ОБСЕ и Международный уголовный суд: как обеспечить исполнение Хельсинкских решений?
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
Магистр международных отношений (Texas A&M University)
Через 40 лет после заключения Хельсинкских соглашений ОБСЕ оказалась бессильной перед лицом локальных конфликтов, авторитарных режимов и грубых нарушений прав человека. Предложение автора заключается в распространении на Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе юрисдикции Международного уголовного суда, перед которым лидеры будут держать ответ за свои действия и который в будущем станет инструментом предотвращения захватнических войн и нарушений прав человека.
Хельсинкский Заключительный акт 1975 г., подписанный в разгар холодной войны, стал прорывом в европейской политике. Несмотря на серьезнейшие разногласия, Запад и страны социалистического блока сумели договориться об общих принципах внешней и внутренней политики. Эти принципы включали суверенное равенство, неприменение силы или угрозы силой и соблюдение прав человека. Хельсинкский Заключительный акт помог странам Европы по обе стороны железного занавеса преодолеть разделявший их барьер. После 1991 г. ОБСЕ (СБСЕ) оказалась в авангарде процессов формирования нового миропорядка и демократизации, развернувшихся после окончания холодной войны. К концу ХХ века ОБСЕ стала крупнейшей в мире организацией, занимающейся вопросами безопасности. Однако именно на этот период приходится и начало системно-экзистенциального кризиса ОБСЕ.
Процессы демократизации и либерализации в Восточной Европе протекали относительно безболезненно. А вот странам бывшей Югославии, Кавказа и Средней Азии пришлось пройти через серьезные испытания. В этих регионах наблюдатели ОБСЕ зачастую вступали в прямую конфронтацию с национальными лидерами [1]. Более того, наблюдательских и дипломатических усилий ОБСЕ оказалось недостаточно для урегулирования конфликтов без жесткого силового вмешательства третьих сторон, таких как НАТО. А в 2000-е гг. возобновившаяся конфронтация с российскими властями и вовсе практически парализовала деятельность этой организации. Через 40 лет после заключения Хельсинкских соглашений ОБСЕ оказалась бессильной перед лицом локальных конфликтов, авторитарных режимов и грубых нарушений прав человека. Вот некоторые из наиболее знаменательных эпизодов, свидетельствующих о слабости ОБСЕ: украинский конфликт 2014-2015 гг., агрессия Грузии против осетинского меньшинства в 2008 г., упорное непризнание Турцией геноцида армян, исчезновение лидеров белорусской оппозиции.
Причины большинства провалов ОБСЕ коренятся в слабости ее институционального устройства. Во-первых, ОБСЕ не имеет никаких юридических полномочий по отношению к государствам, входящим в ее состав. Министры стран – членов ОБСЕ с 1993 г. настойчиво пытаются поднять вопрос о правовом статусе организации, однако дальше проекта Конвенции о международной правосубъектности, правоспособности, привилегиях и иммунитетах ОБСЕ дело так и не пошло [2].
Во-вторых, у ОБСЕ отсутствует юридически обязывающая нормативная база. Три основополагающих документа (Хельсинкская, Парижская и Стамбульская хартии), хотя и оговаривают подробно обязанности членов организации, не обладают статусом межгосударственных соглашений, а значит, не обязательны для подписавших их сторон.
В-третьих, ОБСЕ не располагает правовым инструментарием для принуждения стран-участниц к соблюдению принятых ими же самими норм. Иными словами, тот комплекс общих принципов и ценностей, который лежит в основе всей деятельности ОБСЕ, так и не трансформировался в четкую и обеспеченную правовой защитой нормативную базу.
Решение первых двух проблем – ключевое условие повышения эффективности организации и восстановления евро-атлантической структуры безопасности. Страны, входящие в состав ОБСЕ, должны принять официальный устав ОБСЕ, четко определяющий правосубъектность организации, равно как и права и обязанности ее членов. В 2008 г. президент России Дмитрий Медведев уже выступил с предложением о создании такого документа – Договора о европейской безопасности [3]. Новый Договор, наделенный юридической силой, должен был регламентировать отношения между государствами – членами ОБСЕ. В частности, статья 7 была посвящена принципу коллективной безопасности, по аналогии со статьей 5 Устава НАТО. В 2009 г. министр иностранных дел РФ Сергей Лавров дополнил это предложение нормами по контролю над вооружениями, нераспространению ядерного оружия, борьбе с терроризмом и торговлей людьми [4]. Переработанный проект Договора был представлен на рассмотрение участникам Ежегодной конференции ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности.
Как видим, ОБСЕ уже располагает вполне реалистичным проектом институционального усовершенствования. Теперь утверждение ее правосубъектности и четкой нормативной базы — это вопрос политической воли и взаимопонимания. А потому я бы хотел обратиться к анализу третьей проблемы и предложить механизм обеспечения подотчетности государств – членов ОБСЕ.
Сегодня главная проблема евроатлантической безопасности заключается в безнаказанности некоторых государств и их лидеров, нарушающих фундаментальные принципы ОБСЕ — отказ от применения силы, неприкосновенность границ, уважение к правам человека. Государство может проводить агрессивную политику в отношении соседей, притеснять собственных граждан и при этом невзирая ни на что оставаться членом ОБСЕ с правом голоса. Мне могут возразить, что учредительные документы ОБСЕ носят декларативный характер и не подразумевают подотчетности подписавших их сторон. Однако история знает примеры, опровергающие такой довод. Для привлечения нацистов к ответственности за преступления против мира судьи Нюрнбергского процесса обратились к пакту Бриана-Келлогга, считавшемуся до той поры лишь «рекомендованным» к исполнению. Кроме того, базовые принципы ОБСЕ нельзя сводить к чисто «абстрактным ценностям». Они основаны на нормах обычного международного права, закрепленных в Уставе ООН и во Всеобщей декларации прав человека и многократно повторенных в последующих конвенциях и региональных договорах. Это означает, что государство, заявляющее о своей приверженности принципам хельсинкского Заключительного акта, берет на себя ответственность за их соблюдение.
В таком случае возникает вопрос: как обеспечить контроль за соблюдением этих принципов? Существует два варианта: либо полагаться на уже существующие суды и трибуналы, либо создать собственный. Опыт судов над лидерами бывшей Югославии и Руанды показывает, что создание нового международного судебного органа — достаточно дорогостоящий процесс. Сегодня мы можем выбирать из трех международных судов: Международный суд ООН (МС ООН), Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) и Международный уголовный суд (МУС).
В случае с МС ООН участниками процесса могут быть только государства [5], при этом оба государства-участника должны признавать юрисдикцию МС ООН [6]. На практике правовые взаимоотношения между ОБСЕ и МС ООН роли не играют, поскольку государства, нарушающие международные законы, как правило, не признают юрисдикцию МС ООН. ЕСПЧ — орган Совета Европы, он рассматривает иски государств против государств и граждан против государств, однако его юрисдикция ограничивается вопросами, связанными с правами человека. Единственным правовым институтом, под юрисдикцию которого подпадает руководство стран – членов ОБСЕ, является МУС.
Юрисдикции МУС подлежат физические лица, а не государственные образования, в его компетенцию входят наиболее серьезные преступления международного масштаба. Важно отметить, что Международному уголовному суду под силу решение задач, в рамках ОБСЕ считавшихся неразрешимыми, например, привлечение лидеров государств и негосударственных субъектов к ответственности за агрессивные действия и террористические акты. Положение Хельсинкского Заключительного акта о воздержании от угрозы и применения силы, безусловно, не противоречит определению агрессии, принятому на Конференции по обзору Римского статута Международного уголовного суда в Кампале в 2010 г [7]. Положения Парижской хартии об отказе от пыток и других видов бесчеловечного обращения [8] аналогичны определениям преступлений против человечности, содержащимся в Римском статуте (1998 г.) [9].
Может возникнуть вопрос: правомочным ли будет со стороны ОБСЕ распространение юрисдикции МУС на территории всех стран – членов организации? Разве государства не должны сами принимать решение о ратификации Римского статута? Ответить на этот вопрос поможет сравнение географии ратификации Римского статута и списка стран – членов ОБСЕ. Обратим внимание: территория юрисдикции МУС охватывает все страны Европейского союза, к востоку же от его границ МУС признают только Молдова, Грузия, Таджикистан и Монголия. В то же время все кровопролитные конфликты последних лет с участием стран – членов ОБСЕ имели место на территории бывшего Советского Союза, при этом практически ничего не было сделано для привлечения виновников к ответственности за их преступления. Отсюда следует вывод: ОБСЕ должна, используя свои дипломатические полномочия, трансформировать «рекомендованные» к исполнению положения Хельсинкских соглашений в юридически обязательные статьи Римского статута, распространив последний на все страны, входящие в состав организации.
Илья Иванов:
Внесудебные казни на востоке Украины:
преступление и наказание
И, наконец, последний вопрос: какова схема вхождения ОБСЕ в юрисдикцию МУС? Во-первых, для заключения соглашения с международным институтом ОБСЕ сама должна стать организацией, обладающей юридическим статусом, что невозможно без принятия официального устава. Во-вторых, в уставе должно быть прописано, что все действительные члены и утвержденные кандидаты в члены ОБСЕ автоматически признают юрисдикцию МУС. Разумеется, все страны, входящие в состав ОБСЕ, должны ратифицировать этот новый устав. В-третьих, МУС должен внести поправки в Римский статут (в частности, в статьи 11, 12 и 13), а также включить в него новую статью о правах и обязанностях ОБСЕ как ассоциированного партнера суда. В пересмотренном виде статьи должны оговаривать юрисдикцию суда по отношению к преступлениям, совершенным на территориях стран – членов ОБСЕ либо гражданами стран – членов ОБСЕ; кроме того, ОБСЕ и/или страны, входящие в ее состав, должны обладать правом обращения в суд в случае совершения одного или более преступлений на территории стран – членов ОБСЕ или их гражданами.
Большинство ранее сомневавшихся членов ОБСЕ в настоящий момент склонны признать юрисдикцию МУС. Однако США и Россия, традиционно скептически настроенные по отношению к этому суду, могут отказаться пожертвовать свободой политического маневра и выйти из ОБСЕ. Тем не менее вступление в юрисдикцию МУС, вне всякого сомнения, усилит позиции ОБСЕ. Относительно небольшая региональная организация, руководствующаяся четко определенными правилами, соблюдение которых обеспечивается адекватным инструментарием, будет действовать куда эффективнее, нежели разношерстный конгломерат государств, декларирующий ни к чему не обязывающие принципы и раздираемый политической конкуренцией.
1. Peter Eicher, “Improving OSCE Election Observation” (Петер Фишер, «Усовершенствование процедуры наблюдения за выборами в рамках миссии ОБСЕ»), Security and Human Rights, 2009, Vol.20(4), p. 267.
2. Brander S. Legal Personality of the OSCE: Strong Pro Arguments (Брандер С. Правосубъектность ОБСЕ: убедительные доводы «за») // OSCE Magazine, March-April 2009. P. 18-22. URL: http://www.osce.org/ru/secretariat/36187?download=true
3. Проект Договора о европейской безопасности // Kremlin.ru, 29.11.2009. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/6152
4. Заявление Сергея Лаврова, Ежегодная конференция ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности // Вена, 23.06.2009 (PC.DEL/480/09 ENGLISH, Original: RUSSIAN).
5. Статут Международного суда ООН, статья 34.1.
6. Ibid., статья 36.2.
7. Amendments to the Rome Statute of the International Criminal Court: Adoption of Amendments to the Crime of Aggression (Поправки к статьям Римского статута Международного уголовного суда: принятие поправок к определению преступления агрессии), 2010, Kampala, C.N.651.2010.TREATIES-8.
8. Charter of Paris for a New Europe (Парижская хартия для новой Европы), 1990, pp. 3-4.
9. The Rome Statute of the International Criminal Court (Римский статут Международного уголовного суда), A/CONF.183/9, Article 7 (статья 7).
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
