Россией в целях модернизации, разработанное Германией в 2010 г. и поднятое на уровень ЕС, никогда не воспринималось Москвой и восточными странами ЕС так, как это было задумано в Берлине. Москва была в первую очередь заинтересована в получении европейских технологий, но российское руководство при этом никогда не стремилось к проведению политических или социальных преобразований. В том, что оживление экономических отношений неминуемо приводит к политическим и социальным последствиям, Владимир Путин смог убедиться в незадолго до своего переизбрания на пост президента России в конце 2011 г. – начале 2012 г.
Восточные страны ЕС воспринимали Партнерство для модернизации как инструмент, разработанный Германией и Россией для того, чтобы решать вопросы в обход их интересов и усилить влияние России на политику ЕС. Нежелание учитывать эти опасения (обоснованные или нет — это другой вопрос) еще более укрепило недоверие восточно-европейских стран по отношению к западным соседям. Так как у ЕС не было и нет механизмов для балансировки разнонаправленных интересов, связанных с Россией, настоящего прогресса в политике по отношению к России и к восточноевропейским странам Евросоюзу добиться так и не удалось. Прозвучавшие в конце октября 2015 г. в Москве заявления германского министра экономики и вице-канцлера Зигмара Габриэля о том, что он постарается добиться того, чтобы в отношении проекта «Северный поток — 2» действовали нормы германского права, лишь подкрепляют эти опасения. При этом на основании других высказываний министра у Москвы сложилось впечатление, что политическое руководство Германии изменило свою позицию или вовсе не имеет единого мнения, в том числе и касательно выхода из украинского конфликта.
Четыре сценария европейской интеграции
Границы двухсторонних отношений
ЕС — тяжеловесный политический организм, который российское руководство никогда по-настоящему не понимало, но которым оно научилось манипулировать. Однако попытки лоббировать пророссийские решения через ведущие европейские державы, в первую очередь Германию, Францию и Италию, были лишь отчасти успешными. Поскольку решения в Евросоюзе принимаются на основе компромиссов и консенсуса, и малые государства — члены ЕС способны оказать значительное влияние на соответствующие процессы или вовсе блокировать их, то, во-первых, ЕС зачастую кажется внешнему наблюдателю недееспособным, и во-вторых, договоренности, достигнутые с отдельными сторонами, в порошок перемалываются созданной в Евросоюзе машиной по достижению компромиссов и в конечном счете меняются до неузнаваемости. Это специфика Евросоюза, которую российское руководство никогда до конца не понимало, то и дело подозревая ЕС в ненадежности или в чрезмерной склонности к политическим играм.
Так, например, в июне 2010 года в рамках Мезебергского меморандума Берлин и Москва заключили соглашение о том, что Россия проявит большую готовность к компромиссу в решении конфликта в Приднестровье в обмен на создание Комитета Россия—ЕС по вопросам внешней политики и безопасности. Но Германия не проконсультировалась с другими членами ЕС и в итоге не смогла пролоббировать реализацию соглашения на уровне всего Евросоюза. И говоря в Москве о своих намерениях ускорить реализацию проекта «Северный поток — 2», германский министр экономики умолчал о том, что решение по проекту принимается в Брюсселе и что свое мнение по этому поводу должны высказать профильная комиссия и другие страны — члены ЕС. Такие невыполнимые обещания вызывают у российского руководства лишь недоумение и ощущение того, что его осознанно выставляют на посмешище. Конечно же, это не способствует укреплению доверия.
И хотя Москва регулярно пытается оказывать влияние на страны ЕС, лоббируя свои интересы, она редко добивается своих целей. Даже совместные заявления Владимира Путина и Виктора Орбана или греческого премьер-министра Алексиса Ципраса об углублении стратегического партнерства и расширении экономических связей нужно уметь правильно интерпретировать. В первую очередь, с помощью таких встреч и сопутствующих им заявлений политическое руководство конкретных стран Евросоюза хочет продемонстрировать, что Евросоюзу есть альтернатива. Можно, конечно, упрекать Путина в том, что он пытается обвести ЕС вокруг пальца, но то, насколько ему это удастся, в конечном счете, решают сами страны — члены ЕС.
На самом деле у России нет настоящих партнеров в ЕС. Москва может сколько угодно сталкивать между собой различные страны Евросоюза, оказывать поддержку популистам, выступающим с антиевропейской риторикой, но она не может предложить позитивную и объединяющую интересы всех участников повестку дня. При этом не стоит забывать, что поступившие от России несколько лет назад (когда Москва была еще готова к переговорам и компромиссам) предложения о создании единого экономического, энергетического пространства и о координировании усилий в области безопасности, были Европой проигнорированы. И сегодня, в условиях глубокого кризиса доверия, Москва лишь с подозрением относится к попыткам германского правительства вдохнуть новую жизнь в идею создания общего экономического пространства.
Сотрудничество как способ выхода из конфликта
Типичная модель германской политики в отношении России заключается в использовании сотрудничества в менее «болезненных» сферах для решения более острых вопросов в двусторонних отношениях. С этой точки зрения нормализации отношений с Россией в контексте украинского кризиса должен способствовать диалог между ЕС и Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС). Если рассматривать партнерство для модернизации, то здесь углубление экономического сотрудничества должно способствовать политической и социальной трансформации России. Может быть, строительство третьей и четвертой ниток Балтийского трубопровода и поможет вернуть утраченное доверие, как считают некоторые германские политики, но без единой базы для формирования доверия и общих ценностей все усилия окажутся тщетными. Москва умеет использовать сотрудничество в той или иной сфере в качестве инструмента для достижения политических целей и распознаёт, когда это делают другие. Если ЕАЭС был сформирован Москвой как инструмент для ограничения влияния ЕС на постсоветском пространстве, то диалог в этой сфере обречен на провал. Предложения о сотрудничестве и расширении связей должны основываться не только на серьезных намерениях, но также хотя бы на минимальном консенсусе и общности интересов.
Бесценная исключительность
В ответ на сосредоточенность России на Западе вообще и на Европе в частности некоторые страны ЕС проводят политику Russia first («сначала Россия»). После окончания холодной войны все действия в отношении государств, находящихся к востоку от Евросоюза, вплоть до границы с Китаем, принимаются ими с оглядкой на Россию: «Каково мнение Москвы на данный счет?» или «А как отреагирует Москва?». Наряду с политикой в отношении ЕС и выстраиванием четырех единых пространств Россия была вынуждена вести собственную политику. Германия и Франция блокировали вступление Украины и Грузии в НАТО, чтобы не провоцировать Россию. Россия добилась встреч с высокопоставленными представителями ЕС, которые Евросоюз воспринимал лишь как технический диалог между бюрократами, а Россия, в свою очередь, долгое время принимала всерьез, исходя из высокого статуса и исключительности партнеров по диалогу. Столь значительные расхождения в понимании целей, приоритетов и, в целом, в восприятии двустороннего диалога, привели к разочарованию.
Встречи в нормандском формате для урегулирования конфликта на контролируемых сепаратистами территориях Восточной Украины, отвечают потребности России в исключительности. С одной стороны, Москва вообще не воспринимает себя как одну из сторон конфликта и не признает за собой никакой ответственности за развязанную ей войну. С другой стороны, участвующие в диалоге Германия и Франция попросту не в состоянии выступать от имени всего ЕС и заключать какие-либо соглашения с Россией. И здесь имитируется исключительность, при том, что российская сторона не готова к конструктивному поиску решения, а у ее собеседников нет мандата на заключение и реализацию каких-либо договоренностей. Москва хотела бы решить все вопросы в формате классических политических сделок между несколькими великими державами, в то время как сегодня, в эпоху многополярности и глобализации, заключение таких сделок не представляется возможным. Второй пакет Минских соглашений был согласован узким кругом стран Нормандской четверки, при том что его пункты не только в ряде случаев недостаточно четко сформулированы и просто невыполнимы в предложенной последовательности, но и вообще вряд ли реализуемы, потому что интересы одного из главных участников процесса — украинского населения — оставлены за скобками.
Диалог между представителями элиты и гражданского общества
Через встречи в верхах, партнерство для модернизации и экономические связи Евросоюз поддерживал диалог с российской элитой, при этом полностью пренебрегая российским обществом как самостоятельной единицей. Конечно, существуют отдельные проекты, вроде Гражданского форума ЕС — Россия, инвестиций в студенческий и школьный обмен и контактов между несколькими неправительственными организациями, которые, прежде всего, поддерживались на уровне отдельных стран — членов ЕС. Только по своему масштабу и объемам финансирования эти проекты не идут ни в какое сравнение с диалогом на уровне элит и экономическим сотрудничеством. Иллюзии на счет того, что тесное взаимодействие с российской элитой может привести к политической и социальной трансформации России, были развеяны как минимум после возвращения Владимира Путина на должность президента России в 2012 г. До тех пор, пока все участники процесса будут действовать по парадигме «Россия — это Путин», до тех пор, пока российскому политическому руководству будет отводиться лидирующая роль в выстраивании контактов на общественном уровне, как это до недавнего времени имело место в рамках Петербургского диалога, политика ЕС не будет пользоваться доверием у российского общества. К российскому обществу следует относиться не менее серьезно, чем к российской элите.
Диалог о сходствах и различиях [1]
Любой диалог по-настоящему работает только тогда, когда в нем заинтересованы обе стороны. Однако у российского руководства этой заинтересованности нет, оно хочет, в первую очередь, вести разговор на равных и закрепить за собой определенные сферы влияния. Но в таком случае речь идет не о диалоге, а об общности или разнонаправленности интересов и о признании разногласий. В обозримом будущем недоверие и стремление надавить на слабые места партнера по диалогу, сыграть на противоречиях, будут препятствовать любому взаимодействию между Россией и ЕС. Диалог о разногласиях не только приводит к разочарованию; ему не хватает общего основания, необходимого для формирования единой позиции по фактам, принципам, правилам и границам дозволенного. Такой диалог таит в себе опасность легитимизирования столь популярного у российского руководства дискурса об особом пути, русских ценностях, неприменимости общих лекал к происходящим в России процессам, о российской специфике. Как раз этого нужно избежать.
ЕС до недавнего времени пытался игнорировать разногласия между Европой и Россией, прикрываясь трансформационными процессами и уже почти что считая, что в России идет закономерный процесс выстраивания демократии и рыночной экономики по западному образцу. Евросоюз не понимал в полной мере реалии путинской системы и не имел представления о том, какие процессы на самом деле происходят в российском обществе и в политике. Аннексия Крыма и конфликт на Украине помогли ЕС спуститься с небес на землю. Тем не менее целый ряд стран — членов ЕС до сих пор не желает осознавать последствия такой политики и участвовать в выработке приемлемого для всех участников формата взаимоотношений. А что если российская сторона этого вообще не хочет? Это вновь нежелание признавать действительность такой, как она есть, с чем российское политическое руководство никогда не смирится и что будет лишь подпитывать взаимное недоверие. Политика компромиссов и умиротворения не работает в тандеме с авторитарными режимами, принимающими мягкость за слабость, и лишь провоцирует их на очередную агрессию, вынуждая идти на очередные уступки.
Политика не всегда подразумевает ведение диалога. Можно признавать различия, но не принимать их. Самое важное заключается в том, чтобы Евросоюз и входящие в его состав государства четко понимали свои позиции и свои интересы. Определение своих позиций и интересов имеет первоочередное значение для возобновления политического диалога с Россией. При этом Россия должна четко понимать, к каким последствиям приведет невыполнение тех или иных договоренностей. Все остальное можно назвать кризисным управлением или политикой задабривания, но не разрешением конфликта. Российское руководство безошибочно распознает политику полумер или противоречий и реагирует на нее соответствующим образом. Наверное, сегодня в этом заключается главное различие между Кремлем и политическими лидерами Запада: Путин умеет делать выводы и приспосабливаться, а наши политики, по всей видимости, нет.
1. См. речь министра иностранных дел Франка-Вальтера Штайнмайера на симпозиуме Эгона Бара, 21.04.2016 г., http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Reden/2016/160421_BM_EgonBahrSymposium.html.
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
