Миграционный кризис в ЕС два года спустя. Что дальше?

26 сентября 2017 г. завершилось действие двухлетнего механизма по обязательному перемещению более ста тысяч ищущих убежища в ЕС. По итогам этого периода можно заключить, что механизм обязательного квотирования продемонстрировал свою неэффективность. Около 20 стран ЕС выполнили свои обязательства не более чем на 50%.

Очевидно, что Европейский союз не смог предотвратить массового пересечения своих границ ищущими убежища из кризисных регионов и предвидеть последствия своих внешнеполитических действий в Ливии и Сирии. Миграционный кризис выявил всевозможные препятствия на пути достижения значимых результатов в иммиграционной политике.

«Вишеградская группа» предложила концепцию «гибкой» солидарности, предполагающей добровольный характер исполнения квот, а также иные варианты ответственности — в форме финансовой или материальной помощи другим странам, имеющим возможность принимать ищущих убежища. Концепция была услышана, но не поддержана странами ЕС. Следствием разногласий среди государств — членов может стать усиление фрагментарности внутри Союза. Это поднимает вопрос о будущих путях развития Евросоюза. Оспаривание «Вишеградской группой» обязательных квот по перемещению — часть более широкой политической задачи сохранения однородности правого пространства в ЕС после расширения. Вызов миграции и проблема солидарности внутри ЕС, несмотря на то, что острая фаза кризиса миновала, будут определять развитие Союза в ближайшие годы.

Сергей Соколов:
Миграционный кризис в Евросоюзе: назад в КПСС

26 сентября 2017 г. завершилось действие двухлетнего механизма по обязательному перемещению более ста тысяч ищущих убежища в ЕС. Буквально на следующий день член Европейской комиссии по вопросам миграции, внутренних дел и гражданства Д. Аврамопулос заявил, что на новом этапе Комиссия призывает государства Евросоюза продолжать участвовать в распределении ищущих убежища, но уже на добровольных началах. С одной стороны, это свидетельствует о том, что Комиссия отходит от стратегии принудительного распределения квот и позиция «Вишеградской группы» возобладала. С другой — вызов миграции и проблема солидарности внутри ЕС, несмотря на то, что острая фаза кризиса миновала, будут определять развитие Союза в ближайшие годы.

Можно ли считать, что несогласные одержали победу? Напомним, что в 2015 г. Словакия и Венгрия наряду с Румынией и Чехией проголосовали в Совете против решения о перемещении 120 тыс. нуждающихся в защите. Тем не менее они должны были в полной мере выполнить свои обязательства согласно установленным квотам, чего требует право Европейского союза. 6 сентября 2017 г. Суд не удовлетворил их иски, оспаривающие легитимность такого положения [1]. Кроме того, с завершением действия квот не окончена процедура выявления нарушений, запущенная Еврокомиссией в отношении Венгрии, Польши и Чехии, обвиняемых в несоблюдении решения Совета 2015 г. 27 сентября 2017 г. Д. Аврамопулос на вопрос о будущем санкций в отношении стран «Вишеградской группы» отметил, что «сейчас наступает время для возобновления совместной работы» и что он предпочел бы диалог, а не санкции. Тем не менее финальной стадией дисциплинарных мер может стать решение Суда о наложении на них штрафа за неисполнение законодательства Евросоюза. В данном случае Комиссия, как бы ее ни критиковали, выступает защитником права ЕС. Большую часть решений в Евросоюзе принимает квалифицированное большинство в Совете, и необходимость соблюдать такие решения, имеющие законную силу, вовсе не из ряда вон выходящее требование. Членство в Европейском союзе наряду со всеми преимуществами интеграции накладывает на государства и равную степень ответственности.

Интересно проследить взаимосвязь между правовой и политической легитимностью решения Совета. Финляндия, воздержавшаяся при голосовании в сентябре 2015 г., тем не менее приняла около 2 тыс. человек, согласно своей квоте. Она стала одной из передовых стран ЕС, выполнив свои обязательства практически на 100%. Норвегия, не входящая в состав Евросоюза, но принадлежащая к Шенгенской зоне, также добровольно приняла 1,5 тыс. человек в рамках действия механизма ЕС по перемещению. Голосовавшая же «за» при предыдущем правительстве Польша (наряду с Венгрией) не приняла ни одного ищущего убежища из Греции и Италии. Результаты двухлетнего периода демонстрируют неэффективность механизма обязательного квотирования. К концу сентября 2017 г. удалось перераспределить около 29 тыс. нуждающихся в убежище, или 18% от запланированного числа. Около 20 стран ЕС выполнили свои обязательства не более чем на 50%. Если бы характер распределения квот был добровольным, возможно, ситуация изменилась бы несущественно. Эффективность добровольности в урегулировании проблемы беженцев можно будет оценить в грядущие годы. На предложение Комиссии поучаствовать в распределении дополнительных 50 тыс. ищущих убежища из стран Северной Африки и Африканского Рога в июле 2017 г. пока откликнулись 11 государств ЕС. Они выразили готовность принять на своей территории 14 тыс. ищущих убежища из данного региона. Вместе с тем если бы ЕС не принял подобные меры, Греция и Италия — страны, несущие наибольшее бремя миграционного кризиса — находились бы сегодня в гораздо более сложном положении. Это в конечном итоге могло бы привести к массовым нелегальным вторичным перемещениям ищущих убежища по территории ЕС.

Сфера внутренних дел и правосудия (особенно в том, что касается вопросов регулирования миграции) крайне чувствительна для национальных государств. Тем не менее в сложившейся кризисной ситуации, когда число заявлений на предоставление убежища в ЕС в 2015 г. резко возросло вдвое и превысило 1,3 млн, национальные государства были не в силах справиться с его последствиями в одиночку лишь путем закрытия границ и высылки ищущих убежища. Серьезный альтернативный вариант, который позволил бы лучшим образом преодолеть чрезвычайное положение, предложен не был. Критики и эксперты лишь выступали с инициативами о дополнительных мерах (1; 2), либо предлагали направить все усилия на обеспечение безопасности, а не на разрешение гуманитарной проблемы. «Вишеградская группа» предложила концепцию «гибкой», или «эффективной» солидарности [2], предполагающей добровольный характер исполнения квот, а также иные варианты ответственности, например, в форме финансовой или материальной помощи другим странам, имеющим возможность принимать ищущих убежища. Концепция была услышана, но не поддержана странами ЕС из-за ее односторонности и невнимания к гуманитарному аспекту.

Керим Хас:
Турция — Германия: вдоль дороги все не так, а в конце подавно...

Механизм распределения квот по перемещению нуждающихся в защите с территории Греции и Италии отнюдь не единственная мера, предпринимаемая ЕС по преодолению последствий миграционного кризиса. В качестве приоритетных действий ЕС были усилены морские операции и действия по борьбе с контрабандой людьми. Были активизированы инструменты внешней политики, успешным примером чего можно назвать реализацию соглашения ЕС с Турцией, которое, несмотря на временное осложнение двусторонних отношений, позволило значительно приостановить поток неконтролируемой миграции из Турции в Грецию. Положительные результаты дало сотрудничество с Россией по приостановке нелегальных проникновений в Шенгенскую зону по арктическому пути, где в 2015 г. было зафиксировано более 2 тыс. случаев пересечения границы.

Очевидно, что Европейский союз не смог предотвратить массового пересечения своих границ ищущими убежища из кризисных регионов и предвидеть последствия своих внешнеполитических действий в Ливии и Сирии. Миграционный кризис выявил всевозможные препятствия на пути достижения значимых результатов в иммиграционной политике [3]. В ЕС по-прежнему нет согласия относительно будущего общей системы предоставления убежища. Несмотря на явное или пассивное сопротивление государств – членов ЕС, Европейской комиссии предстоит продвигать реформу Дублинского регламента, которая заблокирована странами «Вишеградской группы».

Миграционный кризис служит одним из вызовов, с которым европейскому интеграционному проекту предстоит иметь дело в ближайшее время. Следствием разногласий среди государств — членов может стать усиление фрагментарности внутри Союза [4]. Это поднимает вопрос о будущих путях развития ЕС (1; 2). Оспаривание «Вишеградской группой» обязательных квот по перемещению — часть более широкой политической задачи сохранения однородности правового пространства в ЕС после расширения. Какой путь будет избран, пока неясно. Сама Комиссия, локомотив интеграции, не может однозначно ответить, по какому сценарию пойдет развитие ЕС. Франция в лице нового президента Э. Макрона утверждает традиционную роль франко-германского тандема и вновь выносит на общественно-политическую повестку проект «Европы разных скоростей». Практической реализацией могло бы стать использование принципа «продвинутого сотрудничества», примером успешного применения которого может служить учреждение Европейской прокуратуры. Пространство свободы, безопасности и правосудия также располагает возможностями применения «гибкой интеграции» [5], которая, однако, не рассчитана на чрезвычайные и кризисные ситуации.

1. Slovak Republic v Council of the European Union (Case C-643/15) (2016/C 038/55), Hungary v Council of the European Union (Case C-647/15) (2016/C 038/56).

2. Потемкина О.Ю. Вишеградская группа и «гибкая солидарность» // Современная Европа, №6, 2016. С.43-52.

3. Потемкина О.Ю. «Европейская повестка дня по миграции»: Новый поворот в иммиграционной политике ЕС? // Современная Европа. 2015. № 4 (64). С.33.

4. Потемкина О.Ю. Вишеградская группа и «гибкая солидарность» // Современная Европа, №6, 2016. – С.43.

5. Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. М.: УРСС, 2012.