Парламентская дипломатия и международная безопасность — прямые, которые не пересекаются?

Пандемия COVID-19 — самая настоящая проверка государств на стрессоустойчивость, способность оперативно и эффективно реагировать и адаптироваться к новым агрессивным условиям внешней среды. Пандемия не только повлекла за собой разрушительные экономические последствия, но и замахнулась на сферу «высокой политики», и, как сейчас принято говорить, выступила катализатором существующих тенденций. Среди них можно отметить политическую фрагментацию мира и появление новых и активизация старых точек напряжения в международных отношениях. Фокус правительств на решение внутренних проблем на фоне коронакризиса не привел к уменьшению числа вызовов и угроз в сфере безопасности. Напротив, пандемия сократила ресурсы государств и, как следствие, снизила управляемость проблем международной безопасности. Это касается как традиционных, так и новых угроз. Отсюда возникает проблема обновления существующего инструментария и поиска новых рецептов реагирования на вызовы и угрозы безопасности.

Ревизия возможных инструментов, которые были бы релевантны с точки зрения повышения стрессоустойчивости государств в вопросах международной безопасности, заставляет обратить внимание на акторов, которые с этого ракурса ранее всерьез не рассматривались — парламенты и парламентарии. Причина, по которой это следует сделать — их растущая самостоятельность в мировой политике, подкрепленная накопленным ресурсами.

Парламентарии несколько незаметно для исследователей и экспертов накопили значительный внутренний и внешний ресурс. Это позволяет им стать акторами международной безопасности и выступать партнером и/или конкурентом для исполнительной власти как на дипломатическом поприще, так и в процессе разработки внешнеполитических решений на национальном уровне.

Система сдержек и противовесов позволяет парламентам осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и выступать в качестве вето-игроков в вопросах международной безопасности, используя при этом широкий инструментарий. Он включает ратификацию международных договоров, парламентский контроль бюджета в целом и статей на оборону в частности, механизм парламентских запросов и т.д. Законотворческие и контрольные функции позволяют парламенту оспорить монополию исполнительной власти по вопросам безопасности, принимая во внимание сложившиеся национальные модели взаимодействия (power sharing mechanisms), а также актуальность и чувствительность конкретной повестки.

«Двойная легитимность» парламента во внешней политике как государственного актора и представителя конкретной социальной группы, а также накопленные внутренние и внешние ресурсы требуют более пристального внимания к возможностям и ограничениям парламентской дипломатии в вопросах международной безопасности в зависимости от ряда переменных: конкретной проблематики, типа политического режима, особенностей взаимодействия исполнительной и законодательной власти на национальном уровне и т.д.

Вместе с тем необходимо избежать и другой крайности — переоценки возможностей парламентов на мировой арене в вопросах международной безопасности. При всей своей растущей роли парламенты не смогут выступить полноценной альтернативой исполнительной власти в вопросах безопасности, исходя из иного типа ресурсов и механизмов работы. Однако возможности парламентов координировать свои действия и конкурировать с исполнительной властью будут влиять на эффективность и/или прозрачность осуществления конкретных мер в области международной безопасности.

Пандемия COVID-19 — самая настоящая проверка государств на стрессоустойчивость, способность оперативно и эффективно реагировать и адаптироваться к новым агрессивным условиям внешней среды. Пандемия не только повлекла за собой разрушительные экономические последствия, но и замахнулась на сферу «высокой политики», и, как сейчас принято говорить, выступила катализатором существующих тенденций. Среди них можно отметить политическую фрагментацию мира и появление новых и активизация старых точек напряжения в международных отношениях. Фокус правительств на решение внутренних проблем на фоне коронакризиса не привел к уменьшению числа вызовов и угроз в сфере безопасности. Напротив, пандемия сократила ресурсы государств и, как следствие, снизила управляемость проблем международной безопасности. Это касается как традиционных, так и новых угроз. Отсюда возникает проблема обновления существующего инструментария и поиска новых рецептов реагирования на вызовы и угрозы безопасности.

Ревизия возможных инструментов, которые были бы релевантны с точки зрения повышения стрессоустойчивости государств в вопросах международной безопасности, заставляет обратить внимание на акторов, которые с этого ракурса ранее всерьез не рассматривались — парламенты и парламентарии. Причина, по которой это следует сделать — их растущая самостоятельность в мировой политике, подкрепленная накопленным ресурсами.

Елизавета Громогласова::
Как COVID-19 изменил работу ПАСЕ

На первый взгляд может показаться, что роль парламентариев в мировых делах ограничивается нажатием кнопки при голосовании за ратификацию международного договора или красочными фото визитов официальных делегаций. Однако такое представление безнадежно устарело.

Парламентарии несколько незаметно для исследователей и экспертов накопили значительный внутренний и внешний ресурс. Это позволяет им стать акторами международной безопасности и выступать партнером и/или конкурентом для исполнительной власти как на дипломатическом поприще, так и в процессе разработки внешнеполитических решений на национальном уровне.

Важно понимать, что выход парламентов на международную арену был обеспечен их ролью и функционалом в рамках национальных политических систем, то есть внутренним ресурсом.

Система сдержек и противовесов позволяет парламентам осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и выступать в качестве вето-игроков в вопросах международной безопасности, используя при этом широкий инструментарий. Он включает ратификацию международных договоров, парламентский контроль бюджета в целом и статей на оборону в частности, механизм парламентских запросов и т.д. Как утверждает исследователь Д. Стронг на примере анализа решения Соединенного Королевства о вмешательстве в гражданскую войну в Сирии в 2013 г., парламенты — это уже не форумы для обсуждения вопросов безопасности, а акторы в этом процессе. Роль парламентов возрастает ввиду политической поляризации современных западных обществ и, как следствие, «эпохи» слабых или коалиционных правительств [1]. Как доказывают исследователи Д. Оуэнс и Р. Пелиццо, даже начавшаяся на Западе после событий 11 сентября 2001 г. «война с терроризмом», последствием которой виделось усиление исполнительной власти, не привела, за исключением нескольких кейсов, к снижению роли парламентов в вопросах безопасности [2].

Законотворческие и контрольные функции позволяют парламенту оспорить монополию исполнительной власти по вопросам безопасности, принимая во внимание сложившиеся национальные модели взаимодействия (power sharing mechanisms), а также актуальность и чувствительность конкретной повестки. Вовлеченность парламентариев в международные дела, и их становление в качестве дипломатических акторов опирается не только на внутренние компетенции, но и на фундаментальные изменения в международной среде. Во второй половине XX в. в условиях бума глобализациии и «стирания» национальных границ, парламенты стали активно выходить на международную арену и налаживать транснациональные связи путем создания межпарламентских объединений (МПО, сейчас их более 40), выстраивать парламентское измерение интеграционных проектов (Европейский парламент, парламент МЕРКОСУР) и военно-политических союзов для их легитимации (Парламентская ассамблея НАТО). Безусловно, существующие в мире межпарламентские организации отличаются составом участников, повесткой, статусом и функционалом, но все они представляют собой транснациональные (институционализированные или не очень) парламентские сети для коммуникации и трансляции своей повестки.

Наталия Ромашкина:
Глобальный мир с новой «короной»: путь к расширению сотрудничества или к изоляции?

Наряду с классическим «пакетом» обязанностей парламентов по продвижению своей повестки в рамках МПО, нередки случаи, когда законодательная власть дополняет, а зачастую и подменяет исполнительную власть в вопросах безопасности благодаря «двойной легитимности» [3], то есть восприятия парламента одновременно и как государственного актора, и как представителя интересов определенных социальных групп. Это создает возможности налаживать мосты там, где усилий традиционной дипломатии в выстраивании диалога по чувствительным вопросам малоэффективны или вовсе провальны.

В качестве примера можно обратиться к истории российско-американских отношений. В начале ноября 2020 г. российские СМИ облетела совместная фотография советского министра иностранных дел А. Громыко с избранным президентом США Дж. Байденом (в то время сенатором), сделанная во время визита последнего в СССР в 1979 г. Тогда шестеро представителей парламентского комитета по международным делам США приехали «сверить часы» по реализации соглашения о сокращении стратегических вооружений (ОСВ-2).

Опираясь не только на внутренний, но и на внешний ресурс, акторность парламентов в вопросах международной безопасности стала приобретать видимые очертания и выражаться либо в кооперации с исполнительной властью в работе по обеспечению международной безопасности, либо в конкуренции с ней.

Данный тезис нуждается в иллюстрации. Не претендуя на то, чтобы осветить все многообразие кейсов парламентской и межпарламентской дипломатии, приведем несколько примеров кооперации и конкуренции парламентов в различном региональном контексте.

Мы остановимся на многоуровневом акторе парламентской дипломатии — Европейском парламенте (ЕП). Несмотря на традиционный межправительственный характер внешней политики ЕС, ЕП играет все более активную роль медиатора в конфликтных ситуациях в странах-соседях ЕС, тесно сотрудничая с Европейской комиссией (ЕК). Так, в 2010 г. ряд депутатов Европарламента попытались выступить посредниками в переговорах между албанскими политическими партиями в ходе кризиса в Тиране, но их усилия не получили формальной поддержки ЕС ввиду недооценки европейскими элитами возможностей ЕП в решении конфликтов. Сама миссия была оценена коллегами из ЕП как «недостигшая прорыва».

В свою очередь политический кризис в Северной Македонии в 2015–2017 гг., вызванный коррупционным скандалом и чуть не перешедший в разряд межэтнического, продемонстрировал пример кооперативной модели дипломатического взаимодействия Европейского парламента (ЕП) с институтами ЕС и национальными правительствами. Участие депутатов Европарламента в решении кризиса в Северной Македонии в 2015 г. было более внушительным и институционализированным, полностью поддерживалось новой структурой секретариата парламента и осуществлялось в тесном сотрудничестве с ЕК. Это в конечном итоге обеспечило успех мероприятия. В мае 2015 г. в ЕП была запущена процедура официального оформления миссии. Институциональная и финансовая поддержка была полностью предоставлена за счет внутренних ресурсов ЕП. Таким образом, произошла институционализация роли ЕП как медиатора в конфликтных ситуациях по внешнему контуру ЕС.

Андрей Кортунов:
Что такое многосторонность «по-европейски»?

ЕП стал ключевым дипломатическим актором в политике в отношении Украины в 2012–2013 гг., в то время как Совет ЕС не смог прийти к консенсусу по этому вопросу. С июня 2012 г. на Украине действовала миссия Европарламента по наблюдению за соблюдением правосудия в этой стране (в неё вошли экс-председатель Европейского парламента Пэт Кокс и экс-президент Польши Александр Квасьневский), целью которой было решение проблемы тюремного заключения Юлии Тимошенко и других украинских оппозиционных политических деятелей. Позже ее функционал был расширен до общего взаимодействия с новой украинской администрацией по поводу Соглашения об Ассоциации Украины и ЕС.

Мандат миссии Кокса-Квасневского несколько раз продлевался, вплоть до саммита «Восточного партнёрства» в Вильнюсе (ноябрь 2013 г.). Миссия, совершив 27 визитов в Украину, прекратила свою работу в связи с односторонним решением украинского правительства отложить подписание Соглашения об ассоциации с Европейским союзом.

Указанный кейс вряд ли можно назвать соревновательной моделью взаимодействия парламента с другими институтами. Скорее, это показатель самостоятельности ЕП во внешней политике ЕС, которая, однако, не ведет к успешности дипломатических усилий и повышению их эффективности.

Характерным примером кооперации исполнительной и законодательной власти по вопросам безопасности и одновременно ограниченности системы сдержек и противовесов выступает кейс Малайзии. С одной стороны, формально национальный парламент располагает всеми необходимыми ресурсами контроля за исполнительной властью и тесно взаимодействует с ней по наиболее чувствительным вопросам: вопрос Палестины и безопасность на Ближнем Востоке в целом, территориальные споры с соседними странами (например, проблема Южно-Китайского моря), терроризм, кризис мусульман рохинджа в Мьянме, пиратство в Малакском и Сингапурском проливах. Самым показательным примером влияния парламента стало принятие в 2020 г. первой в истории страны Белой книги по обороне, которая неоднократно отправлялась на доработку и вызывала широкие дискуссии в обеих палатах парламента.

С другой стороны, специфика Малайзии и иных азиатских политических систем и способов принятия решений ограничивают парламенты в политической практике. Нередки случаи, когда контрольные функции парламента оказываются парализованы из-за односторонних действий исполнительной власти. В качестве примера можно привести решение бывшего премьер-министра страны Наджиба Разака в 2015 г. направить корпус военнослужащих в Саудовскую Аравию для оказания материально-технической помощи в военной операции в Йемене без одобрения и вынесения данного вопроса на обсуждение в национальном парламенте. Это решение вызвало гневную реакцию со стороны ряда малазийских депутатов, однако оно не привело к каким-либо изменениям в политике в сфере безопасности тогдашней правящей коалиции — Национальный фронт (Barisan Nasional).

Что касается акторности законодательной власти Малайзии на мировой арене в вопросах безопасности, здесь ее активность и способность проецировать влияние незначительны. По большому счету, малазийский парламент располагает лишь классическим для большинства стран функционалом по лоббированию национальной повестки в рамках межпарламентских объединений и рабочих встреч Групп дружбы с зарубежными парламентами. Это популярный для мировой практики инструмент, однако, в случае с Малайзией, его эффекты носят ограниченный характер. В остальном же почти все ключевые практические решения в вопросах «высокой политики» — от борьбы с пиратством до урегулирования территориальных споров — принимаются по указке премьер-министра страны и его ближайшего окружения.

***

Сергей Шеин:
Европейские политические элиты тестируют стрессоустойчивость?

Роль парламентов в вопросах международной безопасности представляется «слепым пятном» для исследователей и экспертов. Восприятие парламентского взаимодействия в международных отношениях как «говорильни» устарело и не учитывает динамики международной среды. «Двойная легитимность» парламента во внешней политике как государственного актора и представителя конкретной социальной группы, а также накопленные внутренние и внешние ресурсы требуют более пристального внимания к возможностям и ограничениям парламентской дипломатии в вопросах международной безопасности в зависимости от ряда переменных: конкретной проблематики, типа политического режима, особенностей взаимодействия исполнительной и законодательной власти на национальном уровне и т.д.

Вместе с тем необходимо избежать и другой крайности — переоценки возможностей парламентов на мировой арене в вопросах международной безопасности. При всей своей растущей роли парламенты не смогут выступить полноценной альтернативой исполнительной власти в вопросах безопасности, исходя из иного типа ресурсов и механизмов работы. Однако возможности парламентов координировать свои действия и конкурировать с исполнительной властью будут влиять на эффективность и/или прозрачность осуществления конкретных мер в области международной безопасности.

1. Strong J. (2015) Interpreting the Syria vote: parliament and British foreign policy, International Affairs, Volume 91, Issue 5, pp. 1123–1139.

2. Owens J. and Pelizzo R. (2013). Rethinking crises and the accretion of executive power: the “War on Terror” and conditionality evidence from seven political systems, Asian Politics & Policy, 5 (3), pp. 321-336.

3. Fonck D (2018) Parliamentary Diplomacy and Legislative‐Executive Relations in EU Foreign Policy: Studying the European Parliament's Mediation of the Macedonian Political Crisis (2015–17), JCMS, Vol. 56, Issue 6. Pp. 1305-1322.