Причерноморье в условиях противоречий

Весной 2021 г. в Причерноморье наблюдалось обострение военно-политической ситуации. Поводом для него стали резко участившиеся в начале апреля 2021 г. случаи нарушения режима прекращения огня (установленного в результате установления очередного перемирия в июле 2020 г.) на линии соприкосновения Украины с непризнанной Донецкой народной республикой. Это еще более серьезное обострение, чем случившийся в Керченском проливе инцидент между кораблями ВМС Украины и погранслужбой ФСБ России в ноябре 2018 г.

Затяжной международно-правовой спор России и Украины в полной мере испытывает на себе ограничения в практическом применении принципов международного права, к которым, как правило, обращаются участники современных национально-территориальных конфликтов.

Хотя сегодня не наблюдаются существенные сдвиги в военно-политической ситуации в регионе Черного моря, тенденция к усилению напряженности сохраняется. Эта ситуация требует активной дипломатической работы для поиска компромиссов как по линии урегулирования конфликта на Донбассе и российско-украинского диалога, так и в рамках российско-турецких отношений и диалога между Россией и НАТО.

Весной 2021 г. в Причерноморье наблюдалось обострение военно-политической ситуации. Поводом для него стали резко участившиеся в начале апреля 2021 г. случаи нарушения режима прекращения огня (установленного в результате установления очередного перемирия в июле 2020 г.) на линии соприкосновения Украины с непризнанной Донецкой народной республикой. Это еще более серьезное обострение, чем случившийся в Керченском проливе инцидент между кораблями ВМС Украины и погранслужбой ФСБ России в ноябре 2018 г.

В начале апреля 2021 г. Украина, Европейский союз, НАТО и государства — члены G7, шесть из которых одновременно входят в НАТО (Германия, Франция, Италия, Великобритания, США и Канада), выразили обеспокоенность в связи с крупномасштабным наращиванием военных сил России на границе с Украиной и в Крыму. Количество российских военных сил Украина 14 апреля оценила в 110 тыс. человек и как самое масштабное перемещение российских войск за последние годы, Европейский союз 19 апреля — в 150 тыс. человек [1]. МИД России со своей стороны отметил, что российские мероприятия по боевой подготовке имеют плановый характер, их масштабы не превышают показателей прошлых лет, и они не представляют угрозу. С 23 апреля по 1 мая 2021 г. российские войска вернулись из Южного и Западного военных округов в пункты своей постоянной дислокации.

26 мая 2021 г. в НАТО заявили о том, что возле границ Украины остаются десятки тысяч российских военных. Вместе с этим Россия 24 апреля впервые с момента изменения правового статуса Крыма в 2014 г. приняла решение об ограничении прохода для иностранных военных кораблей и государственных судов в три района Черного моря, входящих в территориальные воды России, — участок акватории вдоль побережья между Севастополем и Гурзуфом, район у берегов Керченского полуострова на траверзе Опукского природного заповедника и небольшой участок около западной оконечности Крыма. Ограничение действует до 31 октября 2021 г. Решение вызвало негативную оценку со стороны Украины, ЕС, США и НАТО.

Сергей Маркедонов, Александр Дубови:
Нейтралитет для стран Черноморского региона: абстракция, недостижимая цель или эффективная модель?

И российская, и украинская стороны (последняя вновь получила поддержку ЕС и НАТО) апеллировали к международному праву. Украина, продолжая оценивать изменение правового статуса Крыма и создание самопровозглашенных Луганской и Донецкой народных республик в 2014 г. как нарушение своей территориальной целостности, не признает меры, которые предпринимает Россия, чтобы обеспечить безопасность Крыма как одного из регионов РФ. Более того, она рассматривает перемещение российских войск к границам Украины как неприемлемую угрозу применения военной силы со стороны России для урегулирования конфликта в Донбассе. Москва же считает, что ее действия были произведены в пределах государственных сухопутных и морских границ. Суверенитет страны в пределах ее территории не подлежит обсуждению. В соответствие со статьей 25 Конвенции ООН по морскому праву от 1982 г., прибрежное государство имеет право защиты — может принимать в своем территориальном море меры, необходимые для недопущения прохода, который не является мирным.

Затяжной международно-правовой спор России и Украины в полной мере испытывает на себе ограничения в практическом применении принципов международного права, к которым, как правило, обращаются участники современных национально-территориальных конфликтов. Речь идет о принципе права на самоопределение, реализуемом через референдумы, и принципе территориальной целостности, предполагающем нерушимость границ государства. С правовой точки зрения эти два принципа не исключают друг друга [2]. Однако на практике они, как правило, противопоставляются друг другу, что приводит к многолетнему урегулированию подобных конфликтов. Они зачастую переходят в военную фазу из-за невозможности достичь консенсус за столом переговоров. Долгосрочным решением этого вопроса может быть дальнейшее расширение и закрепление в рамках ООН норм международного права, регулирующих право на самоопределение. Уточнению подлежат условия реализации права на самоопределение в случае распада государств, в случае если не защищены права социальных общностей (народов), объединенных по какому-либо признаку (языку, этнической принадлежности и т. д.) и компактно проживающих в той или иной стране; в случае, если нарушаются права автономий в составе того или иного государства.

С точки зрения оперативного реагирования с ростом напряженности в Донбассе, а также на фоне участившихся с 2014 г. регулярных учений НАТО на Черном море, предпринятые в апреле 2021 г. действия России на Черном море носили превентивный характер, сдерживающий от применения военной силы. В условиях, когда дипломатическое урегулирование в Донбассе не приводит к соблюдению режима прекращения огня, а изменение правового статуса Крыма в 2014 г. Украина, ЕС и НАТО продолжают оценивать как аннексию со стороны России, не исключаются военные инциденты в Азово-Черноморском регионе.

С 2014 г. НАТО расширил сотрудничество в сфере безопасности с Украиной и Грузией и усилил свое присутствие в Черном море. Военно-морской флот США и других государств-членов НАТО (три прибрежных черноморских государства входят в НАТО — Турция с 1952 г. , Болгария и Румыния — с 2004 г.) в течение около двух третей года регулярно патрулирует Черное море. В период пандемии коранавируса усилилось взаимное военное сдерживание на Черном море между Россией и НАТО. Министры иностранных дел НАТО договорились о том, чтобы увеличить количество учений на Черном море с партнерами НАТО — Украиной и Грузией — еще в апреле 2020 г.

Иван Тимофеев:
Серый лебедь

В мае 2021 г. стартовали самые крупные учения НАТО в 2021 г. — Steadfast Defender 2021— на суше и на море, в рамках которых в конце мая 2021 г. в Румынии под командованием Турции размещается объединённая оперативная группа повышенной боеготовности (около 4 000 военнослужащих из 12 государств — членов НАТО). Учения «Steadfast Defender 2021» продлятся до 22 июня 2021 г. На фоне регулярных заходов в Черное море военных кораблей США и других государств — членов НАТО корабли РФ также регулярно проводят учения в Черном море.

Возможность длительных и крупномасштабных военных действий на Черном море ограничивает действующая Конвенция Монтрё от 1936 г., в соответствие с которой иностранные военные корабли могут находиться на Черном море в течение не более 21 дня. Большее значение для военно-политической ситуации на Черном море имеют позиции прибрежных черноморских государств: в первую очередь, России и Турции. Последняя контролирует проход иностранных военных судов в Черное море через проливы Босфор и Дарданеллы; во вторую очередь речь идет о Румынии и Болгарии — государствах — членах НАТО; и в третью очередь — о Грузии и Украине (государствах — партнерах НАТО). После присоединения Румынии и Болгарии к НАТО в 2004 г. значительно усилилась роль Альянса и США в обеспечении военной безопасности двух стран. В 2005 г. на территории Румынии были созданы американские военно-морские базы; 12 мая 2020 г. на румынской военно-воздушной базе Девеселу состоялась церемония постановки на боевое дежурство объекта системы ЕвроПРО Aegis Ashore [3]. В 2016 г. был продлен еще на 10 лет Договор об использовании Соединенными Штатами болгарских военных баз. Украина и Грузия взяли четкий курс на евроатлантическую интеграцию, в долгосрочной перспективе в случае их вступления в НАТО и ЕС они также будут опираться на НАТО в сфере военной безопасности.

Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности, на котором обсуждаются в том числе военно-политические проблемы Черноморского региона, представляет собой широкий формат для обсуждения проблем европейской безопасности. Более эффективным может быть узкий формат регулярных переговоров по безопасности на Черном море, который должен быть согласован всеми прибрежными странами. Под эгидой форума ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности может проводиться Черноморский форум (или саммит) по безопасности с участием всех черноморских государств. В его рамках могут быть уточнены и расширены положения Документа о мерах укрепления доверия и безопасности в военно-морской области на Черном море. Документ был подписан в Киеве 25 апреля 2002 г. шестью черноморскими странами, вступил в силу 1 января 2003 г., т. е. еще до вступления Болгарии и Румынии в ЕС и НАТО.

Екатерина Чимирис:
Актуальные внешнеполитические приоритеты Украины: не Западом единым

Урегулирование конфликта в Донбассе — один из ключевых вопросов для военно-политической стабильности Азово-Черноморского региона. Донецкая область имеет выход к Азовскому морю, проход к которому через Черное море осуществляется через Керченский пролив. В 2014 г. Украина утратила контроль над значительной частью Азовского моря. Свободное судоходство в Керченском проливе, к которому последовательно призывает российскую сторону Украина, дало бы, помимо всего прочего, возможность свободного прохода военных судов Украины и других государств в Азовское море. Это усилило бы военно-стратегические позиции Украины в Азовском море и ее переговорные позиции в урегулировании конфликта вокруг Донбасса.

Инцидент в Керченском проливе в ноябре 2018 г. привел к тому, что 15 марта 2019 г. Евросоюз ввёл санкции против граждан РФ, причастных к аресту 24-х моряков Украины в Керченском проливе. России и Украине удалось прийти к договоренности: в сентябре 2019 г. они обменяли 70 удерживаемых лиц, в число которых вошли 24 украинских моряка, вернувшихся на родину. Инцидент, таким образом, был исчерпан, тогда как на стратегическом уровне российско-украинские отношения продолжали оставаться напряженными.

Новое обострение весной 2021 г. проходило в условиях экономического кризиса, вызванного пандемией коронавируса, а также на фоне дипломатического кризиса в отношениях между Россией и странами — членами ЕС, Россией и США, сопровождавшегося взаимной высылкой дипломатов. В пандемию были возможны два основных сценария международных отношений: временный отход от конфронтации для решения внутренних социально-экономических проблем или, напротив, усиление давления на внешнеполитического оппонента. Вторая тактика способствовала бы и отвлечению внимания населения от внутренних социальных проблем на острые военно-политические вопросы.

Во внешней политике Украины наблюдалось развитие как раз второй тактики. В мае 2020 г. президент Украины В. Зеленский на пресс-конференции по случаю годовщины своей инаугурации заявил, что нужно создать международную площадку, на которой будет обсуждаться крымский вопрос — Крымскую платформу. В рамках этой платформы переговоры должны будут проходить на четырех уровнях: между главами иностранных государств, между министрами иностранных дел и министрами обороны, между парламентами стран и между экспертами; конечная цель Крымской платформы, заявленная МИД Украины, — деоккупация и реинтеграция Крыма с Украиной. Первый саммит Крымской платформы запланирован на 23 августа 2021 г. [4] 27 апреля 2021 г. состоялась первая встреча Группы поддержки Крымской платформы, которая была создана в рамках Парламентской ассамблеи НАТО. С предъявлением аргументов весной 2021 г. об опасности, которую представляло крупномасштабное наращивание военных сил России на границе с Украиной и в Крыму, Украина повышает актуальность проведения первого саммита и стремится выйти на новый уровень сотрудничества с НАТО для вступления в Альянс в долгосрочной перспективе.

Территориальные споры не исключают, но значительно затрудняют перспективное вступление в НАТО и ЕС. В свете обострения весной 2021 г. возможны несколько сценариев дальнейшего развития ситуации. Первый вариант — военный. Последствия военного конфликта на Донбассе труднопредсказуемы, он может привести лишь к дальнейшей заморозке конфликта и отсрочить потенциальное вступление Украины в ЕС и НАТО. Второй вариант — дальнейшая конфронтация и взаимное военное сдерживание России и государств-членов, а также партнеров НАТО из числа прибрежных черноморских стран, усиление дипломатического давления Украины на Россию при поддержке заинтересованных партнеров и борьба за доминирование в регионе Черного моря.

Андрей Кортунов:
Реджеп Эрдоган на русском минном поле

В усилении своего влияния в Черноморском регионе заинтересована Турция. В 2023 г. в стране должны состояться президентские выборы, а также будет отмечаться столетие Турецкой Республики. В 2017 г. в Турции уже была предотвращена попытка государственного переворота. Действующая власть, стремясь получить поддержку населения в преддверии выборов и в условиях пандемии коронавируса, предпринимает шаги для увеличения своего внешнеполитического веса [5]. В 2020 г. Турция объявила об обнаружении в своих внутренних водах Черного моря крупных запасов газа (месторождения Сакарья), что в случае их успешной разработки снизит объемы закупок Турцией российского, азербайджанского, иранского газа для домашнего потребления. Турция заявила о том, что в конце июня 2021 г. планируется начать строительство нового канала «Стамбул» в обход узкого пролива Босфор. Правила прохода через новый канал тем не менее также потребуется согласовывать с черноморскими и нечерноморскими странами.

Турция с 2014 г. не признает новый правовой статус Крыма, сталкиваясь с внутренней проблемой самоопределения курдов, и поддерживает крымских татар. 18 декабря 2020 г. Украина и Турция провели первую встречу в новом формате «Квадрига» с участием министров иностранных дел и обороны двух стран, на которой обсуждалась в том числе безопасность в Черноморском и Азовском регионах. В декабре 2020 г. Турция подписала с Украиной контракты на производство и поставку на Украину корветов и беспилотных авиационных комплексов. 24 марта 2021 г. между Украиной и Турцией состоялись следующие политико-оборонные консультации в формате «Квадрига». Усиливая давление на Россию на черноморском и южнокавказском направлениях (в урегулировании конфликта вокруг Нагорного Карабаха), Анкара может добиваться уступок со стороны Москвы в урегулировании ситуации в Сирии — в апреле 2021 г. позиции поддерживаемых Турцией вооруженных группировок подверглись интенсивному артиллерийскому обстрелу в провинции Идлиб со стороны подразделений сирийской армии и российских военных. Тем не менее в чрезмерном усилении позиций Турции на Черном море не заинтересованы ни прибрежные страны, ни ЕС, США и НАТО.

Хотя сегодня не наблюдаются существенные сдвиги в военно-политической ситуации в регионе Черного моря, тенденция к усилению напряженности сохраняется. Эта ситуация требует активной дипломатической работы для поиска компромиссов как по линии урегулирования конфликта на Донбассе и российско-украинского диалога, так и в рамках российско-турецких отношений и диалога между Россией и НАТО.

1. Bulletin Quotidien Europe, 2021. No. 12701. 20.04.

2. См. Подробнее: Буханова А.С. Коллизия принципов самоопределения народов, территориальной целостности государств и возможные пути ее решения. Право и управление: XXI век. № 4(21), 2011. С. 67-71; Л. А. Мусаелян. Об одной коллизии в международном праве и возможном способе ее разрешения. Вестник Пермского университета. Юридические науки. Выпуск 2 (28), 2015. С. 156-175.

3. Биткова Т. Военные базы в Румынии: перспективы расширения и развития. Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. Выпуск 58 (74), 2020. C. 13.

4. Bulletin Quotidien Europe, 2021. No. 12699.16.04.

5. Айвазян Д. С. Пределы возможностей Турции как транзитного газового коридора. Современная Европа. № 7, 2020. С. 79-88.