Кто и как отправляет миротворцев?

29 мая отмечается Международный день миротворцев ООН. По мере того как мир сталкивается с новыми вызовами, идет поступательное развитие миротворческой деятельности ООН. Как же формируются миротворческие операции? Из кого они состоят? Кто их финансирует? Участвуют ли в этом региональные организации? Какова роль России? Какие перспективы у миротворчества?

29 мая отмечается Международный день миротворцев ООН. Этот день служит двум целям: почтить память миротворцев ООН, погибших во имя дела мира, и отдать дань уважения всем мужчинам и женщинам, которые служили или служат в миротворческих контингентах ООН, проявляя высокий профессионализм, самоотверженность и мужество. По мере того как мир сталкивается с новыми вызовами, идет поступательное развитие миротворческой деятельности ООН. Как же формируются миротворческие операции? Из кого они состоят? Кто их финансирует? Участвуют ли в этом региональные организации? Какова роль России? Какие перспективы у миротворчества?

Механизмы принятия решений ООН в области миротворчества

Что такое деятельность по поддержанию мира?

Организация Объединенных Наций начала свою миротворческую деятельность в 1948 г. с учреждения Органа ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия на Ближнем Востоке. С тех пор в общей сложности было проведено 69 операций по поддержанию мира (ОПМ). За это время в них приняли участие сотни тысяч военнослужащих, десятки тысяч полицейских и другой гражданский персонал ООН из более 120 стран мира. Более 3200 миротворцев погибли при исполнении служебных обязанностей под флагом ООН.

Миротворческий компонент обладает гибкостью, и в конце XX – начале XXI веков развертывание миротворческих сил происходило в рамках различных конфигураций. По состоянию на 10 апреля 2014 г. в мире развернуты 16 миротворческих операций (в Индии, Пакистане, Гаити, Абьей, Дарфуре, Конго, Западной Сахаре, Кот-д’Ивуаре, Либерии, Южном Судане, Голанах, Ливане, Кипре, Косово, Мали, Центральноафриканской Республике, на Ближнем Востоке) и одна специальная политическая миссия (в Афганистане).

www.zif-berlin.org
Миротворческие операции 2013-2014.
Инфографика

Деятельность по поддержанию мира – один из наиболее эффективных инструментов, имеющихся в распоряжении ООН для оказания помощи принимающим странам, которые переживают сложный период выхода из конфликтной ситуации. В своей деятельности по поддержанию мира ООН руководствуется тремя основными принципами: согласие сторон, беспристрастность, неприменение силы за исключением случаев самообороны и защиты мандата.

Правовые основы и роль Совета Безопасности ООН

Хотя деятельность по поддержанию мира четко не оговорена в Уставе ООН (далее Устав), ОПМ традиционно опирались на него. В соответствии с Уставом Совет Безопасности (СБ) несет главную ответственность за поддержание мира и безопасности. Согласно статье 25 Устава все государства-члены ООН соглашаются подчиняться решениям СБ и обязаны их выполнять. Из этого следует и признается большинством государств, что решения о создании, проведении, изменении, расширении, продлении, завершении, времени и месте развертывания ОПМ входят в полномочия СБ. Совет имеет право не ссылаться на конкретную главу Устава при принятии резолюции, санкционирующей развертывание ОПМ. В последние годы при принятии резолюций, санкционирующих развертывание операции в сложных условиях постконфликтных ситуаций в тех случаях, когда государство не способно обеспечить безопасность и общественный порядок, СБ делает ссылки на главу VII Устава. В этой главе предусмотрены «действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии».

Решение о новой операции принимается после осуществления ряда необходимых мер. По мере развития и углубления конфликта или процесса урегулирования ООН, как правило, проводит серию первоначальных консультаций, чтобы выбрать наиболее эффективные меры реагирования со стороны международного сообщества. В консультациях обычно принимают участие все заинтересованные стороны ООН, правительство потенциальной принимающей страны и участники на местах, государства-члены, в том числе государства, которые могли бы предоставить воинский и полицейский контингент для ОПМ, региональные и иные межправительственные организации, а также другие ключевые внешние партнеры…

Источник: ООН

Совет принимает меры в связи с кризисными ситуациями, рассматривая каждый случай отдельно. При вынесении решения о развертывании ОПМ учитываются следующие основные факторы:

• выполняется ли соглашение о прекращении огня и готовы ли стороны добиваться политического урегулирования в рамках мирного процесса;
• поставлена ли ясная политическая цель и может ли она быть отражена в мандате;
• имеется ли возможность сформировать четкий мандат ОПМ;
• можно ли в разумных пределах обеспечить безопасность персонала ООН, в частности, получить гарантии от основных сторон или группировок в отношении обеспечения безопасности персонала ООН.

un.org/peacekeeping

Если Совет приходит к заключению, что развертывание ОПМ – наиболее адекватная мера, он официально санкционирует ее проведение путем принятия резолюции, в которой определяются мандат, масштабы и задачи операции. Затем Генеральная Ассамблея (ГА) утверждает бюджет и ресурсы ОПМ.

На основании статьи 17 Устава финансирование ОПМ является коллективной обязанностью всех государств-членов ООН, в соответствии с которой они делают взнос на миротворческую деятельность. ГА распределяет расходы на операции по поддержанию мира на основе специальной ставки взносов, которая исчисляется по сложной формуле, установленной государствами-членами. Эта формула учитывает, в том числе, относительное экономическое положение государства-члена, при этом на постоянных членов СБ возлагается бóльшая часть расходов в силу их особой ответственности за поддержание международного мира и безопасности.

Утвержденный бюджет ОПМ на финансовый год с 1 июля 2013 г. по 30 июня 2014 г. составляет около 7,83 млрд долл. Это менее 0,5% от военных расходов во всем мире (в 2013 г. – около 1747 млрд долл.). В то же время регулярный бюджет ООН на 2012–2013 гг. составляет около 5,57 млрд долл.

Источник: ООН

На протяжении нескольких лет из-за постоянной недоплаты и просрочки платежей многими государствами-членами регулярный бюджет ООН пополнялся, в том числе, заимствованиями из средств бюджета ОПМ. Ведущими странами по размеру взносов на финансирование ОПМ в 2013 г. стали США (28,38%), Япония (10,83%), Франция (7,22%), Германия (7,14%), Соединенное Королевство (6,68%), Китай (6,64%), Италия (4,45%), Россия (3,15%), Канада (2,98%) и Испания (2,97%).

ideastream.org
Генеральный Секретарь ООН Пан Ги Мун
в лагере беженцев в Южном Судане

В определенных ситуациях ГА может принимать решения по вопросам мира и безопасности, несмотря на положение об ограничении ее полномочий, предусмотренное Уставом. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 377 (V) «Единство в пользу мира» от 3 ноября 1950 г. предусматривает право ГА рассматривать вопросы в том случае, если СБ не в состоянии выполнить свои обязанности вследствие разногласий постоянных членов, обладающих правом вето. Это положение касается всех случаев, когда имеются основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии. ГА может рассматривать этот вопрос, чтобы вынести рекомендации членам относительно принятия коллективных мер в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Таким образом, была предпринята попытка обойти санкцию СБ на проведение ОПМ. За всю историю миротворческой деятельности ООН ссылка на данную резолюцию была сделана всего один раз, когда в 1956 г. по решению ГА были созданы Первые чрезвычайные вооруженные силы ООН на Ближнем Востоке.

Назначение старших должностных лиц

Генеральный секретарь ООН, как правило, назначает главу миссии (обычно это специальный представитель) для руководства ОПМ. Глава миссии подотчетен заместителю Генерального секретаря по ОПМ в центральных учреждениях ООН. Генеральный секретарь также назначает командующего силами ОПМ, комиссара полиции и старший гражданский персонал. На Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ) и Департамент полевой поддержки (ДПП) возлагаются обязанности по кадровому комплектованию гражданских компонентов ОПМ.

Под руководством главы миссии, ДОПМ и ДПП осуществляется планирование политического, военного, оперативного аспектов и поддержки ОПМ.

Источник: ООН

Кто предоставляет миротворцев?

ООН не имеет собственных вооруженных сил и полицейских формирований, поэтому по ее просьбе необходимый для каждой операции военный и полицейский персонал предоставляют государства-члены. Миротворцы носят военную форму своих стран, и об их принадлежности к миротворческому контингенту ООН свидетельствуют только голубая каска (или берет) и опознавательный значок. Гражданский персонал ОПМ – это международные гражданские служащие, набор и развертывание которых осуществляет Секретариат ООН. Развертывание операции осуществляется в максимально сжатые сроки с учетом условий безопасности и политической ситуации на местах.

Источник: ООН

По состоянию на 10 апреля 2014 г. общая численность персонала, задействованного в 16 ОПМ, управлением и поддержкой которых занимается ДОПМ, составляла 118111 человек, в том числе: военный и полицейский персонал – 97518, включая 83571 военнослужащих, 12094 сотрудников полиции, 1853 военных наблюдателей; гражданский – 16979 (по состоянию на 31 марта 2014 г.), включая 5256 международных и 11723 местных гражданских лиц, а также 2020 добровольцев ООН и 11517 служащих. Военный и полицейский персонал предоставлен 122 странами. Всего в текущих ОПМ погибли 1445 человек. На 30 апреля 2014 г. в топ-10 стран-поставщиков контингентов для ОПМ вошли: Индия (8132), Бангладеш (8034), Пакистан (8027), Эфиопия (6628), Руанда (4709), Нигерия (4614), Непал (4612), Гана (2992), Сенегал (2967) и Иордания (2729).

На всех этапах становления и развития института ОПМ с использованием военных наблюдателей и вооруженных сил ООН Советский Союз, а затем Россия как постоянный член СБ активно участвовали в определении основных принципов их комплектования, планирования, задействования, командной структуры, материально-технического обеспечения, функционирования и финансирования.

Albert González Farran
Командир УНАМИД проводит инструктаж
миротворческих сил

Участие России в практической миротворческой деятельности ООН следует признать в меру активным. По состоянию на 30 апреля 2014 г. Россия представлена в 8 из 17 ОПМ (в Западной Сахаре, Гаити, Конго, Косово, Либерии, Южном Судане, Кот-д’Ивуаре, на Ближнем Востоке) и занимает 64-е место среди 122 стран-поставщиков контингентов. Российский контингент насчитывает 112 человек, включая 41 сотрудника полиции, 67 военных экспертов ООН и 4 военнослужащих.

Деятельность ООН и региональных организаций в области миротворчества

В Главе VIII Устава (в частности, в статье 52) отмечается, что ООН «ни в коей мере не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами Организации… Члены Организации, заключившие такие соглашения или составляющие такие органы, должны приложить все свои усилия для достижения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов до передачи этих споров в Совет Безопасности». Вместе с тем в заявлении председателя СБ на заседании Совета 16 сентября 1998 г. была обозначена первостепенная роль ООН в установлении общих стандартов миротворчества и указано на «необходимость полностью информировать его [Совет] о мероприятиях по поддержанию мира, осуществляемых или планируемых региональными или субрегиональными организациями». Кроме того, в заявлении от 30 ноября 1998 г. председатель СБ подтвердил, что деятельность, предпринимаемая в рамках региональных соглашений или региональными органами, включая принудительные меры, должна осуществляться в соответствии со статьями 52, 53 и 54 Устава. Он также подчеркнул, что «санкционирование Советом действий региональных или субрегиональных организаций либо государств-членов или коалиций государств может быть одним из эффективных способов реагирования на конфликтные ситуации».

Таким образом, региональные организации не должны нарушать Устав и осуществлять миротворческую деятельность в обход санкций СБ, как это было в случае с односторонним применением силы против Белграда со стороны НАТО. Кроме того, не должен иметь место выход за рамки предоставленного СБ мандата (пример такого нарушения – операция НАТО в Ливии).

В целом в последнее десятилетие обозначилась тенденция к усилению роли региональных организаций в миротворчестве, в том числе в проведении операций по поддержанию мира, как самостоятельных, так и в сотрудничестве с ООН. Некоторые организации (НАТО, ЕС, Западноевропейский союз, АСЕАН, ОБСЕ, ОАГ, ОАЕ, СНГ, Африканский союз) сформировали собственные концепции миротворчества, а большинство из них осуществили их на практике. В качестве примера можно привести смешанную операцию Африканского союза и ООН в Дарфуре (ЮНАМИД). На сегодня это крупнейшая миротворческая миссия в мире.

UN Photo
Татьяна Дейч:
БРИКС как новый игрок в сфере
международной безопасности

Перспективы миротворческой деятельности

Современным конфликтам присущи высокая интенсивность и затяжной либо вялотекущий характер боевых действий (примеры – Босния и Герцеговина, Сомали, Абхазия, Приднестровье и т.д.), большие потери среди мирного населения. Поэтому в обозримом будущем миротворческая деятельность в различных форматах будет пользоваться спросом.

Миротворческие операции более всего преуспели в предотвращении эскалации конфликтов, в то время как решение задач по осуществлению совокупности мандата и ограничению числа жертв следует признать успешным лишь отчасти [1]. В любом случае миротворчество – это, безусловно, не панацея, а всего лишь комплекс усилий по содействию урегулированию конфликтов, так как окончательное решение является в первую очередь ответственностью противоборствующих сторон. За всю историю практики миротворчества успехи такой деятельности безоговорочно подтверждают необходимость ее продолжения, хотя и указывают на целесообразность шагов по повышению ее эффективности. В частности, не проработанным остается вопрос о контртеррористической составляющей миротворческих операций [2].

Нынешние реалии диктуют необходимость соответствия новым требованиям в миротворческой деятельности.

Во-первых, все миротворческие операции должны иметь возможности заметно менять жизнь людей в районе действия миссии на относительно раннем этапе ее деятельности. В частности, руководитель миссии должен иметь право использовать небольшую часть фондов для реализации проектов, способных дать быструю отдачу в плане реального улучшения качества жизни, что позволит завоевать доверие населения к новой миссии.

Во-вторых, «свободные и справедливые» выборы должны рассматриваться как часть более широких усилий по укреплению органов управления.

В-третьих, использование ресурсов, предоставленных государствами-членами ООН, должно осуществляться с максимальной финансовой эффективностью.

В-четвертых, связанный с правами человека компонент любой миротворческой операции крайне важен для эффективного миростроительства.

В-пятых, разоружение, демобилизация, реинтеграция бывших комбатантов и оказание помощи в возвращении внутренне перемещенных лиц и беженцев – важнейшие средства, способствующие установлению постконфликтной стабильности и уменьшению опасности возобновления конфликта.

В-шестых, путь к полной нормализации жизни в пережившем конфликт обществе лежит исключительно через осуществление мер по национальному примирению, которые должны охватывать всех бывших участников конфликта.

1. Bratt D. Assessing the Success of UN Peacekeeping Operations // International Peacekeeping. 1996 (Winter). Vol. 3. № 4. P. 64–81.

2. Заемский В.Ф. ООН и миротворчество. Курс лекций. 2-е изд., испр. и доп. М.: Международные отношения, 2012.