Новый лидер в Арктическом совете: каков будет стратегический выбор Вашингтона?
Ледокол «Healy» береговой охраны США и
ледокол «Луи Сен-Лоран» береговой охраны
Канады
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
Научный сотрудник, Стокгольмский международный институт исследований проблем мира (СИПРИ), эксперт РСМД
23 апреля 2015 г. на встрече в Канаде США примут на себя обязанности председателя Арктического совета на период 2015–2017 гг. Это трудные времена для Арктики в целом и для Арктического совета в частности. После пяти лет динамично развивающегося сотрудничества Арктический регион столкнулся с проблемами геополитического соперничества России и Запада. Главным на следующие два года остается вопрос, смогут ли американцы преодолеть эти проблемы и вернуть диалог в Арктическом совете в конструктивное русло, особенно учитывая наличие внутренних противоречий в США по поводу арктической политики.
23 апреля 2015 г. на встрече в Канаде США примут на себя обязанности председателя Арктического совета на период 2015–2017 гг. Это трудные времена для Арктики в целом и для Арктического совета в частности. После пяти лет динамично развивающегося сотрудничества Арктический регион столкнулся с проблемами геополитического соперничества России и Запада. Главным на следующие два года остается вопрос, смогут ли американцы преодолеть эти проблемы и вернуть диалог в Арктическом совете в конструктивное русло, особенно учитывая наличие внутренних противоречий в США по поводу арктической политики.
Программа председательства США в Арктическом совете
США подготовились к председательству в Арктическом совете, утвердив за последние два года ряд документов, конкретизирующих политику в Арктике. Так, в 2013 г. американское правительство приняло Национальную стратегию в Арктическом регионе, которая дополнила Директиву президента от 2009 г. и определила основные интересы США в Арктике. В январе 2014 г. был принят План осуществления стратегии, а в январе 2015 г. последовал Указ президента об улучшении координации национальных усилий в Арктике. В соответствии с Указом был учрежден Исполнительный комитет, который будет обеспечивать руководство и координацию арктической политики между различными федеральными учреждениями. В июне 2014 г. Джон Керри объявил о назначении отставного адмирала береговой охраны Роберта Паппа на должность специального представителя США по Арктике.
Осенью 2014 г. адмирал Р. Папп представил амбициозную программу председательства США в Арктическом совете под названием «Единая Арктика: общие вызовы, возможности и ответственность». В программе заявлены следующие основные цели американского председательства: укрепление Арктического совета как межправительственного форума; внедрение новых долгосрочных приоритетов; повышение осведомленности об Арктике и изменении климата в Соединенных Штатах и во всем мире.
Деятельность Совета США планируют сосредоточить в трех основных областях: безопасность Северного Ледовитого океана и международное управление; улучшение экономических и бытовых условий жизни жителей Арктики; преодоление последствий изменения климата.
Специальный представитель США по
Арктике адмирал Роберт Папп
Повестка дня председательства показывает, что фокус деятельности Арктического совета в 2015–2017 гг. изменится. Признавая важность изменения климата, Канада в период своего председательства в 2013–2015 гг. все же сосредоточилась, главным образом, на вопросах экономического развития в регионе. Соединенные Штаты, напротив, планируют вывести вопросы климатических изменений на первый план.
Например, для защиты арктической морской среды США предлагают принять программу «Региональные моря» в Северном Ледовитом океане, аналогичную программам других стран по всему миру, а также увеличить масштабы исследования проблемы окисления океана. В рамках работы по преодолению последствий изменения климата американцы намерены активизировать деятельность Арктического совета по борьбе с выбросами сажи и метана в Арктике и поддерживать регулярный диалог между ключевыми игроками, принимающими решения по данному вопросу.
В то же время планируется реализовать многие инициативы Канады по улучшению жилищно-бытовых условий жителей Арктики. Особое внимание будет уделено проблемам доступа к чистой питьевой воде, развития систем канализации, улучшения психического здоровья людей и т.д. Американцы также намереваются продолжить работу по укреплению недавно учрежденного Арктического экономического совета.
На 2015–2017 гг. запланировано несколько достаточно важных мероприятий, в том числе масштабные учения по поиску и спасанию в рамках договора Арктического совета с участием всех арктических государств. Обсуждаются также возможности проведения саммита глав этих государств.
Основные вызовы
Выполнение столь амбиционной программы представляется достаточно сложной задачей в связи с наличием у США ряда внутренних и внешних проблем.
Аляска и федеральное правительство: различия приоритетов в Арктике
На фоне международных проблем, с которыми США столкнулись в последние годы (конфликт в Сирии, ядерная программа Ирана, продвижение «Исламского государства», кризис на Украине), Арктика явно проигрывает из-за низкой конфликтогенности.
В течение десяти лет после окончания холодной войны Арктика была зоной интересов штата Аляска. Однако этот штат, имеющий только одно место в Палате представителей Конгресса США, оказывает слабое влияние на политику федеральных властей. К тому же более 80% земель Аляски находится в федеральном управлении, что приводит к конфликтам в отношениях между штатом и правительством страны (например, конфликт из-за возможности бурения нефтяных скважин в Национальном арктическом заповеднике «Arctic National Wildlife Refuge»).
В 2015 г. президент США Барак Обама рекомендовал расширить Национальный арктический заповедник на 12 млн акров. Таким образом, к числу территорий природного заповедника, признанных территориями дикой природы, не подлежащими разработке полезных ископаемых, были отнесены потенциально богатые нефтью участки вдоль побережья США в Северном Ледовитом океане. Предложение Б. Обамы вызвало возмущение у сенаторов от Аляски, поскольку, по их мнению, оно подрывает перспективы экономического развития штата.
Предложение Б. Обамы относительно расширения Национального арктического заповедника усугубило разрыв в представлениях жителей Аляски и федерального правительства о приоритетах политики в регионе. Кроме того, оно осложнило положение адмирала Р. Паппа, который пытался добиться внутриполитического консенсуса по американской повестке в Арктическом совете.
Потенциал российской Арктики для
международного сотрудничества
Комиссия от штата Аляска по арктической политике выразила озабоченность в связи с тем, что правительство США не уделяет достаточного внимания мнению представителей штата при определении приоритетов председательства в Совете. В частности, Комиссия сочла, что в программе председательства мало внимания уделено вопросам разработки полезных ископаемых и создания новых рабочих мест. Комиссия также подчеркнула, что не поддерживает отнесение дополнительных участков с потенциальными запасами полезных ископаемых в разряд территорий «дикой природы», так как считает, что жители Аляски должны иметь доступ к данным территориям. Таким образом, Комиссия предпочла бы, и большинство жителей Аляски, по убеждению ее членов, согласились бы с ней, чтобы председательство в Арктическом совете было направлено в большей степени на продвижение вопросов экономического развития, нежели вопросов изменения климата и защиты окружающей среды.
Арктика – предпоследняя строчка в повестке дня внешней политики США
После окончания холодной войны Арктика была отодвинута на задний план среди интересов правительства США. Американская внешняя политика в регионе была недостаточно определенной. Арктике практически не уделялось внимания во время президентства Дж. Буша-младшего. Лишь Директива президента от 2009 г. сформировала более или менее единое представление об интересах и задачах Соединенных Штатов в Арктике. Вашингтон не принимал активного участия и в работе Арктического совета.
Ситуация изменилась с приходом к власти администрации Б. Обамы. Так, Хиллари Клинтон стала первым госсекретарем США, посетившим заседание Арктического совета в 2011 г. Она также неоднократно высказывалась в пользу расширения деятельности Соединенных Штатов в регионе.
Кризис на Украине и растущая конфронтация России с Западом запустили спираль нестабильности в Арктике.
Тем не менее администрацию Б. Обамы часто критиковали за недостаточный интерес к Арктике. Так, несмотря на требования делегации от Аляски в Конгрессе, долгое время не существовало поста представителя США в Арктике или специального посланника по арктическим вопросам. С назначением Р. Паппа проблема была решена. Однако адмирал Р. Папп не состоит в ранге посла. Хотя дипломатический ранг может показаться не самой актуальной проблемой в Арктике, он все же показывает степень заинтересованности США в этом регионе.
Относительно низкий интерес к региону выражается и в недостаточном финансировании арктических проектов. В последние годы актуальность приобрела проблема старения американского ледокольного флота: два из имеющихся ледоколов береговой охраны США – «Polar Star» и «Polar Sea» – превысили отведенный им 30-летний срок службы. С 2011 г. «Polar Sea» был выведен из эксплуатации. Третий ледокол «Healy» не обладает достаточной мощностью для совершения многих операций. В течение многих лет береговая охрана США безуспешно пытается добиться финансирования строительства новых ледоколов.
На фоне международных проблем, с которыми США столкнулись в последние годы (конфликт в Сирии, ядерная программа Ирана, продвижение «Исламского государства», кризис на Украине), Арктика явно проигрывает из-за низкой конфликтогенности.
Учебно-методические материалы
«Арктический регион: вопросы
международного сотрудничества»
Важно также отметить, что в отличие от России или Канады Арктика не особо волнует американскую общественность (за исключением жителей Аляски). Большинство граждан Америки не осознают, что Соединенные Штаты – арктическая страна. В 2016 г. в США пройдут выборы нового президента. Вполне вероятно, что арктические вопросы, несмотря на председательство США в Арктическом совете, будут отодвинуты на задний план, поскольку не смогут послужить источником необходимых голосов в президентской гонке.
Арктика в контексте геополитических проблем
В период своего председательства США придется иметь дело с рядом проблем, с которыми Арктический совет столкнулся в связи с изменением геополитической ситуации в мире. В течение 2014 г. Арктика ощутила на себе влияние конфликта на Украине.
В сентябре 2014 г. США и Евросоюз ввели экономические санкции против России, запрещающие «ExxonMobil», «Shell», «BP» и другим европейским и американским компаниям участвовать в совместных проектах с «Роснефтью» в Арктике. Это напрямую сказалось на возможностях России разрабатывать ресурсы арктического шельфа. С введением санкций она потеряла главный стимул к сотрудничеству. Сегодня интересы национальной безопасности выходят на передний план арктической политики России, в рамках которой происходит наращивание ее военной мощи в регионе.
Кризис на Украине повлиял также на механизмы сотрудничества в области безопасности в Арктике. В регионе отсутствуют специализированные институты для обсуждения вопросов военной безопасности. Механизмы неофициального сотрудничества в этой области, которые начали нарабатываться в последние годы, приостановлены из-за украинских событий. Например, в 2014 г. было отменено ежегодное совещание начальников штабов арктических государств. Нет ясности и по поводу того, состоится ли такая встреча в 2015 г.
Проведение двусторонних («Помор» между Россией и Норвегией) и многосторонних («Vigilant Eagle» между США, Россией и Норвегией) военных учений, относящихся к важным мерам укрепления доверия, также было приостановлено на неопределенный срок.
О чем следует помнить, когда мы говорим
об Арктике? Интервью с Винсентом
Ф. Галуччи
Кроме того, кризис на Украине и всплеск военной деятельности России в Арктике привели к серьезным изменениям в региональных военных альянсах, в частности, в Северном оборонном сотрудничестве (NORDEFCO) с участием Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии и Швеции. В феврале 2015 г. Швеция призвала членов альянса усилить сотрудничество в NORDEFCO в военно-технической области, в воздушной и морской обороне, а также возобновить систему раннего предупреждения, в том числе в регионе Крайнего Севера.
Таким образом, кризис на Украине и растущая конфронтация России с Западом запустили спираль нестабильности в Арктике. Приостановление диалога по вопросам военной безопасности между арктическими государствами увеличивает опасность неправильного понимания и неверного толкования военной деятельности в регионе. Скорее всего, это не приведет к гонке вооружений или вооруженному конфликту в Арктике, но будет способствовать усилению напряженности.
Выводы
На сегодня сотрудничество в рамках Арктического совета продолжается, несмотря на украинский кризис и геополитическую напряженность. Сохранение статуса Совета как важного межгосударственного форума для взаимодействия всех арктических государств стало самым важным достижением Канады за время ее председательства в АС в 2013–2015 гг.
Выполнить все три заявленные задачи и провести встречи на высоком уровне Соединенные Штаты смогут, только опираясь на усилия всех участников Арктического совета, особенно России. Например, без тесного взаимодействия с Россией будет трудно обеспечить эффективную реализацию соглашений о поиске и спасании и готовности к ликвидации последствий разливов нефти в Северном Ледовитом океане. Без участия России проведение крупномасштабных учений будет, по крайней мере, неполноценным. Более того, для продвижения таких сложных вопросов, как защита окружающей среды и изменение климата, Арктика должна оставаться стабильным и мирным регионом. Для решения задачи по внедрению новых долгосрочных приоритетов необходим консенсус, которого сложно добиться в атмосфере недоверия и напряженности.
На сегодня выполнение задач, которые США ставят перед собой, представляется достаточно проблематичным. Хотя адмирал Р. Папп заявил о намерении поддерживать Россию как одного из ключевых членов Арктического совета и «держать линию связи открытой», изолировать Арктику от мировой геополитики становится все сложнее, тем более что поддержание сотрудничества в регионе имеет относительно низкий приоритет для США по сравнению с прекращением войны у европейских границ. Вполне возможно, что российская сторона будет воспринимать любые американские инициативы с недоверием.
Арктическое сотрудничество – очередная
жертва Украины?
Интервью с Андреем Загорским
Однако если в ближайшие два года ситуация на Украине улучшится, Арктика и Арктический совет могут стать потенциальной платформой для перезагрузки в отношениях между Россией и Западом, так как в самом регионе нет проблем, которые невозможно было бы решить дипломатическим путем.
В противном случае США будут вынуждены ограничить повестку своего председательства и сделать упор на закрепление результатов, достигнутых в предыдущие годы, то есть заниматься в большей степени минимизацией ущерба, чем наращиванием сотрудничества.
Команде Р. Паппа, скорее всего, придется использовать это время для повышения значимости арктических вопросов в повестке американской внешней политики, увеличения инфраструктурного потенциала США в Арктике, поиска консенсуса между штатом Аляска и федеральным правительством, а также для более широкого информирования рядовых американцев об «арктическом статусе» Америки.
Таким образом, принимая председательство в Арктическом совете, США придется сделать стратегический выбор. Либо проводить политику, направленную на сохранение за Арктикой статуса зоны сотрудничества, что в свою очередь, потребует тесного взаимодействия с Россией. В этом случае Вашингтон может выступить в качестве лидера процесса примирения и использовать накопленный опыт двустороннего и многостороннего сотрудничества в регионе для построения взаимовыгодного диалога. Либо Арктика будет выбрана как площадка, на которой США и страны Европы будут стремиться бросить вызов России в рамках борьбы с кризисом на Украине. В этом случае, арктическое сотрудничество, к сожалению, станет заложником геополитических разногласий между Россией и Западом.
(Нет голосов) |
(0 голосов) |
