Переговоры о ТТИП: есть ли будущее?

С самого начала запуска ТТИП этот проект вызывает крайне противоречивую реакцию в Европейском союзе. Обеспокоенность по многим переговорным вопросам нарастает не только в Еврокомиссии, но и среди населения Европы, которое проявляет недовольство отсутствием общего доступа к информации и секретностью переговоров. Каковы перспективы проекта после прихода новой администрации США?

С самого начала запуска ТТИП этот проект вызывает крайне противоречивую реакцию в Европейском союзе. Обеспокоенность по многим переговорным вопросам нарастает не только в Еврокомиссии, но и среди населения Европы, которое проявляет недовольство отсутствием общего доступа к информации и секретностью переговоров. Каковы перспективы проекта после прихода новой администрации США?

Позиции сторон в отношении ТТИП

После публикации 2 мая 2016 г. нидерландским отделением Greenpeace текстов 14 из примерно 30 глав предварительной версии соглашения о Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве (ТТИП) объемом более 200 страниц, число акций протеста против ТТИП начало стремительно увеличиваться.

Вслед за резким высказыванием президента Франции Ф. Олланда, что его страна не готова участвовать в ТТИП на тех условиях, которые выдвигает США, и что она «никогда не поставит под сомнение свои основные принципы в области сельского хозяйства, культуры и взаимности доступа к рынку государственных закупок», 28 августа министр экономики Германии З. Габриэль заявил, что переговоры о ТТИП между США и ЕС, по существу, уже провалились. По его словам, это связано с тем, что «европейцы не хотят подчиняться американским требованиям». Позднее к пессимистичным высказываниям в отношении переговоров по ТТИП присоединился министр экономики Австрии и заявил, что «нужно прекратить переговоры и начать весь процесс заново». По мнению министра торговли Голландии, непредоставление США каких-либо существенных уступок на переговорах с ЕС ставит под сомнение шансы ТТИП на успех. Все больше регионов Европы провозглашают себя зонами, «свободными» от ТТИП — TTIP Free Zones. Больше всего таких зон во Франции, Италии, Германии, Австрии, Греции, Великобритании и Испании.

Согласно тезисам крупнейшей в ЕС кампании Stop TTIP, основные претензии протестующих связаны со снижением стандартов в области продовольствия и окружающей среды, возможной потерей рабочих мест и снижением уровня заработных плат, низкой прозрачностью переговоров, к которым допускаются только крупные корпорации, доступом на рынки госзакупок стран — членов ЕС для компаний из США, дискриминационной системой разрешения споров между инвесторами и государством, приватизацией крупными компаниями сферы социальных услуг.

Помимо этих вопросов у каждого государства ЕС (и даже отдельных регионов) есть собственные причины выступать против данного соглашения. Франция — ключевой оппонент формирующегося соглашения о ТТИП, о чем свидетельствуют количество зон, «свободных» от ТТИП, покрывающих практически полностью всю территорию страны, а также жесткая, по отношению к ТТИП, позиция правительства Франции о несогласии страны присоединиться к Соглашению о ТТИП в его нынешнем виде. Ключевые неприемлемые для Франции вопросы — снижение защиты географических указаний для вин и отдельных видов сыров, облегчение доступа сельскохозяйственной продукции из США, не соответствующей высоким стандартам ЕС.

REUTERS/Fabrizio Bensch
Алена Соколянская:
ТТИП на грани срыва?

В Италии наибольшие опасения касаются защиты географических указаний отдельных видов оливкового масла, сыра и мяса, а также резкого роста импорта их более дешевых аналогов из США. На переговорах итальянская сторона пытается отстоять такие наименования, как «Тосканское оливковое масло», сыр Parmigiano Reggiano, а также «Пармская ветчина». С наибольшими трудностями могут столкнуться итальянские фермеры, занятые производством оливкового масла: в ТТИП речь идет о снижении, по сути, запретительной ставки ввозной таможенной пошлины на оливковое масло для США с 1680 долл. за тонну до 34 долл. за тонну.

К числу последствий ТТИП, затрагивающих интересы исключительно немецких производителей, относится защита географических указаний мясных изделий и алкогольных напитков. На данном этапе, в переговорах, немецкая сторона отстаивает свою позицию в отношении таких продуктов, как «Шварцвальдская ветчина», «Нюрнбергские колбасы», а также «Баварское пиво». Канцлер Германии Ангела Меркель, в отличие от преобладающей части населения, выступает за скорейшее заключение ТТИП и утверждает, что «оно будет способствовать росту экономики Германии и еврозоны в целом». Для Австрии негативные эффекты могут отразиться на уровне занятости в сельском хозяйстве. Результаты исследования «Австрийского фонда развития» показывают, что в долгосрочной перспективе число работников в этой сфере сократится на 2,37 %.

Наибольшие волнения отдельных стран ЕС в отношении формирующегося соглашения о ТТИП касаются прежде всего снижения защиты географических указаний, облегчения доступа сельскохозяйственной продукции из США, которая не соответствует требованиям стандартов ЕС, негативного влияния на малые и средние предприятия, сокращения рабочих мест в отдельных отраслях.

Акции протеста в США проходят намного менее масштабно, чем в ЕС, и ограничиваются лишь отдельными событиями в социальных сетях и Интернете. Согласно опросу, наибольшей угрозой ТТИП для населения США является вероятность потери рабочих мест (50 % проголосовавших), 22 % отметили нечестные преимущества для иностранных компаний в качестве основной опасности и лишь 12 % выбрали снижение качества стандартов.

В целом наиболее сложными переговорными вопросами стали позиции сторон в области сельского хозяйства. Фундаментальные разногласия возникают в обязательствах по экспортным субсидиям: ЕС настаивает на широком покрытии гарантий по экспортным кредитам (установить максимальный срок погашения для экспортного кредитного финансирования в 180 дней), которые также являются частью пакета Найроби. США, в свою очередь, считают, что «сторона не должна вводить или поддерживать любую экспортную субсидию на любой сельскохозяйственный товар, предназначенный для поставки на территорию другой стороны».

Также особые опасения вызывают вопросы в части санитарных и фитосанитарных мер, где ЕС занимает крайне жесткую позицию по сохранению своих стандартов. США стремятся устранить «принцип предосторожности» [1] по санитарным и фитосанитарным мерам, используемый в качестве основы регулирования в ЕС.

В отчете о встрече Консультативной группы по ТТИП от 23 июня 2016 г. ее председатель объяснил, что «принцип научного обоснования и принцип предосторожности не являются взаимоисключающими» и что принцип предосторожности полностью отражен в предложениях группы к Соглашению. Однако все равно остается неясным, какие договоренности будут достигнуты в этом вопросе: сохранит ли каждая сторона свой принцип в отношении импортируемой продукции, или же будут проведены уступки.

Карстен Фойгт:
«Я его поддерживаю, но большинство
немцев против ТТИП»

По государственным закупкам США отказываются пересматривать свою позицию и не согласны идти на уступки по ключевым для ЕС переговорным вопросам: на рынок проектов развития железных дорог и проектов городского транзитного движения, контрактам в сфере авиационной безопасности, доступу к закупкам Федерального управления гражданской авиации.

Особые опасения вызывают возможные договоренности сторон в области экологии и энергетики. Согласно утечке информации, предложения в предварительной главе по энергетике противоречат политике ЕС по борьбе с изменением климата и будут ограничивать развитие возобновляемых источников электроэнергии.

На последнем раунде переговоров представители ЕС также заявили о том, что Соглашение должно включать обязательство по устранению всех существующих ограничений, касающихся экспорта природного газа в торговле между ЕС и США. В соответствии с позицией экологических организаций это приведет к увеличению мировой зависимости от данного вида энергетического сырья.

В части регуляторного сотрудничества США успешно продвигают свои практики по разработке и принятию норм регулирования. Однако для стран ЕС это лишь усложняет и увеличивает затраты в процессе принятия новых законов, стандартов и технических регламентов.

Помимо снижения барьеров ключевым приоритетом США и ЕС в рамках инвестиционной составляющей Соглашения о ТТИП является порядок урегулирования споров между иностранным инвестором и государством (Investor-state dispute settlement, ISDS), который предусматривает прямое участие иностранного инвестора в споре в международном арбитраже без посредничества своего государства. Предложения ЕС в отношении механизма разрешения споров в ТТИП очень схожи с договоренностями, включенными в Соглашение о свободной торговле между ЕС и Канадой (CETA). Представители американского бизнеса выступают против предложений ЕС в ТТИП, которые могут позволить правительствам ограничить инвесторов в возможностях успешного оспаривания каких-либо мер в рамках ISDS. На данном этапе положения в отношении механизма разрешения инвестиционных споров остаются конфликтным вопросом в переговорах ЕС и США.

В начале августа Европейская комиссия подготовила дорожную карту по формированию многостороннего инвестиционного суда (Multilateral Investment Court), призванного заменить действующий механизм урегулирования споров между инвесторами и государством, используемый в современных региональных торговых соглашениях, двусторонних и многосторонних инвестиционных соглашениях между ЕС и третьими странами. На данном этапе Европейская комиссия ожидает получение мандата от Европейского совета на начало ведения переговоров по формированию многостороннего инвестиционного суда.

Подобный механизм уже включен в торговые соглашения между ЕС и Вьетнамом, ЕС и Канадой. Представителями ЕС выдвинуто предложение о внедрении многостороннего инвестиционного суда в ТТИП, однако американская сторона отказалась его принять. Представители США не согласились с включением в систему разрешения инвестиционных споров апелляционного суда, а также методом подбора судей для трибунала.

Есть ли будущее у ТТИП?

Сильное социальное сопротивление в ЕС, критические высказывания лидеров стран ЕС, утечка конфиденциальных документов, предстоящие президентские выборы в США и итоги референдума в Великобритании сильно подрывают запланированные сроки завершения переговоров по ТТИП. В период, когда Европа переживает внутренний кризис, связанный с Brexit, шансы на скорейшее завершение переговоров по ТТИП стремительно уменьшаются.

Еще до референдума в Великобритании по всей стране проходили акции в поддержку исключения из ТТИП положений, касающихся национальных услуг здравоохранения. Население Великобритании настаивает на том, чтобы национальные услуги здравоохранения оставались полностью под контролем государства.

Переговоры о ТТИП не могут эффективно продвигаться после Brexit до тех пор, пока не станут известны условия выхода Великобритании, что, в свою очередь, может занять несколько лет. Главный вопрос будет заключаться в том, какие условия доступа к единому рынку ЕС сохранит Великобритания после выхода из ЕС.

С одной стороны, Brexit может усилить политическую волю глав государств в ЕС по скорейшему завершению переговоров по ТТИП и «развязать волну экономического либерализма в Европе». С другой стороны, есть опасения еще большего давления на ЕС со стороны США, которые могут привести либо к ослаблению переговорной позиции ЕС, либо к еще большему всплеску критики и акций протеста. А скорее всего, и к тому, и к другому, о чем свидетельствует недавняя утечка главы по защите окружающей среды.

Reuters/Eric Vidal
Протесты против ТТИП и CETA в Брюсселе,
сентябрь 2016 г.

Кроме того, не стоит забывать, что на данный момент пока еще ни одно мега-соглашение не было ратифицировано. Например, в процессе ратификации в ЕС национальным законодательством в 14 странах разрешено проведение референдума об утверждении соглашения. Среди этих стран — Франция и Греция, которые особенно негативно относятся к потенциальному соглашению. То есть, условие ратификации на национальном уровне может представлять собой существенное препятствие для заключения мега-соглашений, особенно в странах, где предусмотрены референдумы. Кроме того, в случае с соглашением ЕС–Канада (CETA) уже после подписания возникли разногласия, и страны заново согласовали новые положения в отношении защиты инвестиций и механизма разрешения инвестиционных споров.

Дополнительные сложности могут возникнуть после президентских выборов в США. Кандидат в президенты, представитель республиканской партии — Дональд Трамп неоднократно высказывался категорически против мега-соглашений. Хиллари Клинтон сравнивает соглашение о ТТИП «экономической НАТО». Вероятнее всего, ни Хиллари Клинтон, ни Дональд Трамп не будут рассматривать ТТИП как один из главных приоритетов своей будущей политики.

Еще до проведения неформальной встречи министров торговли стран ЕС 22–23 сентября в Братиславе (Словакия) министр торговли Франции заявил, что французское правительство «будет официально просить по крайней мере временное прекращение переговоров по ТТИП».

После встречи в Братиславе министр экономики Австрии Райнхольд Миттрленер рассказал, что австрийская и французская стороны выступили за приостановление текущих переговоров и возобновление их в ином формате и более транспарентном, с гарантией, что соглашение не будет иметь негативное воздействие на стандарты, пенсионную или здравоохранительную систему. Также было предложено в случае запуска новых переговоров изменить название потенциального соглашения, т.к. «ТТИП теперь как метафора для торговли транснациональных компаний». Пока еще неизвестно какой позиции будут придерживаться другие страны ЕС. По словам Р. Миттрленера, их предложение не получило всеобщего согласия, однако неформально много представителей высказались в поддержку.

С 3 по 7 октября 2016 г. в Нью-Йорке прошел 15 раунд переговоров о ТТИП между США и ЕС. Стороны обсудили вопросы, по которым был достигнут наибольший прогресс к моменту начала переговоров и сконцентрировались на их доработке. В частности, были разрешены концептуальные различия в таких областях, как упрощение таможенных процедур и процедур торговли, надлежащая регуляторная практика, технические барьеры в торговле, доступ на рынок фармацевтической продукции, медицинского оборудования и автомобилей, а также их частей.

Работа по наиболее чувствительным вопросам (защита иностранных инвестиции, государственные закупки) в ходе 15 раунда носила технический характер и была направлена, преимущественно, на подготовку консолидированных текстов и «сокращение скобок» [2] в текущей версии Соглашения. Вопросы либерализации тарифов в рамках 15 раунда затрагивали области сельского хозяйства и промышленных товаров. Несмотря на запрос со стороны США о снижении тарифов в вышеуказанных сферах, ЕС не изменил своей позиции и отказался от их дальнейшей либерализации.

В данной ситуации очевидно сильное желание текущей администрации президента США и еврокомиссара по торговле ЕС С. Мальмстрем завершить сделку в кратчайшие сроки. Вероятнее всего, инициатива трансатлантической сделки не будет реализована в первоначальном виде, но примет иной формат. C. Мальмстрем заявила, что на данном этапе главной целью является консолидация проделанной работы и подготовка проекта к «перезапуску» с приходом новой администрации после президентских выборов в США. ЕС и США еще пока не решили, нужно ли проводить очередной раунд переговоров в период до конца работы администрации Б. Обамы.

Складывающаяся ситуация подводит к пониманию, что в современном мире с возрастающей динамикой развития интеграционных процессов заключение мега-соглашений «нового поколения» происходит не так гладко и беспрепятственно. Даже при условии, когда рынки достаточно сильно либерализованы, особенно в развитых странах, идти на уступки по факту оказывается сложно, главным образом, в регуляторных вопросах.

Торможение многосторонних переговоров в рамках ВТО привело к формированию крупных региональных соглашений, однако пока ни одно из них не было ратифицировано, поэтому сегодня остается открытым вопрос, являются ли мега-соглашения решением проблем ВТО?

1. Производитель или импортер несет ответственность за подтверждение факта того, что конкретный продукт не представляет угрозу здоровью человека, т.е. анализ производится перед тем, как дается разрешение на ввоз товара на рынок.

2. В ходе формирования консолидированных текстов отдельных глав соглашений, участники переговоров, как правило, оставляют свои комментарии, содержащие предпочтительные формулировки или дополнения, заключенные в квадратные скобки.