Надзирать и небольно наказывать

Международное сотрудничество, в том числе и по линии парламентов, оказалось свернутым из-за стремительно распространяющейся по миру коронавирусной инфекции. Вслед за отменой мартовских заседаний комиссий ПАСЕ пришло известие о том, что весенняя сессия Парламентской ассамблеи не состоится. Вынужденный перерыв дает время для осмысления деятельности Ассамблеи.

Январская сессия ПАСЕ для делегации Федерального Собрания РФ — это не только подтверждение ее полномочий, избрание вице-спикера Госдумы П. Толстого вице-спикером ПАСЕ, но и еще один важный сюжет — подписание Декларации, осуждающей попытки пересмотра итогов Второй мировой войны. Эта инициатива остается одним из приоритетных направлений парламентской дипломатии России на ближайшую перспективу. В ее свете можно проанализировать как итоги участия российских парламентариев в январской сессии, так и дать прогноз относительно перспектив развития их межпарламентского диалога с коллегами по ПАСЕ.

Результат подписной кампании можно интерпретировать как свидетельство устойчивости курса ПАСЕ на нормализацию отношений с делегацией Федерального Собрания РФ. Этот вывод представляется тем более убедительным, если принять во внимание количество подписей, полученных той же самой Декларацией в ходе 19-го зимнего заседания Парламентской ассамблеи ОБСЕ, прошедшего в Вене 18–22 февраля 2020 г.

Что касается мягкой силы, то эмпирика свидетельствует о том, что русофобская риторика не закрывает перед делегацией Федерального Собрания возможностей оказания влияния на своих европейских коллег, как в ПАСЕ, так и в ПА ОБСЕ.

Что касается принятия на январской сессии Ассамблеи резолюции о дополнительной совместной процедуре без учета поправок российских парламентариев, то это, действительно, создает риски для возникновения нового кризиса в отношениях Россия — ПАСЕ. При сохранении за ПАСЕ ограничительных прав в отношении национальных делегаций новая процедура из политико-юридического превратится в чисто дисциплинарный механизм «выверенной муштры», блокирующей саму возможность равноправного диалога.

Используя известный образ висящего на стене ружья для характеристики отношений Россия — ПАСЕ в связи с новой процедурой, можно говорить о том, что ружье со стены пока никто не снял. Однако, как показывают последние решения другого уставного органа Совета Европы — Комитета министров, между ним и ПАСЕ наметилась конкуренция по вопросу развития новой процедуры, которая, вероятно, заставит ПАСЕ быть более сдержанной и избегать неконсенсусных подходов.

Таким образом, налицо усилившаяся институциональная конкуренция между ПАСЕ и КМСЕ, которая будет оказывать сдерживающее влияние на оба уставных органа и снизит риск политизированного, необдуманного использования процедуры. Ее инициирование в отношении любого из государств-членов СЕ в настоящее время выглядит маловероятным.

Январская сессия показала, что период антироссийской консолидации — в прошлом. В то же время стоит оговориться, что ПАСЕ весьма восприимчива к международной и национальным повесткам дня своих государств-членов, поэтому любое возможный триггер может придать новую силу антироссийскому дискурсу. Между тем, очевидно, что события последних недель (пандемия коронавируса) окажут фундаментальное влияние на международную повестку дня. В результате, могут отойти на второй план темы последних шести лет, в том числе связанные с Россией.

Международное сотрудничество, в том числе и по линии парламентов, оказалось свернутым из-за стремительно распространяющейся по миру коронавирусной инфекции. Вслед за отменой мартовских заседаний комиссий ПАСЕ пришло известие о том, что весенняя сессия Парламентской ассамблеи не состоится. Вынужденный перерыв дает время для осмысления деятельности Ассамблеи.

Декларация об осуждении попыток пересмотра итогов Второй мировой войны

Марк Энтин, Екатерина Энтина:
Какой Совет Европы нам нужен

Январская сессия ПАСЕ для делегации Федерального Собрания РФ — это не только подтверждение ее полномочий, избрание вице-спикера Госдумы П. Толстого вице-спикером ПАСЕ, но и еще один важный сюжет — подписание Декларации, осуждающей попытки пересмотра итогов Второй мировой войны. Эта инициатива остается одним из приоритетных направлений парламентской дипломатии России на ближайшую перспективу. В ее свете можно проанализировать как итоги участия российских парламентариев в январской сессии, так и дать прогноз относительно перспектив развития их межпарламентского диалога с коллегами по ПАСЕ.

Всем известные цифры — 17/77 (77 подписантов Декларации из 17 стран — членов Совета Европы) — безусловно можно расценивать как успех. Если обратиться к статистике голосований зимней сессии, то выяснится, что больше всего парламентариев ПАСЕ присутствовало и голосовало на открытии сессии (202 человека), меньше всего (26 человек) — на заседании 31 января, в день ее закрытия. Среднее число присутствовавших и голосовавших членов ПАСЕ за все время проведения сессии — 105,3 парламентария. Таким образом, число подписантов Декларации, осуждающих попытки пересмотра итогов Второй мировой войны, составило 73% от среднего количества участников заседаний ПАСЕ за все время проведения зимней сессии. Среди подписантов — представители всех пяти политических групп, действующих в ПАСЕ («Социалисты, Демократы и Зеленые», «Европейская народная партия/Христианские демократы», «Европейские консерваторы и Демократический альянс», «Альянс либералов и демократов для Европы» и «Объединенные европейские левые»), а также неприсоединившиеся парламентарии. Декларацию поддержали депутаты из западноевропейских стран (Франции, Германии, Италии и др.), из государств Восточной Европы (Чешской Республики, Словакии), государств СНГ (Республики Молдовы, Армении, Азербайджана), балканских стран (Сербии, Боснии и Герцеговины). Более того, к ней присоединились парламентарии из государств, отношения между которыми омрачены конфликтами, взаимными претензиями и разного рода противоречиями (например, Кипр и Греция, с одной стороны, и Турция, с другой). Иными словами, она стала общеевропейским, объединительным документом.

Результат подписной кампании можно интерпретировать как свидетельство устойчивости курса ПАСЕ на нормализацию отношений с делегацией Федерального Собрания РФ. Этот вывод представляется тем более убедительным, если принять во внимание количество подписей, полученных той же самой Декларацией в ходе 19-го зимнего заседания Парламентской ассамблеи ОБСЕ, прошедшего в Вене 18–22 февраля 2020 г. За время заседания ПА ОБСЕ под Декларацией было собрано 20 подписей [1]. Ее поддержали парламентарии Греции, Республики Молдовы, Украины, Армении, Белоруссии, Сербии, Казахстана, Кипра, Киргизии, Марокко, Таджикистана и Узбекистана. Это достойный результат, тем более что количество подписантов может увеличиться. Тем не менее заметно отсутствие под Декларацией подписей депутатов, представляющих в ПА ОБСЕ парламенты государств Западной и Восточной Европы. И в ПА ОБСЕ, и в ПАСЕ антироссийский дискурс — это норма, но реакция на Декларацию разнится. Это можно объяснить несколькими причинами: институциональными различиями двух Ассамблей, желанием парламентариев в ПА ОБСЕ разработать собственный документ на тему сохранения исторической памяти о Второй мировой войне и др. Но при всех различиях нельзя не отметить, что успех подписной кампании в ПАСЕ на фоне сравнительно сдержанной реакции на Декларацию, осуждающую попытки пересмотра итогов Второй мировой войны, в ПА ОБСЕ говорит о настрое парламентариев Совета Европы на конструктивный диалог с Россией.

Что касается мягкой силы, то эмпирика свидетельствует о том, что русофобская риторика не закрывает перед делегацией Федерального Собрания возможностей оказания влияния на своих европейских коллег, как в ПАСЕ, так и в ПА ОБСЕ. Инициатива о подписании Декларации — это как раз такая инициатива. Она побудила европейских парламентариев задуматься над проблемами искажения исторической правды о Второй мировой войне, разрушения памятников воинам, освобождавшим Европу. Идеи, заложенные в Декларации, имеют большой потенциал как с точки зрения реализации общих образовательных программ, так и культурных инициатив. Все это — область мягкой силы.

Эти идеи реализуются уже в настоящее время. Русофобская риторика не помешала российским парламентариям открыть в Хофбурге в штаб-квартире ОБСЕ выставку, посвященную освобождению европейских государств от гитлеровских захватчиков. Выставку, рассказывающую о подвигах женщин в годы Великой отечественной войны, планировалось провести в Страсбурге в дни весенней сессии ПАСЕ. Иными словами, мягкая сила парламентской дипломатии России зависит только от собственной позитивной повестки у делегации Федерального Собрания РФ, желания ее продвигать без оглядки на русофобские выпады и от способности убеждать в правоте собственных доводов и аргументов.

Средства «выверенной муштры» на фоне исчезающего бюста Вольтера

Андрей Кортунов:
Битва прагматиков со скептиками. Что означает возвращение России в ПАСЕ

Что касается принятия на январской сессии Ассамблеи резолюции о дополнительной совместной процедуре без учета поправок российских парламентариев, то это, действительно, создает риски для возникновения нового кризиса в отношениях Россия — ПАСЕ. Согласно позиции российской делегации, новая процедура — это механизм, уточняющий ст. 8 Устава СЕ. Он должен быть единственным ограничителем неделимых прав представительства государств-членов в уставных органах Совета Европы. Поэтому Ассамблее необходимо взять на себя обязательство по удалению из своего регламента всех самоприсвоенных ею санкционных полномочий, не основанных на Уставе СЕ. Ведь при сохранении за ПАСЕ ограничительных прав в отношении национальных делегаций новая процедура из политико-юридического превратится в чисто дисциплинарный механизм «выверенной муштры», блокирующей саму возможность равноправного диалога.

Используя известный образ висящего на стене ружья для характеристики отношений Россия — ПАСЕ в связи с новой процедурой, можно говорить о том, что ружье со стены пока никто не снял. Однако, как показывают последние решения другого уставного органа Совета Европы — Комитета министров, между ним и ПАСЕ наметилась конкуренция по вопросу развития новой процедуры, которая, вероятно, заставит ПАСЕ быть более сдержанной и избегать неконсенсусных подходов. В своем решении Комитет министров указывает, что одним из основных принципов использования процедуры должно быть «право всех государств-членов участвовать на равной основе в двух уставных органах Совета Европы, если не применяются ст. 7, 8 или 9 Устава». Это положение повторяет поправку 15 российской делегации к резолюции ПАСЕ о дополнительной процедуре, которую российские парламентарии были вынуждены снять. Зато КМСЕ включил ее в свое решение. Эта примечательная деталь говорит о том, что КМСЕ пока не намерен капитулировать перед ПАСЕ.

Стоит упомянуть и недавно опубликованный доклад сэра Э. Ли, докладчика Комиссии ПАСЕ по регламенту, иммунитетам и институциональным вопросам. Доклад поясняет проект новой резолюции о внесении изменений в регламент ПАСЕ в связи с принятием дополнительной процедуры. Сэр Э. Ли расценивает февральское решение КМСЕ как «попытку принизить прерогативы Ассамблеи» и изумляется в связи с появлением российской поправки в том разделе решения Комитета министров, где речь идет о базовых принципах [2]. Далее сэр Э. Ли задается вопросом: «Если бы процедура была запущена в ближайшее время, то на какой основе она бы осуществлялась с учетом различий в подходах КМСЕ и ПАСЕ?». В конечном счете он высказывает сомнения относительно «жизнесопособности и выполнимости процедуры», которую Комитет министров «не захотел сделать полностью совместной».

Таким образом, налицо усилившаяся институциональная конкуренция между ПАСЕ и КМСЕ, которая будет оказывать сдерживающее влияние на оба уставных органа и снизит риск политизированного, необдуманного использования процедуры. Ее инициирование в отношении любого из государств-членов СЕ в настоящее время выглядит маловероятным.

Голосование по полномочиям и определение кворума

Если продолжать тему итогов январской сессии, то нельзя согласиться с экспертами РСМД М. Энтиным и Е. Энтиной в том, что против признания полномочий делегации РФ «проголосовали ногами (если сложить) квалифицированное большинство депутатов — две трети». Оно представляется спорным сразу по нескольким причинам. Во-первых, в нем не отражена логика развития ситуации с вопросом о признании полномочий делегации РФ на январской сессии. Первоначально планировалось провести голосование по полномочиям в четверг, 30 января, когда депутаты уже могли начать разъезжаться из Страсбурга, и был велик риск, что этот ключевой вопрос будет дан на откуп русофобски настроенным парламентариям. По настоянию российской стороны вопрос о полномочиях был включен в повестку заседания среды, 29 января, но он обсуждался последним до половины девятого вечера. И снова были опасения, что из-за неудобного часа часть конструктивно настроенных парламентариев не придет на заседание. Поэтому «голосование ногами» было как раз в пользу российской делегации: несмотря на поздний час в нем приняли участие 147 членов ПАСЕ, в то время как кворум составляет 108 депутатов (1/3 от 324).

Игорь Иванов:
Россия — Европа: К отношениям прагматизма и ответственного взаимодействия

Во-вторых, рассуждения о неявке на заседание как о сигнале отрицательного отношения к обсуждаемому вопросу в контексте реалий ПАСЕ также выглядят весьма спорными. Согласно статистике голосований на январской сессии, в заключительные дни в них принимали участие порядка 25–30 депутатов. В этой связи имеет смысл обратиться к правилу 42 («кворум») регламента ПАСЕ [3]. Согласно п.42.2 «Все голосования, кроме тех, что проводятся с помощью переклички, должны признаваться имеющими силу вне зависимости от числа голосующих членов, если только до начала голосования председателю ПАСЕ не было направлено требование о том, чтобы удостовериться в наличии кворума. В поддержку выдвинутого требования должна проголосовать по меньшей мере 1/6 часть представителей Ассамблеи, имеющих право голоса и принадлежащих к не менее пяти национальным делегациям». Именно это правило объясняет почему голосования, в которых участвовало порядка 20–30 членов ПАСЕ, являются действительными. Таким образом была принята одиозная поправка к докладу Р. Гейла «Прогресс в мониторинговой процедуре Ассамблеи (январь–декабрь 2019 г.)», согласно которой, в разрез с резолюцией 2202(2015) Совбеза ООН от 17 февраля 2015 г., Россия была признана стороной Минских соглашений. Общая явка депутатов на этом заседании ПАСЕ составила 66 человек, тогда как кворум, согласно регламенту ПАСЕ — 1/3 от числа представителей Ассамблеи, имеющих право голоса. Важным является и правило 40 («методы голосования») регламента. Согласно п.40.4 «только положительные и отрицательные голоса должны учитываться при подсчете количества поданных голосов». Таким образом, рассуждения о «голосовании ногами» с точки зрения регламента ПАСЕ в принципе не имеют смысла.

Источником русофобских резолюций является активное меньшинство, а не безразличное большинство. Отсутствие интереса у многих европейских парламентариев к участию в работе ПАСЕ — явление устойчивое и закономерное. Избранных представителей народа прежде всего интересует поддержка своего национального электората. И далеко не все из европейских парламентариев видят в «площадке» ПАСЕ наилучший способ завоевания народной любви у себя дома. Это в определенной мере объясняет невыбранность квот представительства в ПАСЕ несколькими национальными делегациями, к примеру, британской. Парламентарии России, Украины, государств Прибалтики и ряда других стран в этом смысле находятся в несколько уникальном положении по сравнению с депутатами многих других государств — членов СЕ. Большое медийное внимание к непростым отношениям названных государств друг с другом создает возможность использования международных площадок депутатами из этих стран для завоевания популярности у себя дома. Тем не менее в ПАСЕ в настоящее время наблюдается усталость от постоянного воспроизводства антироссийского дискурса и использования заседаний Ассамблеи для нападок на Россию.

В силу названных причин январское голосование по полномочиям можно расценивать как позитивный сигнал, без всяких оговорок. Впрочем, это не значит, что тон будущих резолюций ПАСЕ, касающихся России, сменится на комплиментарный. Без сомнения, он останется прежним, но сама Ассамблея может стать более удобной площадкой для сотрудничества делегации Федерального Собрания РФ с европейскими коллегами.

Январская сессия показала, что период антироссийской консолидации — в прошлом. В то же время стоит оговориться, что ПАСЕ весьма восприимчива к международной и национальным повесткам дня своих государств-членов, поэтому любое возможный триггер может придать новую силу антироссийскому дискурсу. Между тем, очевидно, что события последних недель (пандемия коронавируса) окажут фундаментальное влияние на международную повестку дня. В результате, могут отойти на второй план темы последних шести лет, в том числе связанные с Россией.

ПАСЕ притягивает к себе взоры исследователей благодаря уникальному сочетанию трех самоценных элементов: аппаратной работы, публичного состязания в риторике и дипломатического искусства. От их выверенной композиции зависит успех участия в сессиях Ассамблеи, которые должны продолжаться.

1. Документальные данные, имеющиеся у автора.

2. На самом деле это не столько российская поправка, сколько дословный текст Хельсинских договоренностей, от которого стала отходить сама ПАСЕ. Именно Ассамблея в данном случе — источник институциональной разобщенности. Cм. решение, принятое на 129-м заседании КМСЕ в Хельсинки в мае 2019 г., «Разделяемя ответственность за демократическую безопасность в Европе — обеспечение уважения прав и обязательств, принципов, стандартов и ценностей». CM/Del/Dec(2019)129/2_1. URL: https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=09000016809a5214 (дата обращения: 16.03.2020).

3. Rules of Procedure. PACE: Strasbourg. July 2019. P.54.