От контроля над вооружениями к управлению вооружениями

Выступление на пленарной сессии встречи основной группы Мюнхенской конференции по безопасности в Минске 1 ноября 2018 г.

В последнее время в Европе, да и не только в Европе, очень много говорят и пишут о судьбе Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД). Спорят о том, кто виноват в сложившейся ситуации, обсуждают последствия выхода США из Договора, предлагают различные варианты его спасения. За этой дискуссией о конкретном договоре все более явственно проступает более общий и более принципиальный вопрос — о судьбах существующей модели контроля над вооружениями в целом, включая как ядерное, так и неядерное его измерения.

Складывается ощущение, что эта существующая модель доживает свои последние дни. Механизмы контроля над обычными вооружениями в Европе начали давать сбои уже два десятилетия назад. Достаточно напомнить, что Соглашение об адаптации Договора об обычных вооружённых силах в Европе (ДОВСЕ), подписанное в Стамбуле осенью 1999 г. тридцатью государствами, в итоге было ратифицировано только четырьмя — Белоруссией, Казахстаном, Россией и Украиной. Даже гораздо более скромный Венский документ 2011 г. о мерах укрепления доверия и безопасности (ВД-2011) сталкивается с растущими сложностями интерпретации и выполнения. Не все гладко и с выполнением всеми сторонами Договора по открытому небу 1992 г.

Игорь Иванов:
Дорога в никуда

Стратегический контроль над вооружениями был основательно подорван выходом США из Договора по ПРО в конце 2001 г. В мае 2018 г. Дональд Трамп заявил о выходе США из Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе (СВПД). Имеются обоснованные опасения относительно результатов предстоящей очередной Обзорной Конференции по выполнению Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Застопорилось продвижение к вступлению в законную силу Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ). Под вопросом оказалось будущее Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО). Не ведется серьезного разговора о предотвращении милитаризации космического пространства. К сожалению, список таких примеров можно продолжать и продолжать.

Судя по всему, контроль над вооружениями сегодня не является политическим приоритетом для лидеров ведущих стран мира. Американская администрация констатирует это совершенно откровенно и недвусмысленно. Российское руководство не говорит об этом прямо, но декларирует готовность обеспечить национальную безопасность даже в отсутствие каких бы то ни было соглашений о контроле над вооружениями (в этом смысле очень показательно Послание Президента Федеральному Собранию 2018 г., где очень много говорится о новых системах оружия, и очень мало — о перспективах контроля над вооружениями). В Китае контроль над вооружениями пока не стал органической частью внешнеполитической и военно-политической стратегий. Индия в этом смысле мало отличается от Китая.

Наблюдающуюся апатию, на мой взгляд, можно в какой-то степени объяснить доминирующими в наших обществах настроениями, на которые так или иначе должны реагировать политики. Реальность постмодерна такова, что современные общества не испытывают того страха пред войной — ядерной или даже обычной войной, который они испытывали в годы Холодной войны. Здесь, наверное, проявляется присущее постмодерну восприятие окружающей действительности: война приходит к человеку в «облегченном» формате компьютерных игр и голливудских боевиков. А поколение, которое еще помнит даже не ужасы второй мировую войны как таковой, но хотя бы первые послевоенные годы со всеми их страданиями и лишениями, быстро сходит с исторической сцены. В итоге старый лозунг «лишь бы не было войны…» нередко воспринимается с иронией, а то и с сарказмом; на его смену приходит более чем сомнительный во всех отношениях слоган «Можем повторить!»

Есть и другое объяснение. В современном обществе, как и в любом другом, существует определенная иерархия угроз и вызовов. Для среднестатистического человека — будь то в Москве, в Берлине или в Вашингтоне — угроза ядерного или крупного конвенционального конфликта не занимает в этой иерархии приоритетного положения. Гораздо более явными и реальными для рядового обывателя оказываются проблемы миграций, терроризма и уличной преступности, окружающей среды, бытовой коррупции и др. Ядерная война — явление абстрактное, предмет споров «яйцеголовых» интеллектуалов, а связанная с миграциями этническая преступность — вопрос вполне конкретный, затрагивающий обывателя напрямую. Поэтому, кстати, европейским политикам сегодня гораздо легче защищать бюджетные статьи, касающиеся усиления полиции, чем расходы на оборону. И пресловутые 2% ВНП на оборону оказываются для многих стран недостижимой целью, несмотря на все окрики и понукания с другого берега Атлантического океана. Соответственно, и контроль над вооружениями год от года все меньше влияет на общественно-политический дискурс, перестает быть значимым измерением внешней политики для основной части электората.

Андрей Кортунов:
Конец двусторонней эпохи. Как выход США из договора о РСМД меняет мировой порядок

К тому же, старый формат контроля над вооружениями изжил себя, так сказать, технологически. Даже если не секунду представить, что политические отношения между Россией и Западом вернулись на уровень начала столетия, возродить ДОВСЕ не получится, поскольку Договор ограничивал только пять типов вооружений (танки, БМП, артиллерию, самолеты и вертолеты), а за последние двадцать лет появились принципиально новые типы оружия (вспомним хотя бы дроны), резко увеличилась мобильность отдельных классов вооружений, возросли огневая мощь и точность, радикально изменились системы управления, контроля, связи и разведки. То же самое происходит и с форматом контроля над ядерными вооружениями. Независимо от возможных траекторий политических отношений между Вашингтоном и Москвой, перспектива подписания какого-то нового Договора СНВ-4 представляется крайне маловероятной в силу того, что дальнейшие сокращения ядерных арсеналов России и США в рамках существующей стратегической парадигмы могут поставить под сомнение надежность взаимного сдерживания.

Что же делать в сложившейся ситуации? Прежде всего, признать, что возвращения в прошлое уже не будет — даже если Дональда Трампа в Белом доме сменит новый Барак Обама. Но это признание отнюдь не означает, что контроль над вооружениями должен быть сдан в архив. Скорее, настало время подумать о переформировании механизмов контроля с учетом новых реальностей. Возможно, пришло время перейти от «жесткого контроля над вооружениями» (hard arms control) к «мягкому» (soft arms control), который бы в большей степени соответствовал новым правилам игры в мировой политики. Эта новая «мягкость» предполагает несколько взаимосвязанных особенностей. Обозначим некоторые из них.

Во-первых, новый формат будет основан в большей степени на добровольных самоограничениях сторон, и в меньшей — на юридически обязывающих, подлежащих ратификации договорах. Уже по той простой причине, что процессы ратификации затягиваются, а технологические перемены в военной сфере — напротив, все более ускоряются. Ратификация неизбежно оказывается заложницей политической конъюнктуры. Например, сегодня крайне трудно представить себе какое бы то ни было российско-американское соглашение по контролю над вооружениями, имеющее шансы быстро и безболезненно пройти процедуру ратификации на Капитолийском холме. Да и не даст ратификация никаких гарантий бессрочного выполнения сторонами условий соглашения — в случае необходимости, из соглашения всегда можно выйти, используя вполне законные процедуры, в самом же соглашении предусмотренные. Так это было в начале столетия, когда США выходили из Договора о ПРО. Так это будет и в случае выхода США из ДРСМД. Требование подписания «юридически обязательных» (legally binding) документов в этом контексте теряет свое принципиальное значение.

Во-вторых, новый формат должен предполагать перенесение акцентов с количественных на качественные параметры контроля над вооружениями. Количественная гонка вооружений еще возможна в Азии, но между Россией и совокупным Западом она, по всей видимости, приблизилась к своему пределу. Трудно предположить, что даже при самом худшем варианте развития событий ядерные арсеналы Москвы и Вашингтона вернутся к уровням 70-х годов прошлого столетия. Не менее сложно представить себе ситуацию, при которой количество танков или артиллерийских стволов в Европе приблизилось бы к показателям пятидесятилетней давности - времен пика противостояния НАТО и Варшавского договора. А вот качественные параметры — та же мобильность, точность, огневая мощь, системы управления — меняются все быстрее. Именно они, на не старая арифметика, создают основные факторы неопределенности, а следовательно — и основные угрозы. Учет качественных показателей — дело непростое, но, не решив эту задачу, мы едва ли далеко продвинемся в укреплении стратегической стабильности.

В-третьих, двусторонний формат контроля над вооружениями так или иначе должен уступить место многостороннему. Если наш мир эволюционирует в сторону полицентричности, то эта возникающая полицентричность будет входить во все более явное противоречии с сохраняющейся стратегической биполярностью. Не случайно, нынешние претензии США к ДРСМД связаны не только и не столько с предполагаемыми российскими нарушениями, сколько с динамикой ракетно-ядерных программ Китая. Переход к многосторонности — крайне сложная задача, за долгие десятилетия биполярности мы утратили многие навыки взаимодействия в более сложной системе координат. Тем не менее, эта задача не относится к числу принципиально нерешаемых: как показал опыт переговоров по адаптации ДОВСЕ, перейти от блоковых (двусторонних) ограничений к национальным (многосторонним) при наличии политической воли вполне возможно.

В-четвертых, мы должны полностью отдавать себе отчет в том, что старый принцип отказа от «увязки» (linkage) контроля над вооружениями c другими аспектами международных отношений (региональные кризисы, политические конфликты, информационно-пропагандистские и торговые войны и пр.) не будет работать в XXI веке. Отказ от «увязки» был возможен и полностью оправдан в прошлом столетии, когда отдельные измерения мировой политики были не столь тесно связаны друг с другом, а две социально-экономические системы (и два военно-политических блока) развивались в изоляции друг от друга. Сегодня, в эпоху глобализации, ситуация принципиально иная. Надо исходить из того, что на процессы контроля над вооружениями будут оказывать воздействие многочисленные факторы, с этими процессами напрямую не связанные. И построить изолированную от остального мира «башню из слоновой кости» для переговорщиков уже не удастся.

Вадим Козюлин:
Три группы угроз смертоносных автономных систем

В-пятых, — и здесь я возвращаюсь к началу своего выступления — угроза военного конфликта неизбежно будет «конкурировать» в общественном сознании с другими угрозами и вызовами, часто — более очевидными и более понятными для большинства населения. Стало быть, мы уже не можем, как раньше, рассчитывать на автоматическую и безусловную поддержку контроля над вооружениями со стороны общества. Мы не можем рассчитывать на то, что любое новое соглашение о контроле над вооружениями будет восприниматься избирателями как «историческая победа», и что политики будут мотивированы инвестировать в такую победу значительную часть своего времени и энергии. А значит, особое значение приобретает информационная и просветительская работа, взаимодействие с институтами гражданского общества, университетами, средствами массовой информации и т. п. В идеале надо ставить вопрос о возрождении широкого международного антивоенного движения, которое, после исторического подъема в 80-х годах ХХ века, за последние три десятилетия почти сошло на нет.

Принципиальные решения в сфере военного строительства, обсуждающийся сегодня сегодня в Москве, Вашингтоне, Пекине или Нью-Дели, ведут к созданию и развертыванию систем, которые останутся на вооружении и во второй половине XXI века. Напомню, что срок жизни современной МБР может составлять 30–40 лет, а срок эксплуатации авианосца — более полувека. А это означает, что решение исторической задачи полного и всеобщего, скорее всего, придется передать даже не нашим детям, а внукам и правнукам. Нам же остаются пусть менее амбициозные, но не менее важные задачи, вытекающие из особенностей нынешнего состояния мировой политики. Задача снижения рисков возникновения региональных и глобальных конфликтов. Задача блокирования наиболее опасных направлений гонки вооружений. Задача минимизации сопутствующих этой гонке экономических, социальных и политических издержек. Задача сохранения и развития антивоенного сознания. Может быть, кому-то эти задачи покажется слишком скромными, но без их решения мы будем не в состоянии двигаться дальше.

А следующим шагом мог бы стать переход от контроля над вооружениями к совместному управлению вооружениями (arms management) в рамках совершенствования глобального управления. Переход от «балансирования» (balancing) к «распределению бремени» (burden sharing) как основополагающего принципа национальных военных стратегий потребует, разумеется, совершенно иного уровня взаимного доверия, иного порядка интенсивности коммуникаций, иных инструментов анализа перспективных тенденций развития военных технологий, иного понимания природы угроз международной безопасности. Сегодня идея совместного управления вооружениями выглядит очевидной ересью, но долгая история человечества знает немало примеров того, как заведомо еретические идеи в итоге становились общепризнанными банальностями.